裁判字號：臺北高等行政法院92年訴字第5404號判決
裁判日期：民國94年01月27日
裁判案由：優惠存款
臺北高等行政法院判決
92年度訴字第05404號原告甲○○被告 銓敘部 代表人乙○○（部長）訴訟代理人丁○○
丙○○上列當事人間因優惠存款事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會92年10月6日92公審決字第0235號復審決定，提起行政訴訟。
本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：緣原告原任交通○○○區○道○○○路局拓建工程處課長，其自願退休案經被告銓敘部92年8月1日部退三字第0922272212號函核定自00年0月00日生效，並於該函說明三、備註：（四）載明：「張課長非屬依行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪之公務人員，依規定不得辦理優惠存款，及於同函所送之公務人員月退休金證書附註欄加註：公保養老給付金額不得辦理優惠存款在案。 嗣銓 敘部依國防部憲兵司令部92年8月8日 宜仁 字第0920011063號函查復，原告於國防部憲兵司令部代訓中央警官學校學生之受訓役別屬義務役，且退伍時未支領退伍金，爰以92年8月19日部退三字第0922276087號函，重行審定其新制施行前任職年資為18年3個月，並配合更正新制施行前任職年資及新制施行後核定年資，其餘均仍照前案核定未予變更。原告不服上開92年8月19日重行審定之退休核定函備註欄及月退休金證書加註公保養老給付金額不得辦理優惠存款之處分，提起復審，遭復審駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：⒈復審決定及原處分就退休核定書有
關任職警察機關（含保一總隊、警察學校、台東縣警察局、基隆港務警察所、基隆市警察局等單位）自66年7月起至84年7月間參加公保之養老給付「不得辦理優惠存款」部分應予撤銷。⒉命被告就原告上揭服務年資之公保
養老給付准予辦理優惠存款之行政處分。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：被告機關以原告非屬行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支俸（薪）之公務人員，乃否准原告辦理優惠存款，是否適法？㈠原告主張之理由：
⒈「查優惠存款要點之訂定，固屬主管機關被告之職權，
惟被告本於職權訂定該辦法時，仍不得違背憲法之平等原則。上開被告訂定之優惠存款要點規定，退休公務員除須依公務人員退休法辦理退休外，並須其最後在職機關係適用行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪，始得依該要點辦理優惠存款。則依該辦法之規定將發生退休人員前任職於其他得以辦理優惠存款機關，而於退休前改調至不得辦理優惠存款之機關退休，依被告所訂上開辦法之規定，其退休給付即全部不得辦理優惠存款；反之，退休人員長期任職於不得辦理優惠存款之機關，卻於退休前調至其他得以辦理優惠存款機關服務，該員之退休給付即全數得以辦理優惠存款，實與憲法所保障之平等原則有違。本件被告以原告退休時在職之機關為交通○○○區○道○○○路局拓建工程處，係適用未實施用人費率交通事業機構待遇，並非適用行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪，與上開要點規定所須條件顯有不合，乃就原告於66年至84年間服務於警察機關期間，非單一薪俸之單位，所領養老給付亦一併在其退休金證書附註『不得辦理優惠存款』，顯有違平等原則，復審及在復審決定未予糾正，亦有疏略。」前經台北高等行政法院90年度訴字第6137號判決指明在案。本件原告任職警察機關自66年7月1日起至84年7月1日間之退休俸額（指公保養老給付），與前述判決之情節完全相同，係屬得以辦理優惠存款之服務年資，應請准予就該部分年資（公保養老給付部分）辨理優惠存款，始符合「平等原則」。
⒉本件申請復審時，亦有公務人員保障暨培訓委員會委員
陳淞山 、 廖林麗貞 本於道德勇氣提出不同意見書，略以：
⑴按行政程序法第6條規定：「行政行為，非有正當理由
，不得為差別待遇。」復參照大法官會議釋字第485號解釋：「憲法第7條平等原則並非指絕對、機械之形式上平等，而係保障人民在法律上地位之實質平等，立法機關基於憲法之價值體系及立法目的，自得斟酌規範事物性質之差異而為合理之區別對待。……」是以，平等原則係保障人民法律地位之實質平等，對於本質上相同之事務，禁止恣意為不同待遇，對於本質上不同之事務，亦禁止恣意為相同待遇。平等原則雖不禁止對人民為差別待遇，惟應斟酌規範事務性質之差異，基於合理正當之理由而為，否則仍屬恣意之差別待遇而有違平等原則，合先敘明。
⑵依退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點第2點
規定：「依本要點辦理優惠存款，須合於下列各款條件：⑴依公務人員退休法辦理退休。⑵最後在職之機關係適用行政院訂定全國公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪。⑶依中華民國84年7月1日公務人員退休法修正施行前之公務人員保險年資，所核發之養老給付。」銓敘部以再復審人最後在職之機關為交通○○○區○道○○○路局拓建工程處，係屬適用未實施用人費率交通事業機構待遇，並非適用行政院訂定之全國公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪，依規定不得辦理優惠存款，固非無見。
惟對於本質上相同之公保養老給付事件，僅限於依全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準支薪者，始得辦理優惠存款，無非以退休公務人員公保給付優惠存款，係政府早期為照顧一般公務人員退休生活而建立之政策性福利措施，並非公教人員保險法之法定給付項目，其超額利息亦由退休金支給機關編列預算支付，並非由保險費負擔，故該要點以依全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準支薪之退休人員為適用對象，係依制度之本旨，就不同待遇類型人員之退休與在職所得多寡加以斟酌後所為規定云云。惟公保養老給付得辦理優惠存款，既係因早期公務人員待遇偏低，致退休實質所得偏低，故為照顧一般公教人員退休生活及軍保退伍給付已得辦理優惠存款之考量而建立，因退撫新制實施前之年資仍依舊制計算退休金，則原告於84年7月1日退撫新制實施前之公務人員保險年資部分，其換算之公保養老給付，即應得以辦理優惠存款，始能達成當初建立公保養老給付辦理優惠存款制之目的。
⑶至以最後在職之機關係適用行政院訂定之全國軍公教
員工待遇支給要點公務人員俸額標準表支薪者，始得辦理，其待遇已適用全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪者為高，已無以公保養老給付辦理優惠存款加以彌補之必要，計算上亦較為簡便，但完全不論前述退休金計算方式與任職時問長短，一律以最後之任職機關所適用之待遇支給規定作為判斷標準，將發生退休人員前任職於其他得以辦理優惠存款機關，而於退休前改調至不得辦理優惠存款機關退休，其原得辦理優惠存款之公保養老給付，即變為不得辨理；反之，退休人員長期任職於不得辦理優惠存款之機關，卻於退休前調至其他得以辮理優惠存款機關服務，該員原不得辦理優惠存款之公保養老給付，反得辦理（參照台北高等行政法院90年度訴字第6137號判決），其結果顯失公平，亦偏離公保養老給付辦理優惠存款之目的。基此，銓敘部依退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點第2點之規定，認再復審人之公保養老給付不合理辦理優惠存款，顯屬恣意差別待遇，實有違平等原則之要求。」可見銓敘部訂定不公平優存要點，已漸次引起學界及實務界之反對聲浪，頗值重視。
⒊查銓敘部明知優惠存款採用「最後機關制」，有違平等
原則，迭經各界反映，仍執意不肯修正，其主要原因在於銓敘部為全國最高人事主管機關，其利用「人事管理一條鞭制」及「人事主管任期制」等制度，靈活調度中央及地方人事人員之任免及遷調，故該部訂定優惠存款要點時，特別設計採用「最後機關制」，使職位調動靈活之人事人員退休時，均能適巧地讓其在得辦理優惠存款之機關退休，而得辦理優惠存款，而一般公務人員則因調動不易，只有靠運氣和人事關係決定是否能辦理優惠存款，致使「優惠存款要點」之規定，形同獨厚銓敘部人員及各機關人事人員之「自肥條款」。該條款使銓敘部人員及各機關人事人員，退休後享受超過其按服務期間比例計算之優惠存款，卻使部分公務人員喪失按其服務期間比例計算辦理優惠存款之權利。換言之，銓敘部係私心地將應由一般公務人員按其在職期間比例享受之優惠存款福利剝奪，移由銓敘部人員及各機關人事人員「超額享受」，其不公平及不合理，顯而易見。關於此項事實，只要統計歷年來銓敘部及各機關，人事人員之退休機關，是否均為得辦理優惠存款的機關，即可明瞭。銓敘部抗拒修正優惠存款要點，使成為符合平等原則之「比例制」，且歷次答辯中，飾詞矇蔽保訓會的委員們，其真正的目的在此。銓敘部努力地利用職權自肥，卻傷害到一群弱勢的退休公務人員時，他們有想到什麼是實質的公平正義嗎？他們有想到他們正在傷害銓敘部和保訓會的正義形象嗎？他們在午夜夢迴時會感到心安嗎？⒋本件是違反平等原則的典型案例，銓敘部歷次之答辯，
其實不過是在為自己和其他人事人員的不正利益而掙扎而已。類似的案例顯示，過去，保訓會曾經為銓敘部的不公平制度背書過，被銓敘部利用而不自知，現在，屆退的公務人員，因保訓會一直維護優惠存款採用「最後機關制」，而必須於退休前汲汲營營於任職機關之調動。未來，難道還讓這違反平等原則的制度繼續存在有效嗎？此類案例，鈞院既已作成判決先例，表明法律見解，是非本有公斷，銓敘部實無理由再執意維護一個違反平等原則的「自肥條款」。當銓敘部眼見退休人員必須因「自肥條款」而費盡心力提起行政救濟時，可曾感到不忍？當銓敘部駁回申請人的請求，而鈞院判決指明銓敘部所有違反平等原則時，銓敘部心中可曾閃過逼絲反省的念頭？銓敘部真的認為申請人之請求顯無理由，而銓敘部所為並無不妥嗎？銓敘部真的要讓世人覺得公務人員的保障機關，其實是行政法院，而不是銓敘部或保訓會嗎？政府多年來漸漸失去民心，其原因係有權單位無法跟上社會進步的腳步，對不合理法令規章執意不肯修改，甚至明顯而不公平且具有私心的種種法規，亦不願客觀予以修正，當今社會唯一能見到公平正義僅有部分法官，本件祈求審理清官能為弱勢的少數人伸張正義。
㈡被告主張之理由：
⒈查退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點（以下
簡稱公保優存要點）於63年12月訂定發布時，第一點即明定，養老給付金額辦理優惠存款之範圍，以依公務人員退休法核准退休之人員，並依行政院公布之「全國軍公教人員待遇支給辦法」所定之公務人員俸額標準表支薪者為限。上開要點係本部本於權責，依制度之本旨，於符合整體公益衡平原則，並兼顧退休公務人員之實質權益保障，就不同待遇類型人員之退休與在職所得多寡加以斟酌後所為規定，以符合優惠存款制度乃為照顧現職所得及退休所得偏低之公務人員退休生活之建制意旨。至84年11月18日修正發布之公保優存要點第2點第1項規定：「退休公務人員公保養老給付金額依本要點辦理優惠存款，須合於下列各款條件：⑴依公務人員退休法辦理退休。⑵最後在職之機關係適用行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪。⑶依中華民國84年7月1日公務人員退休法修正施行前之公務人員保險年資，所核發之養老給付。」上開要點修正發布後，本部即迭接有關機關來函反映，因本機關或所屬機關改制為行政機關；或原為支領單一薪給待遇之機關，現已改支一般行政機關待遇，已符合依全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪，建請同意其所屬人員所具84年7月1日公務人員退撫新制施行前之任職年資，於依公務人員退休法辦理退休時，所計給之公保養老給付得辦理優惠存款。本部經邀集相關機關研議後，於88年7月3日修正發布公保優存要點第2點，增列第2項規定：「如因機關改制或待遇類型變更始符合前項規定之機關，其人員於中華民國84年6月30日以前曾任符合併計公務人員退休之年資，未曾領取待遇差額、退休金差額或未支領單一薪給、中美基金、實施用人費率或未實施用人費率事業機構待遇者，其參加公保期間所計給之公保養老給付得辦理優惠存款。」亦即對於部分因改制而符合條件之機關，其所屬人員於退撫新制實施前之保險年資，按其各期間之待遇類型分別論究，屬於符合依全國軍公教員工待遇支給要點支薪之年資所核給之公保養老給付得以辦理優惠存款，俾符公平、合理之原則。至於退休時其最後在職機關仍非適用全國軍公教員工待遇支給要點支薪者，其所領之公保養老給付因不符上開要點所定條件，自仍不得辦理優惠存款。又上開要點於89年10月4日再次修正，上開規定均予維持。
⒉茲以原告最後在職之機關為交通○○○區○道○○○路
局拓建工程處，係適用未實施用人費率交通事業機構待遇，並非適用行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪，與上開要點規定所需條件顯有不合，是以，本部92年8月1日部退三字第0922272212號函備註及月退休金證書附註欄，核定復審人公保養老給付金額不得辦理優惠存款，於法並無違誤。而本部對於核給之公保養老給付金額得否辦理優惠存款，向均依上開規定辦理，即當事人得否辦理優惠存款均按同一標準審核，自無為恣意不合理之差別待遇，亦難謂違公平及比例原則，此有貴院89年度訴字第7號判決及最高行政法院91年度判字第2060號判決可資參照。
⒊至原告主張應採分段比例計算，准其自66年7月1日起至
84年6月30日止，任職於警察機關且適用行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪期間之年資所核給之養老給付金額，得辦理優惠存款始符平等原則一節，按政府各部門之職掌特性各有不同，為反應工作內涵之繁簡難易、職責輕重，並以績效為導向，乃訂有不同之待遇類型，而適用不同待遇類型之人員，其各項權益之設計互有不同，以求整體之衡平，尚不得就個別權益事項相互援引比照。又本部於63年訂定優惠存款要點自始即規定養老給付辦理優惠存款之範圍，應以依公務人員退休法核准退休之人員，並依行政院訂定之「全國軍公教人員待遇支給辦法」（按：現已修正為「全國軍公教員工待遇支給要點」）所定之公務人員俸額標準表支薪者為限，並非於原告調職至交通○○○區○道○○○路局拓建工程處後始修正該項規定，原告基於其自由意願轉調至不得辦理優惠存款之機關，此乃其自由意願選擇之結果，尚不得指摘公保優惠存款要點違反平等原則；且平等原則僅具客觀之法規範性質，就原告而言，僅具消極主張本部不得違反平等原則，為恣意之處遇，係屬防禦性之作用，尚不得據此請求本部應為具體之作為以撤銷原處分；又本部基於平等原則內涵中之自我拘束原則，於該當法規範構成要件之行為時，即有義務賦與一定之法律效果，並無權限另為其他之處分，以免違背依法行政原則；再就本部基於行政之積極性、公益性，於衡酌政府財政、社會經濟狀況、被告等在職時及退休時之所得等情事，就不涉及公共利益之重大事項時，應可視同係屬行政保留事項，而有較廣大之形成空間，此亦有司法院釋字第443號解釋可資參酌，且貴院92年度訴字第82號判決亦採此見解。故貴院90年度訴字第6137號判決，以平等原則為據，而介入本部基於職權訂定之優存要點之審查並予以非難，恐有違權立分立原則，本部已依法提起上訴。
⒋另人事人員或須職期輪調人員，其調任各機關應依公務
人員相關法令，本專才、專業、適才、適所之旨，並依其學識、才能、經驗等為人與事之適切配合，並禁止不當之聯結，故原告主張本部不修正優存要點以求自肥，實屬誤解，且對法令規定如有建言，亦應依行政程序法之規定陳情或依請願法請願，自不得為訴訟之標的，均併予敘明。
理由
一、被告代表人原為 吳容明 ，訴訟中變更為乙○○，茲由被告新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、按「退休公務人員公保養老給付金額辦理優惠存款，依本要點行之。」、「依本要點辦理優惠存款，須合於下列各款條件：（一）、依公務人員退休法辦理退休。（二）、最後在職之機關係適用行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪。（三）、依中華民國八十四年七月一日公務人員退休法修正施行前之公務人員保險年資，所核發之養老給付。」退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點第一點及第二點第一項規定甚明。
三、本件原告原任交通○○○區○道○○○路局拓建工程處課長，其自願退休案經被告銓敘部92年8月1日部退三字第0922272212號函核定自00年0月00日生效，並於該函說明三、備註：（四）載明：「張課長非屬依行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪之公務人員，依規定不得辦理優惠存款，及於同函所送之公務人員月退休金證書附註欄加註：公保養老給付金額不得辦理優惠存款在案。 嗣銓敘部 依國防部憲兵司令部92年8月8日宜仁字第0920011063號函查復，原告於國防部憲兵司令部代訓中央警官學校學生之受訓役別屬義務役，且退伍時未支領退伍金，爰以92年8月19日部退三字第0922276087號函，重行審定其新制施行前任職年資為18年3個月，並配合更正新制施行前任職年資及新制施行後核定年資，其餘均仍照前案核定未予變更。原告不服上開92年8月19日重行審定之退休核定函備註欄及月退休金證書加註公保養老給付金額不得辦理優惠存款之處分，提起復審，遭復審駁回各情，為兩造所不爭，並有被告92年8月1日部退三字第0922272212號函、92年8月19日部退三字第0922276087號函、復審決定書等附原卷可稽；堪認屬實。
四、原告循序起訴意旨略以：原告自66年7月至84年7月服務於警察機關期間，該期間之年資（指公保養老給付部份）係屬得辦理優惠存款之服務年資，現因被告訂定之「退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點」規定「需最後在職機關係適用行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪者，始得辦理優惠存款」，採最後機關制，而未採分段比例計算，完全不論任職時間之長短，一律以最後之任職機關所適用之待遇支給規定作為判斷標準；而一般公務人員因調動不易，只有靠運氣和人事關係決定是否能辦理優惠存款，其結果顯失公平性、合理性，偏離公保養老給付辦理優惠存款之目的，與平等原則有違云云。
五、按退休公務人員退休金優惠存款制度之建立，係緣以立法院法制委員會於四十八年七月十五日審議公務人員退休法修正草案時，基於早期公務人員每月待遇所得微薄，且其支領之一次退休金係以其最後在職之月俸額及本人實物代金為基數之內涵，造成退休實質所得偏低，為照顧退休人員生活，乃決議由被告機關邀請有關機關研商。被告爰與財政部於四十九年十一月二日會銜訂定發佈「退休公務人員退休金優惠存款辦法」（按：現已修正為「退休公務人員一次退休金優惠存款辦法」）；而退休公務人員公保養老給付優惠存款制度，亦係基於上述因素及軍保退伍給付已得辦理優惠存款之考量，由被告於六十三年十二月十七日訂定「退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點」（下稱「優惠存款要點」）後開辦。依八十七年七月三日修正發佈優惠存款要點第二點第一項規定：「退休公務人員公保養老給付金額依本要點辦理優惠存款，須合於下列各款條件：一、依公務人員退休法辦理退休。二、最後在職之機關係適用行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪。三、依中華民國八十四年七月一日公務人員退休法修正施行前之公務人員保險年資，所核發之養老給付。」是以，退休公務人員除須依公務人員退休法辦理退休外，須其最後在職機關係適用行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪，且依八十四年七月一日公務人員退休法修正施行前之公務人員保險年資所核發之公保養老給付，始得依該要點辦理優惠存款。上開優惠存款制度，係政府早期為照顧一般公教人員退休生活而建立之政策性「福利措施」，並非公教人員保險之法定給付項目，其超額利息亦由退休金支給機關編列預算支付，並非由保險費負擔，其所需經費既由退休金支給機關編列預算支應，而須經立法機關審查通過，已成為具形式意義之法律。優惠存款既為政策性補助措施，於政府預算有限之情況下，主管機關自得本其權責加以審酌得適用之對象與範圍，以期有限之資源發揮最大之效益。
基於上開優惠存款要點之訂定，係屬被告之職權，於審酌政府財力負擔及各類公務人員待遇類型等因素，考量整體公益衡平原則，並兼顧退休公務人員之實質權益保障，於政府補助性支出之資源有限情況下，以退休公務人員最後在職機關係適用行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪為其要件，亦即就上開優惠存款制度之對象與範圍為必要及限定性之分配，難謂與憲法第七條之平等原則相牴觸（最高行政法院九十三年判字第七八號判決要旨參照）。
六、查原告最後在職之機關為交通○○○區○道○○○路局拓建工程處，係適用未實施用人費率交通事業機構待遇，並非適用行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪，與上開要點所定得辦理優惠存款之要件不合。依上揭說明，被告核定原告公保養老給付金額不得辦理優惠存款，於法並無違誤，亦與平等原則、比例原則無違。至原告援引本院九十一年十月八日九十年度訴字第六一三七號另案判決；惟該判決已為上述最高行政法院九十三年判字第七八號判決廢棄，要難比附援引。
七、綜上所述，原告起訴論旨，並非可採；被告以原告最後在職之機關，係適用未實施用人費率交通事業機構待遇，並非適用行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪，與上開要點所定得辦理優惠存款之要件不合，乃否准原告辦理優惠存款，並無不合，復審決定予以維持，亦無違誤，原告仍執前詞，訴請撤銷，並請求判命被告就原告上揭服務年資之公保養老給付准予辦理優惠存款之行政處分，均為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國94年1月27日
第六庭審判長法官林樹埔
法官曹瑞卿法官許瑞助上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國94年1月27日
書記官吳芳靜