裁判字號：臺中高等行政法院91年訴字第802號裁定
裁判日期：民國92年07月16日
裁判案由：有關土地事務
臺中高等行政法院裁定九十一年度訴字第八○二號
原告甲○○
丁○○乙○○丙○○戊○○訴訟代理人 許盟志 律師複代理人庚○○被告苗栗縣政府代表人己○○訴訟代理人壬○○
辛○○右當事人間因有關土地事務事件，原告為確認農地重劃道路中心線事件，提起行政訴訟，本院裁定如左︰
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：被告辦理苗栗縣苑裡鎮新復地區農地重劃，報經內政部以民國（下同）八十九年四月二十日台（八九）內中地字第八九○七五八五號函核准列為八十八年下半年及八十九年度辦理農地重劃，並公告三十天在案（公告期間自八十九年五月一日起至八十九年五月三十一日止）。嗣因原規劃之「東路六」施工期間需拆除原告甲○○住家圍牆，經其向被告陳情後，被告即以九十年八月七日九○府地劃字第九○○○○七一二五六號函請本件重劃區全數協進會委員共同勘查，重新指定道路中心線，致道路向南偏移，使南北兩側特殊分配區土地坵塊深度變更。本件原告甲○○、乙○○、丙○○、戊○○及訴外人 邱紹誠 、 邱紹寶 、 邱紹南 、 邱征夫 等八人於九十一年一月七日向被告提出陳情，就系爭新復里農○○○區○○○路六」左右農地重劃米數提出異議，經被告以九十一年一月九日九一府地劃字第九一○○○○三六二九號函復說明如前情。原告認其所共有坐落苗栗縣○○鎮○○段山柑尾小段第五─三七地號土地，經被告報經內政部核定新復農地重劃計畫，就上○○○區○○○路六」之左右農地應為四十公尺長，惟重劃後之農地則變為
三十、四十、五十公尺不等之長度，造成農地分配不公平之情形，被告未依農地重劃條例第七條規定，依內政部核定之重劃計畫實施，復未依同條第二項之規定報請內政部核定修正重劃計畫即率予變更原重劃計畫，依法應屬無效，遂提起本件確認訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⒈確認被告就苗栗縣○○鎮○○里○○區○○路六道路中心線與內政部核定之重劃計畫不同部分無效。
⒉被告應辦理徵收補償苗栗縣○○鎮○○段山柑尾小段第五─三七地號土地內八四四點五平方公尺土地。
⒊被告就前項土地面積九四六點六五平方公尺應依照原有地籍圖保留原有位置分配。
㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
三、兩造陳述：㈠原告主張：
⒈本件坐落苗栗縣○○鎮○○段山尾小段第五─三七地號土地係原告共有，經
被告報經內政部核定新復農地重劃計畫，就上○○○區○○○路六」之左右農地應為四十公尺長，惟重劃後之農地則變為三十、四十、五十公尺不等之長度，造成農地分配不公平之情形，被告未依農地重劃條例第七條規定，依內政部核定之重劃計畫實施，復未依同條第二項之規定報請內政部核定修正重劃計畫即率予變更原重劃計畫，除有違法失職亦恐有圖利他人之嫌。⒉嗣經原告對上開重劃農地分配不公平之情形表示異議並陳情後，被告於九十
一年五月二十一日在苑裡鎮公所二樓召開調處，惟相關人員除重劃委員呂水木外，無人參與調處，然被告亦未依上開農地重劃條例第二十六條之規定，報請內政部裁決，以儘速解決本件農地重劃之紛爭，令人不解。
⒊依內政部核定之重劃計畫，該「東路六」左右農地（新復四輪小前段至新復
四輪小給之間之農地）長度應為四十公尺，惟經被告重劃後即出現三十至五十公尺不同之長度，經原告於九十一年一月七日向被告提起異議，惟被告分別於同年月九日、同年三月二十六日發函表示係因被告於九十年八月七日以九○府地劃字第九○○○○七一二五六號函請系爭重劃區全數協進會委員共同勘查並經協進會第三次會議議決通過，重新指定道路中心線，致道路向南偏移為由，未允原告請求。
⒋按「：：：如因公用或其他公益目的之必要，國家機關雖得依法徵收人民之
財產，但應給予相當之補償，方符憲法保障財產權之意旨。既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者，其所有權人對土地既已無從自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償：：：」、「：：：私有土地因符合前開要件而存在公用地役關係時，有關機關自應依據法律辦理徵收，並斟酌國家財政狀況給予相當補償。各級政府如因經費困難不能對前述道路全面徵收補償，亦應參酌行政院八十四年十月二十八日發布之台八十四內字第三八四九三號函及同年十月十一日內政部台八十四內營字第八四八○四八一號函之意旨，訂定確實可行之期限，籌措財源逐年辦理，或以其他方法彌補其損失，諸如發行分期補償之債券、採取使用者收費制度、抵稅或以公有土地抵償等以代替金錢給付：：：」、「：：：行政院六十七年七月十四日台六十七內字第六三○一號函所稱：政府依都市計畫主動辦理道路拓寬或打通工程施工後道路形態業已改變者，該道路範圍內之私有土地，除日據時期之既成道路目前仍作道路使用，且依土地登記簿記載於土地總登記時，已登記為『道』地目之土地，仍依前項公用地役關係繼續使用外，其餘土地應一律辦理徵收補償：：：」司法院釋字第四○○號解釋之解釋文及理由書著有明文。原告共有系爭土地原即供公眾通行使用，為既成道路，被告未依法予以徵收並編定經費予以補償，坐令原告權益繼續因公益而犧牲，顯有違憲法保障人民財產之意旨。被告既依農地重劃條例辦理農地重劃，依上開解釋理由，自應一併對供公眾通行之既成道路辦理徵收並給予補償。
⒌系爭苗栗縣○○鎮○○段山柑尾小段第五─三七地號土地，原面積計為二四
六二平方公尺，且均為既成道路供公眾使用，於重劃後仍有八八四點二五平方公尺繼續供道路使用外，餘面積一五七七點七五平方公尺則回復為可供分配之土地，詎被告竟以上開土地因受重劃之利，扣除清除原擋土牆及路面設施增加工程費及個別坵塊之整地費，僅以四成分配，殊屬無由，蓋上開所稱重劃，非原告獨享，而係參與重劃之全體土地所有人共享，被告將重劃之利所生負擔全歸原告承擔，實有違公平原則，故被告亦應將另六成，即九四六點六五平方公尺土地依原地籍圖保留原有位置分配予原告。
㈡被告答辯：
⒈本案原告甲○○等十人於重劃前共有苗栗縣○○鎮○○段山柑尾小段第五─
三七地號土地，面積一點三四○七公頃，坐落在苗栗縣縣道四七─一線之既成道路旁，重劃時規劃之「東路六」需將上述縣道四七─一線納入，惟因需拆除原告甲○○住家圍牆，並經向被告陳情後，經被告以九十年八月七日九○府地劃字第九○○○○七一二五六號函請本重劃區協進會委員共同勘查，重新指定道路中心線，使南北兩側特殊分配區土地坵塊深度變更，其水路仍維持原規劃並無變動，該新復四輪小給早已施設完成，且係給水系統，不會造成鄰近淹水。
⒉有關原告等五人陳述，於重劃前共有苗栗縣○○鎮○○段山柑尾小段第五─
三七地號土地，面積零點二四六二公頃在苗栗縣縣道四七─一線既成道路內，因重新指定道路中心線，於重劃後仍有八八四點二五平方公尺未納○○○區○○路系統，被告依前台灣省地政處七十二年十二月二十一日地五字第五三八八○號繼續供作道路使用，仍依照原有權屬予以保留原位置分配。又本案土地並非徵收自不予補償，以免增加重劃區農民負擔，其餘因廢路變更為可耕之農地面積一五七七點七五平方公尺，均予以折價分配於重劃區內耕地，並提經該區協進會第八次會議議決通過，原為道路使用，因重劃之利，恢復為可分配土地，原擋土牆及路面設施，需加以清除後始恢復良田，故需增加工程費及個別坵塊之整地費，而決議以四成分配並免負擔，被告依上開決議經核算實際分配面積六三一點一○平方公尺，並無錯誤。
理由
一、按「原告之訴，有左列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。：：：十、起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第一百零七條第一項第十款定有明文。又「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」、「確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於三十日內不為確答者，始得提起之。」同法第五條第一項、第六條第二項亦有明定。
二、本件原告訴請確認被告就苗栗縣○○鎮○○里○○區○○路六道路中心線與內政部核定之重劃計畫不同部分無效，依前揭說明，自應先向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於三十日內不為確答者，始得提起。原告於本院行準備程序時先自承未向被告請求確認上述處分無效，嗣提出九十一年一月七日異議書一件，陳稱其已以該異議書向被告請求確認無效。惟查原告所提前揭異議書主旨係載明對新復里農○○○區○○路六左右農地重劃米數申請異議，說明欄亦僅陳明該東路六左右原設計應為四十米，現狀施工後卻出現三十米、四十米、五十米之情況，原設計圖與施工後實際地圖差異頗大，是否圖利特定人士或是重劃委員或重劃課人員有行政疏失，特向貴單位提出嚴重抗議亦提出異議等情，此有該異議書附本院卷可稽，綜觀該異議書內容係陳述東路六左右農地重劃之原規劃及施工後情形，並質疑是否圖利特定人士及重劃委員或重劃課人員有否行政疏失，核無向被告請求確認東六路道路中心線與內政部核定之重劃計劃不同部分無效之意旨，自難認原告於提起確認行政處分無效之訴已踐行行政確認程序，此部分之起訴與法不合，應予駁回。
三、原告起請求被告應辦理徵收補償苗栗縣○○鎮○○段山柑尾小段第五─三七地號土地內八四四點五平方公尺土地，及被告應就前項土地面積九四六點六五平方公尺依照原有地籍圖保留原有位置分配，雖其主張係依行政訴訟法第八條第一項提起給付訴訟，而無先提訴願之必要。惟按所謂給付訴訟，係指人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，而提起之訴訟而言，此觀該條之規定自明，此與前述行政訴訟法第五條之課予義務訴訟規定雖有不同，惟此二訴訟類型皆為實現公法上給付請求權而設。然一般給付訴訟旨在補充課予義務訴訟之不足，即僅具有「備位」性質，若課予義務訴訟得以提供人民權利救濟時，即無許其提起一般給付訴訟之餘地。再就立法意旨觀之，若許原告逕行提起一般給付訴訟，則無異免除審查行政處分合法性須遵守之訴願前置主義，而使原本可提起課予義務訴訟之事件，皆將遁入一般給付訴訟領域。當事人亦可能藉由提起一般給付訴訟生規避課予義務訴訟較多之限制。因此，欲提起一般給付訴訟，須以該訴訟得「直接」行使給付請求權者為限，如按其所依據實體法上之規定，尚須先經行政機關核定其給付請求權者，則於提起一般給付訴訟之前，應先提起課予義務訴訟，請求行政機關作成該特定之行政處分。本部分原告請求被告應辦理徵收補償及照原有地籍圖保留原有位置分配，依土地徵收條例第十三條規定，須由需用土地人提具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊及土地使用計畫圖，送由內政部核准後，始得為徵收補償。另依農地重劃條例第十九條規定，重劃區內土地之分配，係屬縣（市）政府職權，均非得逕由本院決定給付請求權者，是原告前述之聲明應屬課予義務訴訟範疇，而非一般給付訴訟，惟原告未先踐行訴願程序，即逕向本院起訴，其程序亦有未合，亦應予駁回。
四、依「程序不合、實體不究」原則，本件既經程序駁回，爰不就兩造所述實體事項審酌，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為不合法，爰依行政訴訟法第一百零七條第一項第十款、第一百零四條、民事訴訟法第九十五條、第七十八條、第八十五條第一項前段，裁定如
主文。中華民國九十二年七月十六日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法官胡國棟
法官林秋華法官王德麟右正本證明與原本無異。
如不服本裁定，應於裁定送達後十日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提起抗告（須依對造人數附具繕本）；並應預繳送達用雙掛號郵票三九○元（三十四元及五元郵票各十份)。
中華民國九十二年七月十六日
法院書記官蔡宗融