裁判字號：最高行政法院111年抗字第111號裁定
裁判日期：民國111年07月07日
裁判案由：有關教育事務
最高行政法院裁定111年度抗字第111號抗告人 蘇伊文 上列抗告人因與相對人國立臺中教育大學間有關教育事務事件，對於中華民國111年2月17日臺中高等行政法院110年度訴字第251號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理由
一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。
二、抗告人係相對人文學院語文教育學系(下稱語教系)專任教授，抗告人於民國110年5月23日屆滿65歲。語教系以難以羅致適當教師接替抗告人所擔任「閱讀教學理論及實務」課程之教學需要，且徵得抗告人有繼續服務意願後，提送語教系教師評審委員會(下稱系教評會)於109年12月9日審議通過抗告人延長服務案(期間110年8月1日至111年7月31日)；續提送文學院教師評審委員會(下稱院教評會)審議，經院教評會109年12月23日109學年度第1學期第3次會議審議決議結果為不通過，相對人乃以110年1月13日臺中大學人文字第1093060745號函(下稱系爭函)將院教評會審議結果通知語教系。抗告人對系爭函提起訴願，經原審被告教育部(下稱教育部)為訴願決定不受理後，抗告人提起行政訴訟，聲明：1.訴願決定及系爭函均撤銷；2.相對人應作成同意抗告人延長服務之行政處分。3.教育部應賠償抗告人新臺幣70萬元。經原審法院以公立學校教職員退休資遣撫卹條例(下稱教職員退撫條例)及公立專科以上學校校長教授副教授延長服務辦法(下稱延長服務辦法)，並未賦予抗告人請求相對人辦理或作成同意延長服務之公法上請求權，相對人以系爭函通知語教系有關院教評會審議結果，性質上亦非行政處分，抗告人據以對相對人提起本件課予義務訴訟，核屬不備起訴合法要件；另教育部非抗告人提起本件課予義務訴訟之被告，即不符行政訴訟法第7條合併請求損害賠償之要件，抗告人據以請求教育部損害賠償部分，亦為不合法，依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，以110年度訴字第251號裁定(下稱原裁定)駁回抗告人之訴。抗告人就原裁定關於相對人部分不服，提起本件抗告。
三、抗告意旨略謂：
(一)退休教授倘因教職員退撫條例第20條第3項第2款規定而延長服務，可實現其工作權，另可得每月薪資亦與其財產權相關，原裁定以文義上該法律未明確規定賦予退休教授有公法上請求權，顯未適用司法院釋字第469號解釋之保護規範理論而有違誤。另延長服務辦法第4條規定「教授、副教授無請求延長服務之權利」，已經限制教授延長服務之權利，參照司法院釋字第474號解釋意旨，亦有逾越母法之授權而違憲之情。
(二)教育部105年11月2日臺教人㈢字第1050142481號函(下稱教育部105年函釋)已清楚敘明延長服務為行政處分，基於行政自我拘束原則，應認該函釋業已產生間接外部效力，並使人民產生信賴，原裁定以違憲之延長服務辦法逕認抗告人並無公法上請求權，顯有未洽。
(三)抗告人已多次主張是因相對人表示教學人才短缺，佐以教職員退撫條例邀請抗告人延長服務，於法律評價上，相對人提出要約，依行政程序法第149條準用民法之規定，契約之雙方應受拘束，然原審未審究兩造有無意思表示一致之情，逕自以抗告人無公法上請求權駁回其訴，顯於法未洽等語。
四、本院查：
(一)按行政訴訟法第5條規定：「(第1項)人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。(第2項)人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」可知，須人民就其「依法申請」之案件，行政機關怠為行政處分或為否准之行政處分，人民始得依上述規定提起課予義務訴訟；是若人民依法並無申請行政機關為行政處分之請求權存在，則其申請因非所謂「依法」申請，故其據以提起行政訴訟法第5條規定之課予義務訴訟，即屬起訴不備其他要件。又所謂行政處分，依行政程序法第92條第1項規定係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。至行政機關所為單純事實敘述(或事實通知)或理由說明，既不因該項敘述或說明而直接發生任何法律效果，自非行政處分。
(二)教職員退撫條例第20條規定：「(第1項)教職員任職滿5年，且年滿65歲者，應辦理屆齡退休。……。(第3項)教職員已達第1項規定之年齡，並有下列情形之一者，得予以延長服務，不受第1項應辦理屆齡退休之限制：專科以上學校校長得任職至任期屆滿為止；其任期屆滿而獲續聘者，得繼續服務至任期屆滿。但不得逾70歲。專科以上學校教授、副教授經學校基於教學需要，並徵得其同意繼續服務者。至多延長至屆滿70歲當學期為止。……。(第5項)前2項延長服務之條件、期限、審核程序及相關事項之辦法，由中央主管機關定之。」另教育部訂定之延長服務辦法第3條第1項規定：「學校基於教學需要，經校級學校教師評審委員會……認定教授、副教授符合下列條件之一，並徵得其同意於年滿65歲後繼續服務者，得辦理延長服務：……所擔任課程接替人選經認定屬一時難以羅致。……。」及教師延長服務作業流程圖示，學校於每學期初函送屆齡教授、副教授名冊予所屬系(所)，由系(所)推薦符合延長服務規定條件之人選，循序提送系(所)教評會審議通過，續提送院教評會審議通過，再提送院教評會審議通過確定後，學校應於1個月內至教育人員退休撫卹管理系統登錄教授、副教授延長服務，並將結果轉知系(所)及教師；如經校教評會審議不通過者，學校應將校教評會審議結果系(所)及教師等規定，係教育部依上開法律授權，就教授、副教授延長服務之條件及學校應踐行之審核程序所為的細節性、技術性規範，並未逾越母法授權範圍與限度，自得予適用。
(三)依上開法令規定可知，教授、副教授於任職滿5年且年滿65歲者，應辦理屆齡退休，教職員退撫條例第20條第3項第2款規定屆滿65歲之教授、副教授得延長服務者，係考量學校校務運作及師資人力等因素，而賦予學校審酌實際教學需要，且徵詢將屆齡退休之教授、副教授亦有意願繼續服務者，得辦理延長服務之權限，並未賦予將屆齡退休之教授、副教授有向學校請求延長服務之公法上請求權。教育部於上述依教職員退撫條例第20條第5項授權訂定之延長服務辦法第4條規定：「教授、副教授無請求延長服務之權利。」係闡釋上開法律規定意旨，未對教授、副教授增加法律所無之限制，並未逾越母法之授權範圍，與法律保留原則並無違背。而為公平確實審核教授、副教授是否符合延長服務之條件，上開延長服務辦法第3條第1項及作業流程規定，學校各系(所)推薦所屬符合延長服務規定條件之教授、副教授，應循序提請各級(系、院、校)教評會審議通過，認定符合該辦法第3條第1項所列各款條件之一者，得辦理延長服務，係屬學校內部之審核作業程序，學校將各級教評會審議通過或不通過之審議結果轉知系(所)及教師，純屬事實通知，並不發生法律上之規制力，自非行政處分。
(四)經查，抗告人係相對人語教系之專任教授，抗告人於110年5月23日屆滿65歲。語教系以難以羅致適當教師接替抗告人所擔任課程之教學需要，且徵得抗告人有繼續服務意願後，提送系教評會審議通過抗告人延長服務案，續提送院教評會審議，經院教評會109年12月23日109學年度第1學期第3次會議審議決議結果為不通過，相對人以系爭函將院教評會審議結果轉知語教系，抗告人因對院教評會審議結果不服，對系爭函提起訴願，遭教育部為訴願決定不受理後，依行政訴訟法第5條規定，對相對人提起本件課予義務訴訟之事實，業據抗告人 陳明 在卷(見原審卷第273頁言詞辯論筆錄)，並有系爭函附卷為證。則揆諸上揭規定及說明，原審法院以教職員退撫條例及延長服務辦法，均未賦予抗告人請求相對人辦理延長服務或作成同意延長服務決定之公法上請求權，相對人以系爭函通知語教系有關院教評會審議結果，性質上亦非行政處分，認抗告人對相對人提起本件課予義務訴訟，核屬不備起訴要件，予以裁定駁回，即無違誤。抗告意旨以其主觀之見解，主張依司法院釋字第469號解釋之保護規範理論，退休教授倘依教職員退撫條例第3條規定延長服務，可實現其工作權及領取每月薪資，非反射利益可比擬，指摘原裁定有未適用釋字第469號解釋之違誤；暨延長服務辦法第4條規定亦逾越母法之授權而違憲云云，並無可採。另教育部105年函釋主旨在闡釋關於教師重大事項經學校三級教評會審議，應以最後層級之教評會決定為最終確定意見，並於說明二，引述臺北高等行政法院92年度訴更一字第104號判決略以：「……教評會係各大學院校作成對教師有關『聘任、聘期、升等、停聘、解聘、不續聘、延長服務、資遣原因認定及其他依法令應予審議之事項』行政處分前之前置程序，仿司法制度設三級，除……具有行政處分前置程序之功能外，並有類似司法審制度發揮內部監督機制，……，所以關於教師重大事項經三級審議，應以最後層級之教評會決定為最終確定意見，始合於教評會設置之功能與目的。」等語，抗告人未詳究教育部105年函釋意旨，徒擷取其內容之隻字片語，指稱該函釋已敘明延長服務為行政處分，而援引行政自我拘束原則，主張該函釋業已產生間接外部效力，並使人民產生信賴，指摘原裁定逕認抗告人並無公法上請求權，顯有未洽云云，亦無足取。至語教系於將抗告人延長服務案提送系教評會審議前，徵詢抗告人有無繼續服務之意願，係為符合教職員退撫條例第20條第3項第2款規定徵得教授、副教授同意繼續服務之條件，並非向抗告人提出延長服務之要約，語教系亦無權代表相對人向抗告人提出延長服務之要約，抗告意旨指摘原審未審究兩造有無意思表示一致之情，逕自以抗告人無公法上請求權駁回其訴，顯有違誤等語，亦無足採。綜上所述，本件抗告難認為有理由，應予駁回。
五、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中華民國111年7月7日
最高行政法院第三庭
審判長法官胡方新
法官簡慧娟法官曹瑞卿法官林惠瑜法官蕭惠芳以上正本證明與原本無異中華民國111年7月7日
書記官高玉潔