高雄高等行政法院107年度訴字第104號判決

裁判字號：高雄高等行政法院107年訴字第104號判決

裁判日期：民國107年06月27日

裁判案由：區域計畫法

高雄高等行政法院判決
107年度訴字第104號民國107年6月13日辯論終結原告 李文富 被告嘉義縣政府代表人 張花冠 訴訟代理人 陳奎樺 上列當事人間區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國107年1月23日台內訴字第1060092655號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
一、爭訟概要︰緣坐落嘉義縣○○鄉○○○段○○○段000○號土地(下稱系爭土地)使用編定為特定農業區農牧用地，原告於系爭土地上興建農舍(下稱系爭農舍)並領有被告於民國90年間核發建造執照及使用執照。嗣嘉義縣政府農業處(下稱農業處)於106年8月17日至系爭土地會勘，會勘紀錄略以：「農舍南側增建一鐵皮屋作車庫使用，農舍後側增建一鐵皮構造物作置物空間使用，農舍前方及西方地上鋪設水泥，上述情形為非作農業使用。」並以106年8月30日函知被告所屬相關單位請逕依權責辦理。被告以106年9月8日府地用字第1060182742號函通知原告於文到後15日內陳述意見，原告逾期未陳述意見，被告審認原告違反區域計畫法第15條第1項規定，爰依同法第21條第1項規定，以106年10月16日府地用字第1060207330號裁處書(下稱原處分)處原告新臺幣（下同）6萬元罰鍰，並應於107年9月15日前變更使用至符合土地使用管制規定或恢復至農牧用地之使用目的及功能。原告不服，提起訴願，經遭駁回，於是提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰
(一)主張要旨：
1、系爭土地上之泥水地是曬穀場，增建之鐵皮屋均為早年飼養畜牲牛羊及堆置農具等所併同興建且未超過農業用地百分之十。訴願決定僅以此部分為原告所不爭執，卻未就事實狀況加以審查，所謂87平方尺之違規增建，依系爭土地基層面積
116.59平方公尺，法定空地面積1081.80平方公尺，原告有何違反規定之處？故原處分違反行政程序法第96條第1項第2款明確性原則。
2、裁處罰鍰依行政罰法第18條規定，應求公平適當並符比例原則，系爭土地為一般農地，無違規為商業經營，且不違反相關規定之下，被告仍依大型違規工廠之裁罰標準加以處分。復依行政罰法第27條規定，行政處分時效為3年，被告明知系爭案件所附鐵皮屋均為90年所一併附建，難謂處分有正當性。
(二)聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯及聲明：
(一)答辯要旨：
1、系爭土地係依據區域計畫法第15條編定為特定農業區農牧用地，經農業用地主管機關即農業處於106年8月17日實地勘查結果，確認農舍南側增建一鐵皮屋作車庫使用，農舍後側增建一鐵皮構造物作置物空間使用，農舍前方及西方地上鋪設水泥等非農業使用之設施之事實，原告自行增建鐵皮建物及鋪設水泥地面供車庫及置物空間使用，與非都市土地使用管制規則第6條第1項規定有違，並應依區域計畫法第15條規定裁罰。
2、本件原告係於合法農舍外增建鐵皮建物及鋪設水泥地之事實，為其所不爭，則原告主張該泥水地是曬穀場、增建鐵皮屋均為早年飼養牛羊及堆置農具等併同建且未超過農業用地百分之十等語，顯與核准之建築執照、使用執照及圖說不符，難作為有利原告之認定；又不動產特定狀態之續行，自應負其「狀態責任」，當具屬物之性質，實則係以具備排除危害可能性為重要考量，而物之所有人、管理人、使用人對物的狀態原則上應係最為明瞭把握而能排除危害者。是以物之所有人、管理人、使用人在干預行政上是否成為責任主體之判斷，仍以個人社會表現為判斷標準，苟有違反狀態即應負責。準此，原告為系爭土地及地上構造物之所有人，對於法規範內有關土地使用管制狀態具維持義務，倘違背此種義務，當受行政秩序罰之處罰，核其屬性為「結果責任」，系爭土地上各該違規設施之使用行為乃屬持續進行中並未中斷，本案原告因未符合非都市土地容許使用項目使用，被告依據區域計畫法第21條規定，裁處原告最低6萬元罰鍰，同時限期將未經許可之設施變更使用至符合土地管制規定或恢復至農牧用地之使用目的及功能，於法並無違誤。
(二)聲明：原告之訴駁回。
四、爭點：被告以原告違規使用系爭農地，而以原處分裁處原告罰鍰6萬元，並應於107年9月15日前變更使用至符合土地使用管制規定或恢復至農牧用地之使用目的及功能，是否適法？
五、本院的判斷：
(一)爭訟概要欄所載事實，有土地所有權狀、土地建物查詢資料單、建造執照存根、使用執照存根、設計圖、被告違章建築補辦手續通知單、現場照片、違章建築拆除裁處書、會勘紀錄、原處分等各項資料附本院卷可查，應堪認定。
(二)原處分裁處原告罰鍰6萬元，並應於107年9月15日前變更使用至符合土地使用管制規定或恢復至農牧用地之使用目的及功能，為有理由：
1、應適用之法令：按區域計畫法第15條第1項規定：「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」第21條第1項規定：「違反第15條第1項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。」非都市土地使用管制規則第5條第1項規定：「非都市土地使用分區劃定及使用地編定後，由直轄市或縣（市）政府管制其使用，並由當地鄉（鎮、市、區）公所隨時檢查，其有違反土地使用管制者，應即報請直轄市或縣（市）政府處理。」第6條第1項前段及第2項規定：「（第1項）非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用。．．．(第2項)前項容許使用及臨時性設施，其他法律或依本法公告實施之區域計畫有禁止或限制使用之規定者，依其規定。」又前揭第6條附表一「各種使用地容許使用項目及許可使用細目表」規定：包含農作使用、農舍等19項，又農舍許可使用細目附帶條件為「限依農業用地興建農舍辦法或實施區域計畫地區建築管理辦法核准興建之農舍」。又中央主管機關內政部依據區域計畫法第15條第1項規定之授權，訂頒非都市土地使用管制規則，而該規則第5條、第6條規定核其內容未逾越授權範圍，並符合授權之目的，自得予以援用。
2、經查，系爭土地係依據區域計畫法第15條編定為特定農業區農牧用地，前經被告農業處於106年8月17日至系爭土地會勘，作成會勘紀錄結論略以：「農舍南側增一鐵皮屋作車庫使用，農舍後側增建一鐵皮構造物作置物空間使用，農舍前方及西方地上鋪設水泥，上述情形為非作農業使用。」等情，已據兩造分別陳明在卷，且有會勘紀錄、現場照片、系爭農舍建築執照及建築圖說影本在卷足憑，堪信為真實。
3、原告雖主張建物面積符合不超過農業用地面積之10%規定云云。惟查，原告未經申請許可擅自增建鐵皮建築物及鋪設水泥地面作車庫及置物空間使用，違反土地使用管制規定之事實明確。又農業用地興建農舍辦法第9條第2項第3款規定，申請興建農舍之農業用地，其農舍用地面積不得超過該農業用地面積百分之十。係指經合法申請之農舍之農舍用地面積而言，而本件原告增建之鐵皮建築物既非屬經申請興建之農舍，尚無上開規定之適用；另原告主張該水泥地是曬穀場、增建鐵皮屋均為早年飼養牛羊及堆置農具等併同建且未超過農業用地百分之十等語，顯與核准之建築執照、使用執照及圖說(本院卷第69-79頁)不符，難作為有利原告之認定，故原告上開主張，並不可採，原處分並無違反明確性原則。此外，被告就原告上開違規情事，係作成裁處法定最低罰鍰額度6萬元之罰鍰處分，亦難認有原告所指摘違反行政罰法第18條及比例原則之情事。
4、按行政罰法第27條第1項、第2項規定：「(第1項)行政罰之裁處權，因3年期間之經過而消滅。(第2項)前項期間，自違反行政法上義務之行為終了時起算。但行為之結果發生在後者，自該結果發生時起算。」又按干涉行政上之義務人責任有「行為責任」及「狀態責任」二類。所謂「行為責任」係指因自身行為（包含作為與不作為）肇致危險者，負有排除危險之義務；而「狀態責任」則係以對物的狀態具有事實管領力者，得以負責之觀點，課予排除危險、回復安全之義務，申言之，對於違法狀態負有改善義務之人，乃因其對於物的狀態具有事實管領力，而經法律課予排除違法狀態之義務。故負有狀態責任之義務人，其違反行政法上之義務之行為態樣，並非其先前有積極之作為，而係未盡改善義務之不作為。是以違法狀態如尚在存續中，其不作為即仍繼續中，自得依其未盡改善義務時之法律予以處罰；且依前引行政罰法第27條第2項之規定，行政罰之裁處權，其時效期間係自違反行政法上義務之行為終了時起算，則違反改善義務之不作為，因違法狀態尚存續中而行為未終了，自無裁處權已罹於時效消滅可言；至於干涉行政上之責任人為何，應依法律規定之意旨認定之。揆諸非都市土地使用管制規則乃內政部依區域計畫法第15條第1項規定之授權，就都市以外各種使用地之編定及實施管制之方法予以規定，已如上述，因前開事項皆與人民權益關係密切，故區域計畫法第21條第1項規定，對於違反前揭規定管制使用土地者予以處罰並限期改善，旨在課予違規者改善之義務，其規定之責任係狀態責任，並非行為責任，要無疑義。本件原告未經申請，在系爭土地上於合法農舍外增建鐵皮建物及鋪設水泥地，未符合非都市土地容許使用項目使用，已如上述，雖原告於90年間即已增建及鋪設完成，其前揭違反區域計畫法第15條第1項規定之行為，於增建完成時即已終了，惟因該違規之狀態，仍在持續中，且該狀態行為人即原告現仍使用中，自屬區域計畫法第21條第1項規定之管制對象，為狀態責任之義務人，揆諸前揭說明，其對於上述違法增建及鋪設水泥地所生之違法狀態即負有改善責任。是原告雖主張被告明知系爭鐵皮屋均為90年所一併附建，已逾行政罰法第27條規定之3年時效，故難謂原處分有正當性云云，然因系爭鐵皮屋及鋪設水泥地之違法設置狀態仍持續至被告於106年8月17日至現場會勘時，且現仍由原告使用中，則被告依該規定予以裁處，自屬適法有據，原告主張被告之裁處權已罹於時效而消滅，尚難採憑。
(三)本件判決基礎已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述的必要，一併說明。
六、判決結論：本件原告之訴為無理由，應予駁回。中華民國107年6月27日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官邱政強
法官黃堯讚法官吳永宋以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││之一者，得不│格或為教育部審定合格之大學或獨││委任律師為訴│立學院公法學教授、副教授者。││訟代理人│2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││列情形之一，│二親等內之姻親具備律師資格者。││經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││院認為適當者│。││，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││審訴訟代理人│依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國107年6月27日
書記官陳嬿如