裁判字號：最高行政法院101年判字第976號判決
裁判日期：民國101年11月15日
裁判案由：土壤及地下水污染整治法
最高行政法院判決
101年度判字第976號上訴人中國石油化學工業開發股份有限公司代表人 沈慶京 訴訟代理人 蔡朝安 律師
李益甄 律師 陳伯翰 律師被上訴人臺南市政府代表人 賴清德 訴訟代理人 張訓嘉 律師
何嘉昇 律師上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，上訴人對於中華民國101年6月12日高雄高等行政法院101年度訴更一字第11號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、緣上訴人安順廠前身為臺灣碱業股份有限公司（下稱臺碱公司）安順廠，該廠曾於民國60年代末期生產五氯酚鈉，嗣因法令禁止而停止生產。臺碱公司與上訴人於72年4月1日依公司法合併，臺碱公司於合併後消滅，上訴人則為存續公司，嗣經臺南市環境保護局（下稱臺南市環保局）於90年間調查結果，該廠區因前揭生產流程致土壤中 戴奧辛 含量超過土壤污染管制標準，經被上訴人依行為時土壤及地下水污染整治法（下稱土污法）第11條第2項前段規定，於91年4月11日以南市環水字第09104007660號公告，將該廠區（地址：臺南市○○區○○街○段421號；地號：臺南市○○區○○段○○○○號）公告為土壤污染控制場址，復於92年12月1日以南市環水字第09204023661號公告修正，將安順廠（地址：臺南市○○區○○街○段421號；地號：臺南市○○區○○段668、668-1、668-2、668-4、668-5、668-6地號之全部土地）及2等9號道路東○○○區○○○段544-2、541-2、543、545地號之全部土地及同段550、551、552地號緊鄰2等9號道路以東50公尺範圍內之土地）公告為土壤污染控制場址，以上場址污染物為戴奧辛及汞，含量超過土壤污染管制標準。嗣被上訴人於92年12月9日提報該區為土壤污染控制場址初步評估結果，經行政院環境保護署（下稱環保署）審核後，遂於93年3月19日以環署土字第0930020257號公告上訴人安順廠及2等9號道路東側草叢區為土壤污染整治場址，並請被上訴人依土污法辦理後續事宜。嗣被上訴人於98年4月7日以南市府環水字第09822008810號函核定上訴人所提「臺南市中國石油化學工業開發股份有限公司前臺碱安順廠及2等9號道路東側草叢區土壤污染整治場址污染整治計畫」（下稱系爭整治計畫）在案。依該整治計畫書第ⅩII頁表1「安順場址整治計畫各工作項目預定進度規劃」之記載，上訴人應於99年第1季完成「草叢區/單一植被區污染移除/回填/暫存」工作，於99年第2季完成污染面積縮減20％之階段目標，惟上訴人於期限屆至時仍未完成此項階段目標，被上訴人乃以上訴人未依核定之整治計畫內容實施，違反土污法第22條第1項規定，依同法第38條第2項第3款規定裁處上訴人新臺幣（下同）20萬元罰鍰，並限期於99年12月31日完成污染面積減量20％之目標，屆期未補正，將按次連續處罰。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。前經原審法院以100年度訴字第183號判決訴願決定及原處分均撤銷；被上訴人不服，提起上訴，經本院以101年度判字第181號判決予以廢棄，發回原審法院更為審理，另經原審判決駁回上訴人之訴。上訴人不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張略以：㈠、上訴人須待被上訴人核定通過系爭整治計畫後始能據以實施，本件整治期程縱非自98年5月6日起算，至早亦應自98年4月7日（即被上訴人核定本件整治計畫日）始得起算，故系爭污染面積減量20％之整治目標，其完成日亦應順延至99年7月7日（99年第3季）。原處分仍以上訴人未於99年第2季完成整治目標為裁罰基礎，自非合法。㈡、又上訴人之所以未能於原定期程執行整治計畫，乃係因申請整治計畫變更，且變更後之整治計畫內容與原整治計畫不能兩立所致，尚非可歸責於上訴人。縱認系爭整治計畫期程並未合法變更，然上訴人亦係因信賴被上訴人、環保署土壤及地下水污染整治基金管理會及冠誠環境科技工程股份有限公司（下稱冠誠公司）諸多行政指導及明、默示行為而遲誤整治期程，上訴人主觀上並無違法之故意或過失等語，爰求為判決訴願決定及原處分均撤銷。
三、被上訴人則以：㈠、系爭整治計畫業經被上訴人於98年4月7日核定，於被上訴人依法同意變更前，上訴人客觀上即應依經核定之系爭整治計畫執行。而依系爭整治計畫，上訴人應在99年第2季達成污染面積減縮20％之整治目標，惟上訴人客觀上並未達成，整治進度確實落後。被上訴人於99年7月12日依土污法第22條第1項及第38條第2項之規定裁罰20萬元，洵屬有據。㈡、又上訴人遲未進行相關整治工作，亦未提出草叢區、單一植被區之施工計畫，迭經催促後，遲至98年12月30日及99年1月4日始分別將單一植被區及草叢區之施工計畫書送交審查後施工，因而導致遲誤系爭整治計畫預定之期程達9個月以上，難謂主觀上無故意過失；而與信賴保護原則無關等語，資為抗辯，並求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，略以：㈠、按污染行為人所提出之污染整治計畫，於送主管機關核定前，固須載有預定實施期程，然仍須經主管機關核定後始能據以實施，污染行為人殆不能未經主管機關核定即逕依預定期程自為執行。系爭整治計畫前經被上訴人以98年4月7日南市府環水字第09822008810號函（下稱被上訴人98年4月7日函）准予核定，依行為時土污法第16條第1項前段規定，上訴人即有按該核定之系爭整治計畫內容執行之義務。而上訴人提出於被上訴人審核之系爭整治計畫附表，乃上訴人事先擬定載明「預定」進度規劃送被上訴人審核，故該進度規劃期程僅屬上訴人預估，實際上被上訴人審查期間及系爭整治計畫開始執行之日期，仍應視實際審查進度而定。其間雖因上訴人提出之定稿本內容與核定之版本有異，惟經被上訴人於98年5月4日通知上訴人暫緩執行系爭整治計畫，嗣並以98年5月6日南市府環水字第09822011550號函請上訴人於98年5月15日前提出經被上訴人核定（即98年2月25日版本）製作之定稿本，同時告知上訴人自即日起執行。㈡、又依行為時土污法第16條第4項規定，系爭整治計畫經被上訴人核定後，計畫之變更原則上須經被上訴人同意。上訴人於其98年11月4日總工環字第2009110001號函（下稱上訴人98年11月4日函）之記載，係屬上訴人片面之表示，又查無被上訴人同意上訴人修正系爭整治計畫執行期程規劃之復函，自難僅以該函即謂被上訴人業已同意該函附件有關系爭整治計畫執行期程之修正。再臺南市環保局於98年11月23日召開系爭整治計畫推動小組第2次審查會議（下稱臺南市環保局98年11月23日會議）係針對被上訴人所核定系爭整治計畫第1次執行成果報告之審查，非就上訴人預定進度規劃執行期程修正之審查；且會議結論㈠所載：「請中石化公司遵照核定之整治計畫並參考委員意見進行後續整治工程。」亦表明應按核定之整治計畫執行；所稱「參考委員意見」係指在核定之整治計畫執行範疇參考，尚不得據此即認個別委員之意見足生變更原核定整治計畫之效力，與會之環保署人員表示之審查意見亦然。另冠誠公司係受被上訴人委辦執行系爭整治場址監督管理及查核工作計畫之廠商，並無事證得認冠誠公司有權變更系爭已經核定之整治計畫；且其98年12月21日冠字第98122102號函（下稱冠誠公司98年12月21日函），僅係督促上訴人應按其檢附之修正預定進度規劃執行，是收受該函副本之臺南市環保局未積極表示異議，尚難認被上訴人默示同意上訴人對系爭整治計畫執行期程之修正。㈢、按系爭整治計畫執行期程開始執行日98年4月7日，原訂上訴人應依序完成「草叢區/單一植被區污染移除/回填/暫存」及污染面積縮減20％之執行期程為1年3個月，因加計被上訴人於前開98年5月4日函請上訴人暫緩執行2日（即98年5月4日及5日），故上訴人至遲應於99年7月9日（星期五）完成污染面積縮減20％之階段目標。然上訴人至99年8月12日始向被上訴人陳報完成草叢區污染挖除工程，於100年1月6日陳報單一植被區污染挖除工程竣工，顯然未於99年7月9日期限內完成污染面積縮減20％之階段目標。則被上訴人以上訴人未依其核定之系爭整治計畫內容實施，違反土污法第22條第1項規定，依同法第38條第2項第3款規定裁處上訴人20萬元罰鍰，並限期於99年12月31日完成污染面積減量20％之目標，屆期未補正，將按次連續處罰，並無違誤。又原處分雖仍以上訴人原提出之整治計畫執行期程為依據，而以上訴人未於99年第2季（即99年6月30日）完成污染面積減量20％之整治目標，作為裁處之理由，惟該處分所憑上述裁處之理由雖屬不當，然因上訴人仍未於99年7月9日期限內完成污染面積縮減20％之階段目標，被上訴人對上訴人所為裁罰處分，尚無違法，揆諸訴願法第79條第2項規定意旨，上開處分仍不得予以撤銷。上訴人執此主張原處分不法云云，尚非可採。㈣、再系爭整治計畫經被上訴人核定後，其未曾同意上訴人修正系爭整治計畫執行期程規劃，已如前述。則上訴人尚難僅因其曾向被上訴人申請整治計畫變更，即主張其逾期未完成污染面積縮減20％之階段目標，屬非可歸責於上訴人之事由，其亦無何信賴基礎可言，自不生主張信賴保護原則問題。而上訴人98年11月4日總工環字第2009110001號函乃上訴人自行認定系爭整治計畫執行期程已順延自98年5月6日起執行；而臺南市環保局98年11月23日會議紀錄，於其會議結論㈠已重申上訴人應遵照被上訴人核定之系爭整治計畫並參考委員意見進行後續整治工作，並無變更該整治計畫執行期程之決議；又冠誠公司98年12月21日函說明三所述：「依據貴公司總工環0000000000號函附件『安順廠址整治計畫各項目預定進度規劃』其工程項目…草叢區/單一植被區污染移除/回填/暫存作業應於99年8月5日前完成…。」等語，亦係就上開上訴人函所為函覆內容，縱該公司對系爭整治計畫執行期程有所誤認，亦係因上開上訴人函所致，核與被上訴人無關。且非屬被上訴人之行政處分或行政行為。故上訴人尚難援引上開函文及會議紀錄等資料，主張被上訴人對其裁罰違反信賴保護原則及誠信原則。㈤、至上訴人於99年3月30日所提送之「草叢區及單一植被區污染開挖工作暨海水池B區底泥清除施工計畫書」，乃屬施工計畫書之性質，其所提出之附表9-1預定進度表所載各工作項目最早開工之日期為99年2月1日，且每1工項均載有工期，足見該預定進度表所載之期程，乃係各該工項實際施作之期程，核與系爭整治計畫所附表1「安順場址整治計畫各工作項目預定進度規劃」之性質不同，不能以上訴人提出遲延施工期程之施工計畫書，經被上訴人同意後，即謂被上訴人亦同意變更系爭整治計畫各工作項目預定進度規劃之期程。是上訴人援引被上訴人99年4月30日南市府環水字第09922012900號函（下稱被上訴人99年4月30日函）表示原則同意上訴人99年3月30日所提送之「草叢區及單一植被區污染開挖工作暨海水池B區底泥清除施工計畫書」，主張被上訴人對其裁罰違反信賴保護原則及誠信原則，亦不可採等詞，因將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人在原審之訴。
五、上訴意旨略謂：㈠、臺南市環保局98年11月23日會議係在履行被上訴人依土污法被賦予之職責，審查委員於審查會議中所表示之審查意見，自屬被上訴人行使其土污法之管轄權，對外作成之行政行為。而該行政行為乃促請上訴人於99年第3季完成污染面積縮減20％，而為之行政指導，自得為信賴基礎。次依冠誠公司98年12月21日函可知，被上訴人依前開土污法所負之監督權責，經以行政契約將之授予冠誠公司行使。依行政程序法第16條、第92條規定，上述冠誠公司函自屬行政處分，其所形成之法律關係且應歸屬於被上訴人，而得為上訴人之信賴基礎；縱認冠誠公司係位於行政助手之地位，該函亦應屬被上訴人所為之行政處分。再被上訴人99年4月30日函非但同意上訴人所檢送之施工計畫書，並命上訴人依所提工作計畫書內容執行，否則即視為未依整治計畫執行，係屬行政處分，亦得為上訴人之信賴基礎。原判決未就上揭各函性質詳細審酌，逕認上訴人不得以上開各函主張信賴保護原則；又漏未就本件行政罰之主觀過失要件為認定，自有判決法規適用不當、判決理由不備之違法。㈡、依本院92年度判字第30、1089號判決意旨，行政機關依法有立即稽核糾正人民錯誤之義務，而不應蓄意消極不作為，致人民不知其所為係屬違法，嗣後再一併回溯追究人民之違法責任，特別是在個案事實有合法性疑義時，更不應將此合法與否之風險完全歸由人民負擔，而認定人民有違法之故意過失並據以裁罰。上訴人於原審所主張之信賴基礎，形成之主觀信賴固然與客觀效力不符，惟被上訴人至少有4個時點可資糾正，卻未即時糾正，是被上訴人身為具有審查監督職權之主管機關，其消極不作為自得作為上訴人之信賴基礎。原判決縱容被上訴人怠未履行其依土污法為審查及監督之義務後，回溯課予上訴人高於被上訴人之法律責任，且對上訴人指摘被上訴人之消極不作為可否構成信賴基礎乙節，未有具體說明，即認上訴人有行政罰法第7條規定之主觀過失，亦有判決不適用法規及理由不備情事等語。
六、本院查：
㈠、按「各級主管機關得指定或委託專責機構，辦理土壤及地下水污染研究、訓練、預防及整治之有關事宜。」、「（第1項）整治場址之污染行為人應依第12條之調查評估結果，訂定土壤、地下水污染整治計畫，經所在地主管機關審查核定後據以實施；所在地主管機關應將核定之土壤、地下水整治計畫報請中央主管機關備查，並將計畫及審查結論摘要公告。…（第4項）土壤、地下水污染整治計畫之實施者，得依第1項、第2項規定之程序提出整治計畫變更之申請；所在地主管機關亦得視事實需要，依規定自行或命整治計畫實施者變更整治計畫。」、「各級主管機關依第16條核定土壤、地下水污染整治計畫前，應將該計畫陳列或揭示於適當地點，期間不得少於15日。」99年2月3日修正前土污法第4條、第16條第1項（修正後為第22條第1項）、第4項（修正後為第22條第4項）、第19條第1項（修正後為第23條第1項）分別定有明文。又「有下列情形之一者，處新臺幣20萬元以上1百萬元以下罰鍰，並通知限期補正，屆期未補正者，按次處罰：…三、控制計畫或整治計畫實施者未依第13條、第22條第1項、第3項或第24條第5項主管機關核定之控制計畫或整治計畫內容實施。」裁罰時土污法第38條第2項第3款著有規定；所謂「未按整治計畫內容執行」，鑑於整治場址污染行為人提出之污染整治計畫，須經主管機關核定後，始得據以實施，自係指未按經主管機關核定之計畫執行而言。
㈡、查上訴人為系爭整治計畫實施者，其所提出之系爭整治計畫前經被上訴人以98年4月7日函准予核定，且被上訴人未曾同意該核定內容之變更，是依系爭整治計畫執行期程開始執行日98年4月7日計算，上訴人至遲應於99年7月9日（星期五）完成污染面積縮減20％之階段目標，惟未據上訴人於上開期限內完成，乃係原審合法確定之事實。從而，原審於指駁上訴人謂其逾期未完成縮減污染面積20％之階段目標，非可歸責於其（見原判決第31頁倒數第6-9行），暨其他主張云云，無足採後，認被上訴人以上訴人未依其核定之系爭整治計畫內容實施所為系爭裁罰，係屬合法，揆之上開規定，尚無違誤。至原審未詳述上訴人之責任條件究係故意或過失，判決理由稍嫌疏略；惟原判決既已論及系爭整治計畫係由上訴人提出，經被上訴人核定，而上訴人未依該計畫執行期程，完成縮減污染面積20％之階段目標，非屬無可歸責等詞，前已述及，即難謂原審未就上訴人主觀責任條件為認定，而不影響判決結果。上訴意旨指摘原判決漏未就本件行政罰之主觀過失要件為認定，係有適用法規不當及理由不備之違法云云，容有誤解，尚非可採。
㈢、另按「信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止(行政程序法第119條、第120條及第126條參照)，即行政法規之廢止或變更亦有其適用。」業經司法院釋字第525號解釋明確；該解釋理由書並指出信賴保護原則的法理基礎在於：「法治國為憲法基本原則之一，法治國原則首重人民權利之維護、法秩序之安定及誠實信用原則之遵守。人民對公權力行使結果所生之合理信賴，法律自應予以適當保障…」綦詳。而證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形。查原審業已論明：信賴保護原則須具之信賴基礎係指有足以引起當事人信賴之國家行為。系爭整治計畫經被上訴人核定後，嗣後並無變更，且臺南市環保局98年11月23日會議係針對被上訴人所核定系爭整治計畫第1次執行成果報告之審查，會議結論㈠表明應按核定之整治計畫執行，而所謂「參考委員意見」亦指在核定之整治計畫執行範疇參考；另冠誠公司係受被上訴人委辦執行系爭整治場址監督管理，該公司98年12月21日函載，係督促上訴人應按其之前來函檢附之修正預定進度規劃執行，縱對系爭整治計畫執行期程有所誤認，亦係因上訴人前函所致；至被上訴人於99年4月30日函乃係原則同意上訴人於99年3月30日所提送之「草叢區及單一植被區污染開挖工作暨海水池B區底泥清除施工計畫書」，而該施工計畫書核與系爭整治計畫所附表1「安順場址整治計畫各工作項目預定進度規劃」之性質不同，亦即縱上訴人未能依系爭整治計畫所預定之進度施工，仍應按其遲延施工之期程，提出其施工計畫書等情，已足說明上開函文無得為上訴人之信賴基礎。至臺南市環保局98年11月23日會議之審查意見及冠誠公司98年12月21日函、被上訴人99年4月30日函性質是否屬行政指導、抑或行政處分，則顯然無礙該等函文不足為上訴人產生合理信賴之上揭判斷。是上訴意旨指摘原判決未就上揭各函性質詳細審酌，逕認上訴人不得以上開各函主張信賴保護原則，係有適用法規不當之違法情事云云，自無可取。
㈣、再本院92年度判字第30、1089號判決係各該案營業人分別自
84、83年起，即以購買股東會贈品之統一發票，申報扣抵銷項稅額，並未據主管稽徵機關稽核違誤，迄至87年財政部始明確函釋該進項稅額，不得申報扣抵，稽徵機關嗣就該不得扣抵之稅額，回溯補徵，並予裁罰；經本院認原審應就稽徵機關未儘速稽核，多年後始再回溯處罰，斟酌是否有違誠實信用方法且損及納稅義務人正當合理之信賴，且該案營業人於為上述申報扣抵時，是否得認有過失，亦值研求，而將上述案件廢棄發回原審法院。乃係以財政部嗣後始發布營業人不得以購買股東會贈品之統一發票，申報扣抵銷項稅額之函釋，質疑稽徵機關在該函釋發布前，未就上開案件營業人多次之申報扣抵行為，指明違章，容或該等營業人於行為時不具違章責任條件。而本案則係因上訴人未依其提出並經被上訴人核定之系爭整治計畫執行期程，實施上訴人瞭然應於何時完成系爭縮減污染面積20％之階段目標，核與本院上開判決情節炯然有別，自無得比附援用；蓋即便被上訴人對上訴人此違章之監督，有所鬆懈，亦不影響上訴人明知其該階段目標執行期程，卻未依計畫遵期完成，係有可歸責之認定。上訴人援引本院上開個案判決意旨，謂原判決有前述違法情事云云，無非仍係上訴人以其法律上歧異之見解，就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘為不當，委無可採。
㈤、綜上所述，原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國101年11月15日
最高行政法院第三庭
審判長法官藍獻林
法官林文舟法官胡國棟法官陳秀媖法官林玫君以上正本證明與原本無異中華民國101年11月15日
書記官吳玫瑩