裁判字號：臺北高等行政法院105年訴字第1429號判決
裁判日期：民國106年04月27日
裁判案由：陞遷
臺北高等行政法院判決
105年度訴字第1429號106年4月6日辯論終結原告 陳貴女 訴訟代理人 林石猛 律師
陳奕安 律師被告臺灣高等法院檢察署代表人 王添盛 （檢察長）住同上訴訟代理人 郭碧慧
楊麗華 曹增晧 上列當事人間陞遷事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國105年8月23日105公審決字第0251號復審決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。（第2項）被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。」行政訴訟法第111條第1項、第2項定有明文。經查原告於民國105年9月29日起訴時，係聲明：「先位聲明『一、確認被告104年7月28日檢人字第10405006300號、105年5月16日檢人字第10505003750號行政處分無效。二、被告應作成核派原告自104年4月24日，陞任二等書記官之行政處分。』『備位聲明：一、訴願(復審)決定，及原處分(被告105年5月16日檢人字第10505003750號行政處分）均撤銷。二、被告應作成核派原告自105年4月21日陞任二等書記官之行政處分。』」（詳見本院卷第8頁起訴狀訴之聲明）；嗣於105年12月6日行政訴之變更暨準備狀將原訴之聲明先、備位聲明互相調換而為變更（備位聲明由確認處分無效之訴變更為一般給付訴訟，見本院卷第63頁），嗣於本院106年4月6日言詞辯論時再變更訴之聲明為：「一、原處分(被告105年5月16日檢人字第10505003750號函)及該部分之復審決定均撤銷。二、被告應作成核派原告陞任二等書記官並溯自000年0月00日生效之行政處分。」並撤回備位聲明（見本院卷第200至201頁），雖其聲明曾數度變更，惟因基礎事實同一，無礙於訴訟終結及被告防禦，且被告對原告最終所變更之聲明均無異議，而為本案之言詞辯論，合於法律規定，自應准許，爰就原告最終之聲明而為審判，合先敘明。
二、事實概要：緣原告係臺灣臺南地方法院檢察署(下稱臺南地檢署)委任第四職等至第五職等司法行政職系三等書記官。
其前應102年公務人員升官等考試薦任升官等考試司法行政職系司法行政科考試及格，自103年1月10日起取得薦任第六職等之任用資格。臺南地檢署103年考量其考績（等次）仍有改善空間，故未建請被告陞任其為該署二等書記官。嗣臺南地檢署審認原告調任該署後，工作表現呈現穩定進步趨勢，爰以104年4月24日南檢玲人字第10405501560號派免建議函(下稱臺南地檢署104年4月24日函)，建請被告核派其為該署二等書記官，經被告同年7月28日檢人字第10405006330號函復(下稱被告104年7月28日函)予以緩議；該函經臺南地檢署於同年月29日會請原告知悉。臺南地檢署復以105年4月21日南檢文人字第10505501320號派免建議函(下稱臺南地檢署105年4月21日函)，建請被告將原告陞任為二等書記官，再經被告同年5月16日檢人字第10505003750號函復(下稱原處分，即被告105年5月16日函)予以緩議；該函經臺南地檢署於同年月17日會請原告知悉。原告不服被告105年5月16日函，提起復審，經公務人員保障暨培訓委員會(下稱保訓會)105年8月23日105公審決字第0251號復審決定不受理(下稱復審決定)。原告猶表不服，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：國家機關所為不予陞任較高職務之決定，應認係侵害人民受憲法保障之基本權及法律上之權利，從而受侵害之人民自得依行政爭訟程序提起救濟。又依據行政實務慣例，被告對於各地方法院檢察署陳報之書記官陞任建議，均會同意，以尊重現職機關首長之人事權限，原告於102年公務人員升官等薦任升官等司法行政類科考試排名為136名，除當年度排名於原告後之原告認識之書記官均已派任外，甚至104年同類科考試之書記官亦均已派任，惟被告竟不附理由地對排名、榜示年次均在前之原告之陞任請求「予以緩議」，未揭示理由、被告事後又未補正，原告自得結合憲法第18條服公職權與憲法第7條之平等原則結合之「衍生性的給付請求權」，主張原處分侵害原告「要求被告應作成無瑕疵決定」之公法上權利，並要求被告應正確、公平的衡量，而得以請求被告應作成核派原告陞任二等書記官，並自000年0月00日生效之行政處分，又被告之原處分未記明應記明之理由，罹有程序瑕疵，被告亦未於事後記明補正，已違反行政程序法第5條、第96條之明確性原則，被告組成之甄審委員會成員對原告平日表現一無所悉，能否適當判斷原告陞任與否此類屬高度屬人性之事件，容有疑義，原處分因甄審委員會成員代表性不足，違反正當行政程序所要求之公正裁決機制；且被告於作成拒絕原告陞任二等書記官之不利處分前，未給予原告陳述意見之機會，顯具有程序瑕疵，應予撤銷等情。並聲明：1.原處分(即被告105年5月16日函)及該部分之復審決定均撤銷。2.被告應作成核派原告陞任二等書記官並溯自000年0月00日生效之行政處分。
四、被告則以：原告係臺南地檢署委任第4職等至第5職等三等書記官，依法務部所屬檢察署職務陞遷序列表（四）規定，其陞任二等書記官案，尚無程序上瑕疵，被告就臺南地檢署105年4月21日函之派免建議案說明審議結果，應屬單純之事實敘述且係機關間之行文，並未對原告之權利義務產生任何規制作用，非屬行政處分，原告對之提起行政訴訟，於法即有未合。依法務部實施人事責任制度要點第3點及第5點、公務人員陞遷法第7條第1項規定，臺灣高等法院以下各級法院及其分院檢察署書記官之任免案，係由被告檢察長決定，被告辦理二等書記官陞任作業時，自得依擬陞任職務所需知能，就其考試等項目綜合考量，並衡酌機關業務需要及個人之適任情形予以裁量之，此係機關長官固有之權限，原告並無請求機關陞任特定職務之權利。被告105年5月16日函係就所報之派免建議案說明審議結果，非為行政處分，並無須記載理由及給予陳述意見機會之規定，且陞遷程序之作成合法完備，爰無撤銷之必要等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
五、上開事實概要欄所述之事實經過為兩造所不爭執，並有被告104年7月28日函(本院卷第19頁)、被告105年5月16日函(本院卷第20頁)、復審決定(本院卷第21至26頁)、臺南地檢署104年4月24日函及其附件(原處分不可閱覽卷第3至33頁)、臺南地檢署105年4月21日函及其附件(原處分不可閱覽卷第41至43頁)、被告105年5月11日105年度第3次甄審委員會議簽到單及會議紀錄(原處分不可閱覽卷第72至75頁)、105年度原告陞任二等書記官資績評分名冊(原處分不可閱覽卷第76頁)等影本在卷可稽，自堪認為真正。是本件爭點厥為：被告105年5月16日函是否為行政處分？又被告以105年5月16日函對原告陞任二等書記官予以緩議，有無違誤？原告請求被告應作成核派原告陞任二等書記官並溯自000年0月00日生效之行政處分，有無理由﹖
六、本院判斷如下：㈠被告105年5月16日函是否為行政處分？
1.按公務人員保障法第25條第1項前段規定：「公務人員對於服務機關或人事主管機關……所為之行政處分，認為違法或顯然不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起復審。」所稱行政處分，依行政程序法第92條第1項規定，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。次按司法院釋字第423號解釋意旨，凡行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外直接發生法律效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。
2.次按依司法院歷次相關解釋（司法院釋字第187號、第201號、第243號、第266號、第298號、第312號、第323號、第338號、第430號、第483號、第539號解釋）意旨，若足以改變公務員身分關係，或於公務員權利有重大影響之處分，或基於公務員身分所產生之公法上財產上請求權，即可依公務人員保障法所定復審程序請求救濟，並提起行政訴訟。
3.經查，本件原告經臺南地檢署以105年4月21日號函檢陳原告之資績評分名冊（見原處分不可閱覽卷第41至43頁），建請被告將原告陞任為二等書記官，被告105年5月16日函則覆以予以緩議（見本院卷第20頁），該函之受文者固為臺南地檢署，惟臺南地檢署已將被告105年5月16日函會原告簽章知悉（見本院卷第20頁），其所發生之法律效果，仍應歸屬於原告。再經核該函就原告之陞任雖為緩議，然實質上已有否准原告陞任為二等書記官之意思表示，對原告法律上之陞遷已產生規制作用，且原告現職為三等書記官，現敘委任第5職等年功俸5級445俸點，如能陞任二等書記官，即能敘薦任第6職等本俸5級445俸點等情，有被告之說明書在卷為憑（見本院卷第95頁），揆諸前揭司法院大法官解釋意旨，及司法院釋字第611號解釋所揭示公務人員任職後依法令晉敘陞遷之憲法第18條保障人民服公職之權利，被告對原告陞任二等書記官之否准處分，已屬對原告基於公務員身分依法令晉敘陞遷權利之重大影響，原告自得對主管機關即被告否准其陞任之處分，循復審程序，並提起行政訴訟請求救濟。被告主張其105年5月16日函係機關間之行文，非屬行政處分，原告不得對之提起行政訴訟云云，自無足採。
㈡被告以原處分（即被告105年5月16日函）否准原告陞任二等
書記官，有無違誤？
1.按司法人員人事條例第1條規定：「司法人員人事事項，依本條例之規定；本條例未規定者，適用其他有關法律之規定。」關於司法人員職務陞遷，應如何辦理，司法人員人事條例並無規定，自應適用公務人員陞遷法。次按依公務人員陞遷法第2條規定：「公務人員之陞遷，應本人與事適切配合之旨，考量機關特性與職務需要，依資績並重、內陞與外補兼顧原則，採公開、公平、公正方式，擇優陞任或遷調歷練，以拔擢及培育人才。」第4條第1款規定：「本法所稱公務人員之陞遷，指下列情形之一者：一、陞任較高之職務。……。」第5條第1項規定：「各機關職務出缺時，除依法申請分發考試及格或依本法得免經甄審（選）之職缺外，應就具有該職務任用資格之人員，本功績原則評定陞遷。」第5條第2項規定：「各機關職缺如由本機關人員陞遷時，應辦理甄審。……。」第6條第1項規定：「各機關應依職務高低及業務需要，訂定陞遷序列表，並得區別職務性質，分別訂定。」第6條第2項規定：「各機關職缺由本機關人員陞遷時，應依陞遷序列逐級辦理陞遷。……。」第7條第1項規定：「各機關辦理本機關人員之陞任，應注意其品德及對國家之忠誠，並依擬陞任職務所需知能，就考試、學歷、職務歷練、訓練、進修、年資、考績（成）、獎懲及發展潛能等項目，訂定標準，評定分數，並得視職缺之職責程度及業務性質，對具有基層服務年資或持有職業證照者酌予加分。必要時，得舉行面試或測驗。如係主管職務，並應評核其領導能力。」第8條第1項規定：「各機關辦理公務人員之陞遷，除鄉（鎮、市）民代表會外，應組織甄審委員會，辦理甄審（選）相關事宜。」同法施行細則第2條第1項：「本法第4條第1款所稱陞任較高之職務，指依法陞任較高職務列等之職務。……。」第7條第1項、第2項、第5項規定：「（第1項）各機關依本法第8條第1項規定組織甄審委員會，應置委員5人至23人，組成時委員任一性別比例不得低於三分之一。但本機關人員任一性別比例未達三分之一，委員任一性別人數以委員總人數乘以該性別人員占本機關人員比例計算，計算結果均予以進整，該性別人員人數在二十人以上者，至少二人。（第2項）前項委員除人事主管人員為當然委員及第五項所規定之票選委員外，餘由機關首長就本機關人員中指定之，並指定一人為主席，主席因故未能出席會議者，得由主席就委員中指定一人代理會議主席。委員之任期一年，期滿得連任。……（第5項）第1項委員，每滿4人應有2人由本機關人員票選產生之。本機關人員得自行登記或經本職單位推薦為票選委員候選人。」核上開施行細則之規定，並未逾越母法之授權範圍，亦未與母法牴觸，可資適用。
2.次按法院組織法第22條第1項規定：「地方法院……二等書記官，薦任第六職等至第七職等；三等書記官，委任第四職等至第五職等，……。」第69條第1項規定：「第22條、……之規定，於地方法院或其分院檢察署、高等法院或其分院檢察署、最高法院檢察署分別準用之。」及100年12月27日修正之法務部實施人事責任制度要點第2點規定：「下列人員之任免遷調，除依行政院規定應報院核派（定）職務外，由本部決定：（一）各級法院及其分院檢察署檢察長、主任檢察官、檢察官、試署檢察官及候補檢察官。（二）各級機關首長及職務列等最高至簡任或師（一）級人員。（三）各級機關一級單位主管（含法定兼職）以上人員。（四）各級法院及其分院檢察署檢察事務官、觀護人及各行政執行機關行政執行官。（五）各級機關薦任各級主管（含法定兼職）及本部調查局所屬調查（工作）站副主任、秘書。」第3點規定：「第二點以外之人員，其任免遷調，依下列規定辦理：……(五)臺灣高等法院以下各級法院及其分院檢察署，由臺灣高等法院檢察署檢察長決定。」第5點規定：「任免遷調由上級機關首長決定者，下級機關首長得於決定前隨時提供意見。」（見原處分可閱覽卷第16頁）。是依前開規定，地方法院檢察署二等書記官之派免或遷調應由被告檢察長決定，並應經被告甄審委員會審議通過，尚非屬地方法院檢察署機關首長之權責。
3.又法務部依公務人員陞遷法第7條及其施行細則第5條、第9條規定訂定及行政院99年9月1日院授人力字第0990064272號函修正之行政院及所屬各級政府機關公立學校公務人員陞任評分標準表辦理而訂定法務部及所屬機關公務人員陞任評分標準表(見本院卷第133至141頁)作為被告辦理陞遷作業之標準，上開標準表明定該表分成共同選項（40分）、個別選項（40分）及綜合考評（20分），又「共同選項」細分為學歷、考試、年資、考績及獎懲等5項，個別選項則細分為職務歷練與發展潛能、訓練及進修、語言能力、工作績效、協調能力及領導能力等6項，另綜合考評單項分數為20分，評分標準為10至20分，由機關首長作綜合考評。被告依法務部及所屬機關公務人員陞任評分標準表，將公務人員陞遷法第7條第1項所規定之考試、學歷、年資、考績及獎懲等評比項目規定於共同選項，將職務歷練與發展潛能、訓練及進修、語言能力、工作績效、協調能力、領導能力等評比項目規定於個別選項，訂定評分標準，核均與其上位階之法令無違，被告應資為辦理之依據。
4.經查，原告固於103年取得薦任第六職等之任用資格，惟其現任委任第四職等至第五職等三等書記官職務，與其任職機關臺南地檢署105年4月21日函建請被告將原告陞任之薦任第六職等至第七職等二等書記官職務，係分屬不同陞遷序列之職務，自應依司法人員人事條例第1條適用公務人員陞遷法相關規定辦理。又依法務部實施人事責任制度要點第3點及第5點規定，臺灣高等法院以下各級法院及其分院檢察署書記官之任免案，係由被告檢察長決定。是被告依公務人員陞遷法第7條第1項規定，辦理二等書記官陞任作業時，自得依擬陞任職務所需知能，就其考試、學歷、職務歷練、訓練、進修、年資、考績、獎懲等項目綜合考量，並衡酌機關業務需要及個人之適任情形予以審酌之。被告依據法務部及所屬機關公務人員陞任評分標準表之標準，以原告105年二等書記官陞任案之資績分數：學歷2分、考試2.5分、年資10分、考績8.4分、獎懲0.2分、職務歷練與發展潛能2分、訓練及進修0.8分、語言能力0分，合計前揭項目共得25.9分，另工作績效7分、協調能力4分、領導能力3分、綜合考評15分，資績評分合計54.90分等情，有原告之資績評分名冊、學歷證明、考試及格證書、委任第五職等銓敘部審定函、100至104年考績通知書、最近5年獎懲令及公務人員履歷影本等在卷為憑（見原處分不可閱覽卷第44至71頁、第76頁）。上揭陞任案經被告甄審委員會實質審核後，被告認原告於平常之工作表現、擬任職務所需知能及學識均尚有進步空間，爰未逕行核派，有被告甄審委員會105年度第3次會議紀錄在卷為憑（見原處分不可閱覽卷第73至75頁）。本院經核被告辦理其所屬臺南地檢署報請將原告陞任為二等書記官案，被告甄審委員會之組成均依公務人員陞遷法第8條及其施行細則第7條相關規定組成，此有相關紀錄影本可稽（見原處分不可閱覽卷第77至84頁），被告之甄審委員會議及作業程序，符合前揭規定，並無法定程序之瑕疵。原告前揭陞任案之資績評分項目之評定，則係由原告所服務之機關首長根據個人學識素養、經驗與對受評人長期及近距離之觀察，本於評分標準表賦與之評核權責，所作獨立之判斷，具有高度之專業性與屬人性，並無證據證明原告服務之機關首長有何恣意評分之違法。
5.次查，公務人員之晉敘陞遷須依法令為之，依前引公務人員陞遷法第2條及第7條第1項等規定，可知機關首長在合理及必要之範圍內，基於內部管理、領導統御及業務運作需要，就公務人員之職務陞遷，除應本專才、專業、適才、適所之旨外，並應就公務人員個人之工作表現、品行操守、學識能力等各方面考核評量。惟類此考評工作，富高度屬人性，除是類陞遷評量違反相關人事法令規定、具有法定程序上之瑕疵、對事實認定有違誤、未遵守一般公認價值判斷之標準、有與事件無關之考慮牽涉在內及有違反平等原則等情事外，機關首長對部屬之考評及職務陞遷之判斷，應予尊重。本件原告之陞任案經被告甄審委員會決議緩議並經被告機關首長核定，該決議係依法作成，經核尚非無據。被告辦理系爭人事陞遷案，係因原告任職機關之報請建議，被告基於機關內部管理、領導統御及業務運作需要，且單位主管及首長亦在上開法令所明定之考核範圍內行使陞遷職權，自屬合理且必要。此外，本件並查無其他違反相關人事法令規定、法定程序上之瑕疵、對事實認定有違誤、未遵守一般公認價值判斷之標準、有與事件無關之考慮牽涉在內及有違反平等原則等情事，被告對原告所為職務陞遷之判斷，即應予以尊重。原告主張依據行政實務慣例，被告對於各地方法院檢察署陳報之書記官陞任建議，均會同意云云，非惟未舉證以實其說，且為被告所否認，尚難足採。
㈢原告復主張本件原處分竟不附理由對原告之陞任請求予以緩
議，未揭示理由、被告事後又未補正，違反行政程序法第5條、第96條之明確性原則，應予撤銷云云。然查：被告於原處分內雖未敘明原告緩議未予陞任之理由，然原告提起復審後，被告已於復審答辯書（見復審卷第72至78頁、第182至188頁）及於本院答辯狀說明其理由（見本院卷第41至47頁、第102至104頁、第126至143頁），並提出原告之資績評分名冊，詳細說明原告之陞任案經被告甄審委員會實質審核後，被告認原告於平常之工作表現、擬任職務所需知能及學識均尚有進步空間，爰未逕行核派等情，足認被告已就原處分之事實及理由充分說明。本件與行政程序法第96條第1項規定：「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰一、處分相對人之姓名……二、主旨、事實、理由及其法令依據。」、第114條規定：「（第1項）違反程序或方式規定之行政處分，除依第111條規定而無效者外，因下列情形而補正︰一、須經申請始得作成之行政處分，當事人已於事後提出者。
二、必須記明之理由已於事後記明者。……（第2項）前項第2款……之補正行為，僅得於訴願程序終結前為之；得不經訴願程序者，僅得於向行政法院起訴前為之。（第3項）當事人因補正行為致未能於法定期間內聲明不服者，其期間之遲誤視為不應歸責於該當事人之事由，其回復原狀期間自該瑕疵補正時起算。」等規定相符。故原告主張被告違反處分明確性原則云云，自無可採。
㈣原告主張被告於作成拒絕原告陞任二等書記官之不利處分前
，未給予原告陳述意見之機會，顯具有程序瑕疵，應予撤銷云云。然按「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從其規定。」行政程序法第102條定有明文。經查：被告以原處分將原告陞任案予以緩議，並未改變其原經銓敘審定之官職等，核非屬限制或剝奪人民自由或權利之行政處分，依上開行政程序法第102條規定，自得不給予原告陳述意見之機會。原告此部分之主張，洵非可採。
七、綜上所述，原告所訴各節，均非可採，原處分就原告之陞任案予以緩議之決定（即未予陞遷之決定），並無違誤，復審決定就該部分為不受理，理由雖有不同，駁回結果並無二致。原告徒執前詞，請求判決如其聲明所示，為無理由，應予駁回。
八、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國106年4月27日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法官曹瑞卿
法官林淑婷法官王俊雄
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││者，得不委任律師│格或為教育部審定合格之大學或獨││為訴訟代理人│立學院公法學教授、副教授者。│││2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││形之一，經最高行│二親等內之姻親具備律師資格者。││政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││，亦得為上訴審訴│。││訟代理人│3.專利行政事件，具備專利師資格或│││依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國106年4月27日
書記官鄭聚恩