裁判字號：臺北高等行政法院91年訴字第1381號判決
裁判日期：民國92年07月15日
裁判案由：水土保持法
臺北高等行政法院判決九十一年度訴字第一三八一號
原告甲○被告台北縣政府代表人乙○○縣長）訴訟代理人丁○○右當事人間因水土保持法事件，原告不服行政院農業委員會中華民國九十一年六月十三日農訴字第０九一０一三二七四九號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實
一、事實概要：緣原告於九十年八月間於訴外人 張斐卿 所有，台北縣汐止市○○○段姜子寮小段二一六之四、五五七號私有土地（下稱系爭土地）內，堆積土石及處理廢棄物，面積約一０００平方公尺，經台北縣警察局汐止分局於九十年九月四日查獲，被告認其未先擬具水土保持計畫送主管機關核定，擅自堆積土石及處理廢棄物破壞水土保持，以其違反水土保持法第二十三條第二項、第三十三條第一項第二款、第十三條之規定裁處原告新台幣（下同）三十萬元罰鍰，並令依指定事項及指定期限完成改正，即應立即停止一切非法開發、使用行為及應於挖填地表儘速清除廢土、裸露地實施植生覆蓋，並應於文到六十日內，完成植生覆蓋率或造林成活率達百分之七十以上。原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定、原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：⒈原告是否為水土保持義務人？
⒉原處分之內容是否明確？㈠原告主張之理由：
⒈原告小學肆業，平日受僱操作挖土機之臨時以維生計，九十年八月受丙○○僱
用至系爭土地操作挖土機為期五天，指示將該處已運抵之廢磚整平填築路基，原告服膺辦理。原告僅為短期受僱作業之臨時工，非屬該土地之經營人、使用人或所有人，即本法所稱之水土保持義務人。對受僱及酬金由何人支付等證明資料前已遵照農委會農訴字第０九一００九九００一號函於訴願案中提呈說明，惟訴願委員未盡詳查，竟以原告無法明確提出受僱事實為由駁回原告聲請。
⒉另於處分書中受處分欄登載原告等五人，其中除訴外人 吳明來 一名曾因交付原
告因本案操作挖土機作業三日之酬金而相識外，另外訴外人 張文欽 、 廖學文 、 廖啟佑 三人與抗告人並不相識，被告不察事實以共犯共同處分為原告不解。按本處分之處分理由，係未擬具水土保持計畫即擅自堆積土石及處理廢棄物違規使用山坡地，惟原告僅為操作挖土機之零工，受訴外人丙○○之託於違規地點將已堆積之土石整平，有訴外人丙○○立具之證明書為證。且違規地點之堆積土石來源及運輸亦非原告所為，原告作業三天之酬金由訴外人吳明來交付，對違規地點實無違規使用、利用之犯意，被告不深查本案實際之主持者、使用圖利者而逕處現場不知情之原告作為查報結案，有違公理正義，為原告未能甘服。
⒊本案經原告事後查察，係由訴外人丙○○、吳明來所識之訴外人 曾銘忠 所主導
，期於案發當日授意原告於警察局製作筆錄時以鄰地林姓雇主雇用，不得將其姓名供出，嗣後原告因機械遭扣之相關損失費用亦由訴外人曾銘忠親自交付，足證其為幕後主使者，即所謂專營廢棄土之環保流氓。
㈡被告主張之理由：
⒈依據「水土保持法」第八條第一項：「下列地區之治理或經營、使用行為，應
經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護‧‧‧三、探礦、採礦、鑿井、採取土石或設置有關附屬設施。四、修建道路、公路、其他道路或溝渠等。五、於山坡地或森林區內開發建築用地，或設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。‧‧‧」、第十三條第一項：「第八條第一項第五款之開發、經營或使用行為，其水土保持義務人應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核，其水土保持計畫未經主管機關核可前，各目的事業主管機關不得逕行核發或利用之許可。」第三十三條第一項：「有下列情形之一者，處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰‧‧‧二、違反第十二條至第十四條視之一，未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者，或違反第二十三條規定，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者‧‧‧」。
⒉原告未先擬具水土保持計畫經主管機關核可，即擅自於系爭土地山坡地上大量
堆積土石及處理廢棄物，先遭臺北縣警察局汐止分局現場查獲並移請司法單位偵辦，後又經被告派員會同相關單位人員於九十年九月四日現場會勘，經勘查結果，該地確有大量堆積土石及處理廢棄物之事實，又現場位陡坡及山凹地形，經被違規堆積土石及處理廢棄物後該情節已有致生水土流失之現象依據行政院農業委員會八十五年十一月四日八五農林字第0000000OA號函示：依水土保持法立法意旨，如有同法施行細則第三十五條第一項第一款至第十款情形之一者，即可認定「致生水土流失」』，且有危及下方民眾生命財產安全，有致生公共危險之虞。又據行政院農業委員會九十一年一月三十一日農林字第０九一０一０三０八六號函示：水土保持法第四條條之「使用人」，未有明確之定義，事實上使用土地者即屬之，而不論有無合法使用權源。再本件原告稱其係受僱他人，惟原告提出之證明書並無法明確提出受雇事實。
⒊又依據水土保持法第十三條第一項：「第八條第一項第五款之開發、經營或使
用行為，其水土保持義務人應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核，其水土保持計畫未經主管機關核可前，各目的事業主管機關不得逕行核發或利用之許可。」，同法第八條第一項：「下列地區之治理或經營、使用行為，應經調查規查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護」第五款：「於山坡地或森林區內開發建築用地，或設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。」，原告於前揭地段、地號堆積土石及處理廢棄物，即應依土保持法規定辦理，否則即屬違法，是故本件原告擅自違規行為事實明確，自不因稱係受雇臨時工，而得規避其責任。
本案未先擬具水土保持計畫經主管機關核可，即擅自堆積土石及處理廢棄物，已違反水土保持法之規定。
理由
一、按「公、私有土地之經營或使用，依本法應實施水土保持處理與維護者，該土地之經營人、使用人或所有人，為本法所稱之水土保持義務人。」水土保持法第四條定有明文。又「公私有土地之經營或使用，依水土保持法應實施水土保持處理與維護者，該土地之經營人、使用人或所有人，為水土保持法之所稱之水土保持義務人。而水土保持義務人即為有權使用山坡地之人，如為開發或經營山坡地，違反該法第十二條至第十四條之規定，致生水土流失者，始有水土保持法第三十三條第三項前段之適用。如無權使用山坡地之人，卻在公有或私人山坡地內未經同意擅自墾殖、占用或從事同法第八條第一項第二款至第五款之開發、經營或使用，致生水土流失者，即應依同法第三十二條第一項之規定處罰。此觀之水土保持法第四條、第三十二條、第三十三條之規定自明。」（見最高法院八十九年台上字第四八九號刑事判決，另同院八十九年台上字第二四七一號判決同旨。）因而，無權使用山坡地之人，由於其非水土保持義務人，縱令其未先擬具水土保持計畫（既為無權使用山坡地之人，事實上亦無從期待其擬具水土保持計畫，送請主管機關核定），而有水土保持法第八條第一項第三款至第五款之行為，亦不能認其有違反同法第十二條或第十三條之行為，而依同法第二十三條第二項及第三十三條第一項第二款予以處分或處罰。
二、本件原告於九十年九月四日被查獲未先擬具水土保持計畫送主管機關核定，擅自於訴外人張斐卿所有之系爭土地內，堆積土石及處理廢棄物之事實，固有現場照片、會勘紀錄及土地登記簿謄本附原處分卷及訴願卷可稽。惟查原告主張係經由丙○○之轉告，受訴外人吳明來僱佣於系爭土地挖土填堆廢磚等物之事實，為證人丙○○到庭證述屬實，而被告自承原告之上開行為並未經過土地所有權人同意，則原告為無權使用山坡地之人，依首揭說明，其並非水土保持義務人，雖然其未先擬具水土保持計畫（事實上其無從擬具水土保持計畫，送請主管機關核定），而有水土保持法第八條第一項第五款之行為（堆積土石、處理廢棄物及開挖整地），亦不能認其有違反同法第第十三條之行為，而依同法第第二十三條第二項及第三十三條第一項第二款予以處分及處罰。原處分以原告違反水土保持法第二十三條第二項、第三十三條第一項第二款、第十三條之規定，科處原告三十萬元罰鍰，並令依指定事項及指定期限完成改正，即有未合。且依水土保持法第二十三條第二項所為處分限於「令其停工，得沒入其設施及所使用之機具，強制拆除及清除工作物」等，並不包括「限期改正」。再原處分書以「甲○先生等五人」為處分對象，處分主文之一載「處罰新台幣參拾萬元整」，有該處分書附原處分卷為證，則受處分人究係幾人？其他四人姓名為何？三十萬元之罰鍰究係課予原告一人或尚有其他人？係每人科處三十萬元，或共同科處三十萬元？自該處分書並無法明確得悉，已違行政處分內容應明確原則（行政程序法第五條參照），亦有違法。被告主張原處分係處罰五人，開立五張處分書，每張之受處分人均列甲○等五人，五個人處罰總額為三十萬元，如何繳納是由他們自行協調，是否對一人可執行三十萬元，由行政執行處依職權處理云云。然行政處罰係以各行為人為處罰對象，原處分所據之上開水土保持法並無科處數行為人連帶或共同罰鍰之規定，被告所指原處分處甲○等五人共三十萬元一節，於法未合。綜上所述，原處分科處原告三十萬元罰鍰，並令依指定事項及指定期限完成改正，即應立即停止一切非法開發、使用行為及應於挖填地表儘速清除廢土、裸露地實施植生覆蓋，並應於文到六十日內，完成植生覆蓋率或造林成活率達百分之七十以上，於法有違，訴願決定未予糾正，亦有未洽。原告訴請將之一併撤銷，為有理由，應予准許。
三、據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十二年七月十五日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法官林文舟
法官陳國成法官吳東都右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國九十二年七月十七日
書記官李金釵