裁判字號：臺中高等行政法院92年訴字第786號判決
裁判日期：民國92年12月24日
裁判案由：區域計畫法
臺中高等行政法院判決九十二年度訴字第七八六號
原告域愷實業有限公司代表人甲○○被告彰化縣政府代表人乙○○訴訟代理人丙○○右當事人間因區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國九十二年七月七日台內訴字第０九二０００四九九四號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
甲、事實概要﹕緣彰化縣○○鄉○○段三一０、三一０｜一地號及芳崎段三五地號等三筆特定農業區農牧用地，以○○○鄉○○段○○○○號特定農業區養殖用地土地，原告自民國九十一年六月五日以前即於系爭土地堆置保麗龍餐具之成品及半成品，變更上開土地地貌，經彰化縣芳苑鄉公所檢附非都市土地違規使用案件處理查報表，以九十一年八月二十日芳鄉民字第０九一０００九七一七號函向被告查報。被告分別以九十一年八月二十六日府地用字第０九一０一五五九０一０號及九十一年九月二十五日府地用字第０九一０一七七一二四０號函請原告提出陳述意見，原告未為陳述意見，被告認原告未經許可擅自堆置保麗龍餐具之成品及半成品，變更上開土地地貌，已違反非都市土地使用管制相關規定，依區域計畫法第二十一條規定，以九十二年四月十日府地用字第０九二００六五二五七號違反區域計畫法案件處分書處原告及地主 洪堯永 、 洪雍勝 各新台幣（下同）六萬元罰鍰，並限於文到三日內恢復原狀。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
乙、兩造之聲明：
一、原告訴之聲明：請求判決撤銷訴願決定及原處分關於原告之部分。
二、被告答辯之聲明﹕請求判決駁回原告之訴。
丙、兩造之陳述﹕
一、原告起訴意旨略以﹕
（一）被告以原告等違反區域計畫法與分區使用管制規則等規定，在彰化縣○○鄉○○段三一０、三一０｜一地號、芳崎段三五地號及芳信段二九三地號土地上堆置保麗龍餐具之成品與半成品，而處以原告等各六萬元之罰鍰，經原告向內政部提起訴願後，訴願決定機關以原處分並無不合而駁回訴願。惟查，原告係將保麗龍回收餐具予以再生之合格專業廠商，多年來均肩負處理國內眾多保麗龍回收品之責任，直至三年前為止，國內僅有原告一家合格廠商從事國內眾多保麗龍回收餐具之再生，目前國內亦僅有兩家合格廠商而已，原告雖得以將回收保麗龍加工成再生塑膠原料，惟再生塑膠原料因受限於用途，購買對象並不多，而原告為配合政府政策，生產回收保麗龍產品又必須不斷進行，以免回收之保麗龍堆積過多，產生另一種環境問題，故偶有再生塑膠原料生產過多而未能完全銷售之情事，然上開再生塑膠原料經再生後，化學性質穩定，並不會對環境造成污染，合先敘明。
（二）彰化縣政府環保局於九十一年八月間發現原告在彰化縣○○鄉○○段三一０、三一０｜一地號、芳崎段三五地號及芳信段二九三地號土地上堆置上開保麗龍餐具之成品與半成品（按：應為再生塑膠原料），經函請原告陳述意見而未予陳述意見後，依區域計畫法處以原告等各六萬元之罰鍰，惟原告在上開土地所放置之再生塑膠原料均為臨時性質，與區域計畫法所處罰之使用應有不同，例如：在農田上臨時停放車輛或過年期間在休耕農田上燃燒紙錢或在旱田上宴請賓客等，均非區域計畫法中非都市土地使用管制規則所許，然揆諸一般常情，均未有予以處罰者，則依相同之行政慣例，原告亦不應因此臨時措施而受到處罰。
（三）被告雖主張已予以原告等陳述意見之機會，惟原告等未予以陳述，惟查原告等並未收到上開函，因此，被告既已主動同意予以原告等陳述意見之權利，則原告等在未為陳述前，被告應不得逕為處分，否則應為違法。
（四）有關芳信段二九三號土地上堆置再生塑膠原料乙節，由於原告在該址所暫時堆置之再生塑膠原料，於九十一年六月五日意外發生火災，由於警政消防等機關要求在火場事故鑑定完成前，不得任意破壞現場，因此原告無法進行清理，俟警政消防等機關同意原告清理現場後，原告旋即予以清理恢復原狀，並向彰化縣芳苑鄉公所報備，上開清理均在被告作成上開處分前完成。準此，被告無視原告等已為之行為，遽處以罰鍰，顯於法不符。
（五）退萬步言，縱使原告之上開暫時行為已違反區域計畫法之規定，惟原告既因生產再生塑膠原料後暫時將該等原料同時堆置在彰化縣○○鄉○○段三一０、三一０｜一地號、芳崎段三五地號及芳信段二九三地號土地上，因此上開「違法行為」應僅有一個，而被告不但對域愷公司（即原告）處以六萬元罰鍰，對於洪雍勝及洪堯永等亦同時各處以六萬元罰鍰，顯然對於同一行為予以重複處罰，而屬違法之處分。而訴願決定機關內政部亦未對上開爭點予以詳查，逕作成駁回原告訴願之決定，亦已違反法令，均有撤銷之必要。職是，敬祈鈞院依法判決將上述原處分及訴願決定均予撤銷，用維權益，實感德便等語。
二、被告答辯意旨略以﹕
（一）原告於訴訟狀陳述，原告為國內從事保麗龍回收餐具之再生廠商，於本案土○○○鄉○○段三一０、三一０｜一地號、芳崎段三五地號、芳信段二九三地號等四筆土地上，臨時放置再生塑膠原料，與區域計畫法所處罰之使用應有不同，本案經本縣環保局及本縣芳苑鄉公所查獲原告於本案土地（編定為特定農業區農牧、養殖用地）上違規堆置保麗龍餐具之成品及半成品，不服本府九十二年四月十日府地用字第０九二００六五二五七號處分書所為之處分，提起訴願，案經內政部九十二年七月七日台內訴字第０九二０００四九九四號函所附之決定書：「訴願駁回」在案，原告不服，爰提起行政訴訟。
（二）依據本縣環境保護局彰環四字第０九一００一九三０五０號函、彰環四字第０九一００二二七五八０號函，以及本縣芳苑鄉公所九十一年八月二十日芳鄉民字第０九一０００九七一七號函，查獲原告於本案土地（編定為特定農業區農牧、養殖用地）上違規堆置保麗龍餐具之成品及半成品。按區域計畫法第二十一條第一項：「違反第十五條第一項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新台幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。」、區域計畫法第十五條第一項：「區域計畫公告實施後，不屬第十一條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。˙˙˙」、非都市土地使用管制規則第四條：「非都市土地之使用，除國家公園區內土地，由國家公園主管機關依法管制外，按其編定使用地之類別，依本規則規定管制之。」及第五條：「非都市土地使用分區劃定及使用地編定後，由直轄市或縣（市）政府管制其使用，˙˙˙」、非都市土地容許使用執行要點第四點：「使用各種使用地，應符合附件一及本規則附表一所定許可使用細目，未涉及建築行為及變更地形地貌者，除法令另有規定外，得免辦理許可使用手續。」。
（三）內政部九十年二月一日台九十內營字第九０八二三三二號函說明三：「關於區域計畫法第二十一條及第二十二條處罰對象未明確規定乙節：按該法第二十一條及第二十二條，雖對違反管制使用土地未明文規定執行對象，惟從第二十一條第二項後段觀之，其執行之對象，應係指土地所有權人、地上物所有人、使用人或管理人等；而司法院大法官釋字第二七五號已明示：『人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受罰』˙˙˙故對土地所有權人（含各共有人）、地上物所有人、使用人或管理人等對象（無論有無授意或知情），其處罰仍應視該等對象是否均有故意或過失而定，如經確認其有故意或過失者，則可據以個別處罰之。」。
（四）本案依本縣芳苑鄉公所九十一年八月二十日芳鄉民字第０九一０００九七一七號函，查獲原告於本案土地（編定為特定農業區農牧、養殖用地）上違規堆置保麗龍餐具之成品及半成品，因其使用違反本案土地編定使用地之容許使用項目，被告爰限期原告陳述意見，原告不於期限內陳述意見，被告依據區域計畫法等法令規定，於九十二年四月十日以府地用字第０九二００六五二五七號處分書處原告六萬元罰鍰，並限期文到三日內恢復原狀，於法並無不當。故原告主張無理由，請判決如被告之聲明等語。
理由
一、本件被告以原告於彰化縣○○鄉○○段三一０、三一０｜一地號及芳崎段三五地號等三筆特定農業區農牧用地，以○○○鄉○○段○○○○號特定農業區養殖用地土地上，未經許可擅自堆置保麗龍餐具之成品及半成品，違反非都市土地使用管制相關規定，遂依區域計畫法第二十一條規定，以九十二年四月十日府地用字第０九二００六五二五七號處分書處原告六萬元罰鍰，並限於文到三日內恢復原狀。
二、按「區域計畫公告實施後，不屬第十一條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。˙˙˙」、「違反第十五條第一項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新台幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。
」為行為時區域計畫法第十五條第一項、第二十一條第一項所規定。又「非都市土地使用編定後，由直轄市或縣（市）政府管制其使用，並由當地鄉（鎮、市、區）公所隨時檢查，其有違反編定使用者，由直轄市或縣（市）政府處理。」、「經編定為某種使用之土地，應依其容許使用之項目使用。但其他法律有禁止或限制使用之規定者，依其規定。」、「使用各種使用地，屬容許使用範圍，且未涉及建築行為或變更地形地貌者，除法令另有規定外，得免辦容許使用手續。」復為非都市土地使用管制規則第五條第一項、第六條第一項、非都市土地容許使用執行要點第四點所明定。
三、本件原告於九十一年六月五日以前即在彰化縣○○鄉○○段三一０、三一０｜一地號及芳崎段三五地號等三筆特定農業區農牧用地，○○○鄉○○段○○○○號特定農業區養殖用地土地上，堆置保麗龍餐具之成品及半成品，已變更上開土地之地貌，該項事實有彰化縣芳苑鄉公所九十一年八月二十日芳鄉民字第０九一０００九七一七號函檢送之查報表及現場照片、彰化縣環境保護局九十一年六月十二日彰環四字第０九一００一九三０五０號、九十一年七月十六日彰環四字第０九一００二二七五八０號、九十一年十一月七日彰環稽字第０九一００三七二四００號函檢附之稽查紀錄及現場照片十三幀附於本院卷可稽，原告違章行為，洵堪認定。原告主張被告應待原告陳述意見，或限期通知原告改善，原告不予改善，始得予以處罰，於法無據，並不足採。原告另辯稱系爭土地於九十一年六月五日意外發生火災，由於警政消防等機關要求在火場事故鑑定完成前，不得任意破壞現場，因此原告無法進行清理，俟警政消防等機關同意原告清理現場後，原告旋即予以清理恢復原狀，縱令屬實，惟原告違章之行為於火災發生前即已成立，故原告於火災後之清理行為因配合鑑定程序延後，亦不足以引為免責之依據，是原告所辯俱無可採。從而，原處分依區域計畫法第二十一條第一項處原告罰鍰六萬元（已屬罰鍰最低金額），並限於文到三日內恢復原狀，核無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告請求予以撤銷，核無理由，應予駁回。
四、本件原處分書未記載原告違章行為之時間，雖有未洽，惟其載明依彰化縣芳苑鄉公所九十一年八月二十日之查報表辦理，尚可據以認定原告違章行為之時間，併予指明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十二年十二月二十四日
臺中高等行政法院第四庭
審判長法官沈應南
法官許武峰法官黃淑玲右正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票三九○元（三十四元及五元郵票各十份)。
中華民國九十二年十二月二十四日
法院書記官許巧慧