裁判字號：臺北高等行政法院107年交上字第123號判決
裁判日期：民國108年03月27日
裁判案由：交通裁決
臺北高等行政法院判決
107年度交上字第123號上訴人即原審原告 鄭雅菱 （兼 陳麗玉 、 孫偉 、 劉豐瑞 、 姚本初 之選定
當事人）上訴人即原審被告臺北市交通事件裁決所代表人 蘇福智 （所長）上列當事人間交通裁決事件，上訴人對於中華民國106年12月29日臺灣桃園地方法院106年度交更（一）字第5號行政訴訟判決，分別提起上訴，本院判決如下：
主文
一、原判決主文第一項暨該部分訴訟費用廢棄。
二、上開廢棄部分，附表編號五所示上訴人即原審原告在第一審之訴駁回。
三、其餘上訴駁回。
四、第一審訴訟費用新臺幣參佰元及上訴審訴訟費用新臺幣柒佰伍拾元由上訴人即原審原告負擔。
五、上訴人即原審原告應給付上訴人即原審被告新臺幣柒佰伍拾元。
理由
一、上訴人鄭雅菱及陳麗玉、孫偉、劉豐瑞、姚本初（下稱其餘受處分人）5人，於民國103年10月25日上午11時30分許，駕駛如附表所示車輛，行經國道一號北上53.5公里處，因停車在車道上，為內政部警政署國道公路警察局第一公路警察大隊五楊分隊（下稱舉發機關）逕行舉發，填製如附表所示舉發違反道路交通管理事件通知單（下稱舉發通知單），並移送上訴人臺北市交通事件裁決所（下稱上訴人臺北交裁所）處理。上訴人臺北交裁所認為上訴人鄭雅菱及其餘受處分人駕車行駛高速公路，無故在車道上停車的違規事實屬實，遂依道路交通管理處罰條例（下稱道交條例）第33條第1項第8款、第63條第1項第1款規定，以附表所示裁決書，各裁處上訴人鄭雅菱及其餘受處分人如附表所示的罰鍰，並各記違規點數1點（以下合稱原處分）。上訴人鄭雅菱及其餘受處分人不服，向臺灣桃園地方法院行政訴訟庭（下稱原審法院）提起行政訴訟，其餘受處分人並選定上訴人鄭雅菱進行訴訟。案經原審法院104年度交字第44號行政訴訟判決：「原處分均撤銷。被告應按附表所列裁處金額，返還原告指定之代受領人 吳朝欽 。訴訟費用共計新臺幣壹仟伍佰元由被告負擔。」上訴人臺北交裁所不服，提起上訴，經本院105年度交上字第87號判決廢棄上開判決，發回原審法院審理。嗣原審法院106年度交更（一）字第5號行政訴訟判決（下稱原判決）：「原處分關於原告姚本初部分（如附表編號五所載之罰鍰及各記違規點數一點）撤銷。附表編號一至四所示原告鄭雅菱、陳麗玉、孫偉、劉豐瑞之訴均駁回。第一審訴訟費用新臺幣參佰元及發回前上訴審訴訟費用新臺幣柒佰伍拾元均由原告鄭雅菱、陳麗玉、孫偉、劉豐瑞負擔。原告鄭雅菱、陳麗玉、孫偉、劉豐瑞應給付被告新臺幣柒佰伍拾元。」兩造均有不服，分別提起本件上訴。
二、上訴人鄭雅菱於原審法院的起訴主張、上訴人臺北交裁所的答辯、原判決認定的事實及理由，均引用原判決所載。
三、上訴人鄭雅菱上訴意旨：
（一）本件有關相類案件，如本院105年度交上字第36號、第40號、第49號、第50號及第86號判決，已指明原處分依據「違反道路交通管理事件統一裁罰基準表」（下稱裁罰基準表）一律處以法定罰鍰最高額新臺幣（下同）6千元，有未予斟酌違規情節應受責難程度或所生影響，而有違行政罰法第18條規定暨比例原則之瑕疵。原判決未經調查，推翻上級法院的判斷，認原處分依裁罰基準表一律裁處最高額罰鍰，並無不當等等，非無可斟酌之處。
（二）本件國道收費員的 陳抗 行為，確有因約聘僱制度的不週延、遠通電收公司履行BOT承諾不完全、國家未積極介入等情，而有以政治對話爭取輿論支持，換取政府部門積極介入處理的必要，實有不得已情事。本件爭議事後也因總統介入而解決，顯見收費員的陳抗行為，業經政治部門肯認，為解決、溝通的方式之一，基於法秩序整體評價之角度，即不應就其應受責難程度，予以嚴厲的評價。原處分不分情狀一律處以最高6千元罰鍰，有怠惰裁量的濫用情形，違反行政罰法第18條第1項規定。
（三）依聯合國公民與政治權利公約、經濟與社會文化權利公約（下稱兩公約）及憲法保障人民集會、遊行自由的意旨，審酌道路通行法益應受限制的必要範圍，撤銷原處分，應屬有據。本件係因為首的毛○飛臨時停車，致使上訴人鄭雅菱及其餘受處分人因頭車去向不明而不得不停車探詢，終因非即時舉行，不能達成原定集會、遊行之目的，而有釋字第718解釋所稱緊急性、偶發性之集會，且不問是否經許可或需經許可之集會，均屬憲法保障之集會，而有集會遊行法第24條第1項及第2項規定的適用。本件確經員警全程在場，並已依道交條例第6條規定，調撥車道或禁止、限制車輛或行人通行，顯然 陳抗人 的行為並無造成侵害，至多僅有輕微的交通影響。上訴人鄭雅菱及其餘受處分人並無指揮或主導地位，係依頭車毛○飛的帶領，然因毛○飛突於高速公路停車，始隨同停車，並在員警控制下為陳抗行為，乃非出於己意而生的違規行為，欲脫離陳抗行為有主、客觀的困難，殊料毛○飛僅受4千元罰鍰，而上訴人鄭雅菱及其餘受處分人一概受最高6千元罰鍰，其罰鍰數額的裁量，難謂無違法情事。
（四）參酌本院106年度訴字第5號判決意旨，並非依裁量基準處置即可謂上訴人臺北交裁所已善盡裁量，如裁量基準確未斟酌應斟酌的必要情狀，一律裁處特定罰鍰，該裁量基準已有瑕疵，原處分復未敘明其裁量斟酌的依據，逕依裁罰基準表裁處最高罰鍰，有違行政程序法第7條及行政罰法第18條規定。另本院104年度交上字第174號、105年度交上字第36號、第40號、第41號、第49號、第50號、第86號及106年度交上字第45號判決亦均採同一旨趣，可認縱有裁量基準，然原處分一律處罰法定最高額罰鍰，並未依行政罰法已明示的裁量例示區分，有違行政罰法第18條規定暨比例原則，復未具體說明其所斟酌應處法定最高額罰鍰的事由，已構成撤銷的原因。縱使上訴人鄭雅菱及其餘受處分人成立交通違規，責難程度亦應減輕。原審法院未依循上級審的法律上判斷，仍為上訴人鄭雅菱及其餘受處分人不利的判決，其判決違背法令。
（五）上訴聲明：1.原判決不利於選定人部分應予廢棄。2.前項廢棄部分，原處分均撤銷，被上訴人應將處分金額返還指定的代受領人。3.訴訟費用由被上訴人負擔。
四、上訴人臺北交裁所上訴意旨：
（一）依道交條例第85條第1項規定，受處罰人得舉證將違規行為歸責他人，逾期未辦理者，仍依道交條例各該違反條款規定處罰。又依違反道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則第48條第1項規定，行為人如認舉發事實屬實，得親自或委託他人持通知單，不經裁決逕繳罰款結案。本件受處分人姚本初，業於違規通知單上所載應到案日期（103年12月17日）前繳納6千元罰鍰結案，合於上開處理細則第48條第1項規定，其既已按該規定完成結案程序，是當以其為受處分對象。
（二）上訴聲明：1.原判決關於姚本初部分（如附表編號5所示罰鍰及違規點數1點）廢棄。2.第一、二審訴訟費用均由被上訴人負擔。
五、本院見解：
（一）94年12月28日修正前道交條例第85條第1項至第3項規定：「本條例關於車輛所有人之處罰，如應歸責於運送人、利用人或使用人，亦適用之（第1項）。本條例關於車輛所有人之處罰，如應歸責於車輛駕駛人者，處罰車輛駕駛人（第2項）。本條例關於車輛駕駛人之處罰，如應歸責於車輛所有人者，處罰車輛所有人（第3項）。」因此一規定究竟是採二罰或改變處罰客體未見分明，乃於94年12月28日修正為現行道交條例第85條第1項：「本條例之處罰，受舉發違反道路交通管理事件之受處罰人，認為受舉發之違規行為應歸責他人者，應於舉發違反道路交通管理事件通知單應到案日期前，檢附相關證據及應歸責人相關證明文件，向處罰機關告知應歸責人，處罰機關應即另行通知應歸責人到案依法處理。逾期未依規定辦理者，仍依本條例各該違反條款規定處罰。」此一規定係因應大量交通事件調查所為之特殊立法設計，規範目的是使受舉發交通違規行為之應歸責者，在處罰機關依法裁決前就能先予確認。因交通違規行為之處罰，分為稽查、舉發、移送、受理與處罰等階段，各階段有其機能，又因汽車所有人通常是管領使用汽車之人，如查獲汽車有應處罰之違規事件，通常即可推斷汽車所有人為可歸責之人而對其舉發，固無疑義，但汽車所有人有時不一定是實際違規的行為人，為使真正應歸責者為自己的交通違規行為負責，也慮及依道交條例第7條之2所定逕行舉發交通違規之處罰是大量而反覆的行政行為，乃要求受舉發人如果認為受舉發之違規行為應歸責他人，必須在一定時間內，檢證告知應歸責人以辦理歸責，逾期未依規定辦理，仍依各該違反條款規定處罰。換言之，逾期未依規定辦理歸責之受舉發人即汽車所有人，即視為實施該交通違規行為之汽車駕駛人，並生失權效果，不可再就其非實際違規行為人之事實為爭執。如容許受舉發人逾期仍可爭執其非實際應歸責者，無異使道交條例第85條第1項「逾期仍依違反條例規定處罰」之規定成為具文，應非立法本意（最高行政法院107年度判字第349號判決意旨參照）。據此，原判決所認未依道交條例第85條第1項規定辦理歸責之汽車所有人，於訴訟程序中仍可舉證證明其非汽車駕駛人而免責等見解，即非妥適，而有判決適用法規不當之情。
（二）查附表編號5所示違章之舉發通知單已載明本件屬逕行舉發案件，到案日期為103年12月17日，並有「屬逕行舉發違反道路交通管理事件，汽車所有人應於到案日期前到案告知違規駕駛人姓名、身分證統一編號、地址，否則依法處罰汽車所有人」等教示，惟受舉發人即汽車所有人姚本初未於103年12月17日前到案告知實際駕駛人資訊，而是於103年12月17日繳納罰鍰，此有郵政劃撥儲金存款收據附卷可證，嗣於104年1月21日（被告收文日）訴外人姚○祖始向被告提出陳述書，主張係因前車停下，陷於車陣中難以離去，始停車行使集會遊行的正當權利，無過失等語，亦未就該受舉發人非實際駕駛人等有所主張或提出證據，況訴外人姚○祖提出之陳述書下方亦有「車主與實際駕駛人不同之逕行舉發案件，如欲歸責實際駕駛人，應由車主於應到案日期前檢具相關資料（違規通知單、採證照片及駕駛人駕照影本）至自用車裁罰課窗口辦理」等文字，亦足使姚本初、姚○祖知悉道交條例第85條第1項之歸責程序，該二人既未提出歸責實際駕駛人之主張，上訴人臺北交裁所依道交條例第85條第1項規定裁處姚本初罰鍰及記點處分，難認有違誤，原判決撤銷此部分處分即非妥適。
（三）道交條例第33條第1項第8款及第6項規定：「汽車行駛於高速公路、快速公路或設站管制之道路，不遵使用限制、禁止、行車管制及管理事項之管制規則而有下列行為者，處汽車駕駛人新臺幣三千元以上六千元以下罰鍰：……八、違規減速、臨時停車或停車者。…（第1項）。……第一項之管制規則，由交通部會同內政部定之（第6項）。
」第63條第1項第1款規定：「汽車駕駛人有下列各款所列條款之一者，除依原條款處罰鍰外，並予記點：一、有第三十三條第一項……情形之一者，各記違規點數一點。」第92條第4項規定：「本條例之罰鍰基準、舉發或輕微違規勸導、罰鍰繳納、向處罰機關陳述意見或裁決之處理程序、分期繳納之申請條件、分期期數、不依限期繳納之處理、分期處理規定及繳納機構等事項之處理細則，由交通部會同內政部定之。」依道交條例第33條第6項規定授權訂定之高速公路及快速公路交通管制規則第10條規定：「汽車在行駛途中，除遇特殊狀況必須減速外，不得驟然減速或在車道中臨時停車或停車。」第12條第1項規定：「汽車行駛高速公路及快速道路，除於規定之停車處外，不得在路肩及路肩外、中央分隔帶、隧道內或交流道停車。但遇有濃霧、濃煙、強風、大雨等特殊情況嚴重影響行車安全時，得在路肩暫停，並應顯示危險警告燈，視線清晰時，應即恢復行駛。」核無違反道交條例第33條第1項第8款規定意旨，自得為法院裁判時所援用。又裁處時道交條例第92條第4項授權訂定「違反道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則」第41條第1、2項規定：「本條例所定罰鍰之處罰事件已依限期到案，除有繼續調查必要外，其有下列情形之一者，得不經裁決逕依基準表期限內自動繳納之規定收繳罰鍰結案：一、行為人對舉發事實承認無訛。二、行為人委託他人到案接受處罰（第1項）。行為人逾指定應到案日期後到案，而有前項第一款、第二款情形者，得逕依基準表逾越繳納期限之規定，收繳罰鍰結案（第2項）。」第44條第1項前段規定：「違反道路交通管理事件行為人，未依規定自動繳納罰鍰，或未依規定到案聽候裁決，處罰機關應依基準表於通知單送達且逾越應到案期限六十日之三個月內，逕行裁決之。」所附的裁罰基準表規定，違反道交條例第33條第1項第8款規定：1.無故於車道上停車或臨時停車者，裁處罰鍰6,000元。2.於路肩外、收費站區違規停車：（1）期限內繳納或到案聽候裁決者，裁處罰鍰3千元。（2）逾越應到案期限30日內，繳納罰鍰或到案聽候裁決者，裁處罰鍰3,300元。（3）逾越應到案期限30日以上60日以內，繳納罰鍰或到案聽候裁決者，裁處罰鍰3,900元。（4）逾越應到案期限60日以上，繳納罰鍰或逕行裁決處罰者，裁處罰鍰4,500元。3.於中央分隔帶、隧道內、交流道、路肩違規停車：（1）期限內繳納或到案聽候裁決者，裁處罰鍰4千元。（2）逾越應到案期限30日內，繳納罰鍰或到案聽候裁決者，裁處罰鍰4,400元。（3）逾越應到案期限30日以上60日以內，繳納罰鍰或到案聽候裁決者，裁處罰鍰5,200元。（4）逾越應到案期限60日以上，繳納罰鍰或逕行裁決處罰者，裁處罰鍰6千元。此係法律授權主管機關就裁罰事宜所訂定的裁量基準，其罰鍰額度未逾越法律明定得裁罰的上限，並得促使行為人自動繳納、避免將來強制執行困擾及節省行政成本，且寓有避免各行政機關於相同事件恣意為不同裁罰之功能，非法所不許（司法院釋字第511號解釋參照），自得為本院所參採。
（四）上開裁罰基準表，對於違反道交條例第33條第1項第8款規定，行駛高速公路或快速道路違規臨時停車或停車之情形，配合高速公路及快速公路交通管制規則第10條及第12條規定，依駕駛人違規○○○區○○○於路肩外、收費站區違規停車」、「於中央分隔帶、隧道內、交流道、路肩違規停車」及「無故於車道上停車或臨時停車」等不同違規態樣，並就前2種違規型態，再按「期限內繳納或到案聽候裁決」、「逾越應到案期限30日內，繳納罰鍰或到案聽候裁決」、「逾越應到案期限30日以上60日以內，繳納罰鍰或到案聽候裁決」、「逾越應到案期限60日以上，繳納罰鍰或逕行裁決處罰」等不同情節，於法定罰鍰額度內裁處不同金額；至第3種違規型態，即無故於車道上停車或臨時停車，則不區分受裁罰人有無逾期繳納罰鍰或到案聽候裁決，以及逾越應到案期限之長短，一律裁處法定最高額罰鍰6千元，此乃考量汽車駕駛人違規停車於上述不同地點，因車流量大小及車輛行車速度有別，對交通秩序產生危害之風險存有差異，而為相異的處罰額度，其中無故在高、快速公路車道上停車之違規行為，相較於在路肩、收費站區等處違規停車，不僅易釀成事故，且一旦發生事故，往往造成人員、財物的重大損傷，應受非難的程度最高，故一概處以法定最高額罰鍰，尚無悖於事理之平。綜觀上開裁罰基準表就違反道交條例第33條第1項第8款規定，可知主管機關就在高速公路、快速公路違規臨時停車或停車之違反行政法上義務行為，已審酌因停車地點差異，所生風險實現高低、侵害法益輕重等因素，而為不同的裁罰標準，核與行政罰法第18條及比例原則尚無違背。上訴人臺北交裁所對於相同的違規事實，適用前揭裁罰基準表予以處罰，應無違誤。
（五）上訴人雖主張：本件陳抗係由訴外人毛○飛領頭違規停車，毛○飛僅受裁罰4千元，而上訴人鄭雅菱及其餘受處分人卻遭裁處法定最高額罰鍰6千元，顯非均衡等等。惟按，行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇，行政程序法第6條定有明文，此即行政法上之平等原則。然行政機關因怠於行使權限或行使權限有瑕疵，致個案違法狀態未遭排除或僅受較一般輕微的法律效果，而獲得利益，該利益並非法律所應保護之利益，其他人民不能要求行政機關比照該違法案例授予利益，亦即人民不得主張不法之平等。又信賴保護原則，是指行政處分雖有瑕疪，但處分相對人或利害關係人對其存續已有信賴，將因行政機關的事後矯正增加負擔，行政機關即不得任意為之。如行政機關有前述怠於行使權限或行使權限有瑕疵，致個案違法狀態獲得利益之情形，並非機關所為行政處分之存續使人民產生信賴，自無信賴保護原則之適用。從而，亦無基於信賴保護原則主張不法平等之餘地（最高行政法院92年度判字第275號判決參照）。查訴外人毛○飛受4千元罰鍰處分，係因舉發機關就毛○飛違反道交條例第33條第1項第8款行為，於傳送檔案時誤植違反道路交通管理事件統一裁罰基準表及處理細則條款代碼為「行駛高速公路違規臨時停車或停車─於路肩違規停車」（0000000），且毛○飛已於期限內自行繳納罰鍰，交通部公路總局臺北區監理所乃按上開裁罰基準表所定標準，裁處毛○飛罰鍰4千元，實則其違規事實屬「行駛高速公路違規臨時停車或停車─無故於車道上停車」（0000000），本應裁處罰鍰6千元，然受行政訴訟法第237條之4第2項第1款不利益變更禁止之限制，無法變更改處毛○飛6千元罰鍰，此有交通部公路總局臺北區監理所106年11月23日北監基字第1060378857號函及所附舉發通知單、郵政劃撥儲金存款收據及建檔資料等可資為證。是以，上訴人鄭雅菱尚不能據此主張原處分有裁量瑕疵，或享有減輕罰鍰與毛○飛相同之利益。
六、綜上所述，原判決撤銷附表編號5所示罰鍰及計點處分，違反道交條例第85條第1項規定，上訴人臺北交裁所就此部分提起上訴，求予廢棄，為有理由，爰判決如主文第1、2項所示。至上訴人鄭雅菱主張原處分有裁量瑕疵等情，尚不可採，其上訴為無理由，爰判決如主文第3項所示。另原判決責由上訴人鄭雅菱及陳麗玉、孫偉、劉豐瑞負擔訴訟費用，應給付上訴人臺北交裁所750元，而未包括姚本初部分，亦應予以廢棄，並依行政訴訟法第237條之9第2項準用第237條之8第1項規定，判決如主文第1、4、5項所示。
七、依行政訴訟法第237條之9第2項、第236條之2第3項、第255條第1項、第256條第1項、第237條之8第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國108年3月27日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法官蕭忠仁
法官林秀圓法官楊坤樵上為正本係照原本作成。
不得上訴。
中華民國108年3月27日
書記官何閣梅附表：
┌──┬───┬────┬─────┬───────┬────┐│編號│姓名│車牌號碼│舉發通知單│裁決書│裁處金額│├──┼───┼────┼─────┼───────┼────┤│一│陳麗玉│00－0000│Z00000000│22－Z00000000│6,000元│├──┼───┼────┼─────┼───────┼────┤│二│孫偉│000-0000│Z00000000│22－Z00000000│6,000元│├──┼───┼────┼─────┼───────┼────┤│三│劉豐瑞│0000－00│Z00000000│22－Z00000000│6,000元│├──┼───┼────┼─────┼───────┼────┤│四│鄭雅菱│000-0000│Z00000000│22－Z00000000│6,000元│├──┼───┼────┼─────┼───────┼────┤│五│姚本初│0000－00│Z00000000│22－Z00000000│6,000元│└──┴───┴────┴─────┴───────┴────┘