裁判字號：臺北高等行政法院96年訴字第2131號判決
裁判日期：民國97年02月29日
裁判案由：戶政
臺北高等行政法院判決
96年度訴字第02131號原告甲○○被告桃園縣桃園市戶政事務所代表人乙○○主任）住同訴訟代理人丙○○上列當事人間因戶政事件，原告不服桃園縣政府中華民國96年5月1日府法訴字第0960079584號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：原告於民國（下同）95年4月15日向被告申請換發身分證，被告承辦人以原告檢附之2吋相片與內政部所定規格不符，經檢核後退件；就上開情節，原告認為被告違法侵害資訊自主權，致其利益受損，於96年2月6日書面申請被告准予換發身分證，而被告以承辦人之處置並無不妥，於96年2月12日以桃市戶字第0960001431號函否准所請。原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：⑴原告聲明：
①訴願決定及原處分均撤銷。
②被告應依原告之申請，准換身分證。
③訴訟費用由被告負擔。
⑵被告聲明：
①原告之訴駁回。
②訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之主張：⑴原告主張之理由：
①肖像乃憲法保障之人格權，依資訊自主，非依法律不得限
制。而戶籍法第7條第2項僅授權內政部訂定國民身分證格式，未授權肖像臉部大小尺寸規格，此肖像臉部大小尺寸規格比例，違反必要性原則，與授權目的不相當，應屬無效。且與民眾息息相關之駕駛執照及健保卡均有加附照片，以資辨識，而未聞有肖像臉部大小尺寸規格比例之限制，同為政府機關核發之身分文件，在不影響身分辨別之目的下，限制肖像臉部大小尺寸應無必要。故「國民身分證相片規格」橫增法律所無之限制，超出明確授權範圍，又與授權目的不相當，與憲法保障基本權利抵觸，應屬無效。
②國民身分證製發及管理要點係行政命令，法院可不受拘束
。且國民身分證相片規格係訓示規定，不具強制性，並無規格不合即不予補換身分證之強制規定。又該要點乃規範身分證之製發流程及管理，並無不受理之明文規定。所以被告不能以原告違反行政命令而不受理原告之申請。
③且技術上，相片提出後被告掃描為電子檔，可以放大、縮
小，相片是可以局部剪裁後放大，至於放大、縮小之範圍須由專家認定，非由被告片面決定，既然相片製發流程之電子檔由被告控管，被告應該可以局部放大或縮小，而無需限制人民提出相片之規格。所以原處分及訴願決定均無理由，應予撤銷。
⑵被告主張之理由：
①國民身分證為個人之法定身分證明文件，攸關個人身分之
證明及人貌之鑑識，其效用及於全國（戶籍法施行細則第20條第2項有明文），舉凡辦理護照、國內搭機、考試、公證、選舉、罷免、公投、申請印鑑、證照、土地登記，到銀行貸款、辦卡、開戶..等，皆賴之作為身分認定證件，爰就國民身分證之格式、相片規格及應登載之戶籍資料等事項自有明確規範之必要，若聽任申請人自行決定，則國民身分證之公信力無從確立、防偽功能無法彰顯，易生爭議，內政部於94年12月21日全面換證前即完成「戶籍法」、「戶籍法施行細則」、「國民身分證製發及管理要點」及「94年全面換發國民身分證新證製證須知」等法規之修正，俾所屬戶政事務所及全國民眾有所依循。
②戶籍法第7條第2項規定：「國民身分證及戶口名簿之格
式，由內政部定之。」內政部為因應時代變遷及科技之日新月異，有效防範國民身分證偽變（造）情事，以保障民眾權益，爰參考國際ID標準規格，訂定本次新式國民身分證之格式，包括身分證尺寸大小、直式抑橫式列印應登載哪些基本資料（欄位）、使用彩色抑黑白相片及包含之防偽辨識設計為何等；並修正「國民身分證製發及管理要點」，將相片規格明確規範於管理要點第3點前段：「初領、補領、換領或全面換領國民身分證，應繳交最近1年內所攝正面半身彩色相片一張（相片規格如附件1）。」準此，身分證相片亦屬國民身分證格式之一部分，內政部就其規格所為之限制，並非於法無據，亦未徒增法律所無之限制，而被告依該相片規格執行全面換證業務，並無原告所主張，未依法律執行職務之情事。
③本件被告依內政部所訂相片規格「直4.5公分，橫3.5公
分，人像自頭頂至下顎之長度不得小於3.2公分及超過3.
6公分」，以量規檢測原告檢附之相片，臉部比例明顯小於3.2公分，經掃瞄等比縮小列印於國民身分證後，視覺變化裝置（OVD）之防偽設計無法套印至正確位置，過小之臉部五官將使國民身分證不易辨識，是故，有關相片規格所為之限制實屬必要，且與授權目的相當。另駕照與健保卡之製發均須檢附1吋或2吋正面半身相片，而1吋或
2吋相片臉部大小比例仍有一定規格，尚非原告所稱並無限制。又內政部頒布的要點係根據戶籍法第7條規定而來，而被告為本件處分係依據上級主管機關所頒布的規範依法行事，原告所提照片不符合內政部頒發的規格。又照片如果放大縮小是依照特定比例通盤為之，在整體考量下，身分證換發作業無法針對單一個體，逐一檢視而各別局部予以放大、縮小。
④依司法院釋字第443號解釋理由書第1段稱：「憲法所定
人民之自由及權利範圍甚廣，凡不妨害社會秩序公共利益者，均受保障。惟並非一切自由及權利均無分軒輊受憲法毫無差別之保障；關於人民身體之自由，憲法第8條規定即較為詳盡，....，而憲法第7條、第9條至第18條、第21條至第22條之各種自由及權利，則於符合憲法第23條之條件下，得以法律限制之。..涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬於執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。」準此，內政部修正發布「國民身分證製發及管理要點」及就新式身分證之相片規格明確規範，係屬執行法律之細節性、技術性次要事項，並未牴觸憲法保障基本人權之精神。
⑤全面換證自94年12月21日起至95年12月31日止，時程長達
1年，內政部因新訂相片規格異於75年版之2吋相片，為使大眾週知，除藉電子與平面媒體強力宣導，並將相片樣張及相關規定登載於內政部網站「戶役政為民服務公用資料庫」，更函知全國照相公會配合辦理；被告於下鄉收件服務前亦印製「全面換發國民身分證」宣傳單及「94年全面換發國民身分證委託書及相片規格」，隨換證通知書按戶分送。本件原告於95年4月15日因相片規格不符遭退件，俟被告第二次到其社區收件仍未補正，截至95年12月31日全面換證終止日亦未配合辦理。因而被告否准原告之申請於法有據，原告之訴應予駁回。
理由
一、程序部分，本件被告代表人 汪榮鐘 於訴訟進行中變更為乙○○，茲據被告現任代表人依法具狀向本院聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、本件爭執在於：原告提出相片申請換發95年度新式身分證，該照片臉部比例明顯小於3.2公分，與內政部所訂相片規格「直4.5公分，橫3.5公分，人像自頭頂至下顎之長度不得小於3.2公分及超過3.6公分」不符，而經被告否准；原告認為被告對相片之限制違法、違憲，其否准換照之處分應予撤銷，被告則以依法處分並無違誤置辯。經查：
⑴按戶籍法第7條第2項規定:「國民身分證及戶口名簿之格
式，由內政部定之。」，同法施行細則第21條第1項前段規定：「初領、補領、換領或全面換領國民身分證，應繳交最近一年內所攝正面半身彩色相片由戶政事務所將相片掃瞄列印於國民身分證。」，而內政部依據上開規定頒布「國民身分證製發及管理要點」以資規範。
①國民身分證製發及管理要點於94年12月20日內政部以台內
戶字第0940063479號函修正發布全文15點（95年5月3日修正發布第13點，與本案情節無關），該要點第3點「初領、補領、換領或全面換領身分證，應繳交最近一年內所攝正面半身彩色相片一張（相片規格如附件一「國民身分證照片規格」），（以下略）」，所稱之相片規格即為「直4.5公分，橫3.5公分，人像自頭頂至下顎之長度不得小於3.2公分及超過3.6公分」。此部分是修正以往之相片規範，修正前原規範為「最近一年所攝黑白或彩色脫帽未戴有色眼鏡直4公分，橫2.8公分，正面半身薄光面紙相片。」，直接規定於國民身分證製發及管理要點內，而非以附件「國民身分證照片規格」詳細規範之。足見國民身分證製發及管理要點於94年12月20日修正內容關於「相片規格」，為求防偽而增設詳細之規範，參見被告證物卷p-27。而上開要點是依據戶籍法第7條第2項、同法施行細則第21條第1項前段之規定而來，並非無據。
②國民身分證相片規格（參見被告證物卷p-27），以頭部及
肩膀頂端近拍，使臉部佔據整張照片面積的70%至80%，因而「人像自頭頂至下顎之長度不得小於3.2公分及超過
3.6公分」，以便經掃瞄等比縮小列印於國民身分證後，視覺變化裝置（OVD）之防偽設計仍然可以套印至正確位置，是內政部為因應時代變遷及科技進步，為有效防範國民身分證偽造、變造情事，而參考國際ID標準規格，訂定本次新式國民身分證之格式，包括身分證尺寸大小、使用規格化相片及包含之防偽辨識設計等。故而過小或過大之臉部五官，將使國民身分證不易辨識，經掃瞄等比縮小列印於國民身分證後，視覺變化裝置（OVD）之防偽設計無法套印至正確位置，將使防偽辨識設計失其功能，是故有關相片規格所為之限制實屬必要，且與授權目的相當，與憲法保障基本權利並無抵觸，非屬無效。
⑵理論上，照片經掃描為電子檔，技術上是可以克服放大、縮
小，並可以局部剪裁後放大、縮小，但此部分需要硬體設施、電腦軟體之配合，更需要相當技術之操作，行政機關換發國民身分證是一個整體的通盤作業，需要大量製作基於行政效律，並要求其正確度之下，勢必採取規格化之作業，本院可以認同原告所稱「照片經掃描為電子檔，技術上可以局部剪裁後放大、縮小」，但這樣的情形，政府機關必須增加相關硬體設施、電腦軟體之配合，更需要培訓相當之技術，使來源不同、大小不一之相片均經個別操作整理，而維持視覺變化裝置（OVD）之防偽設計仍然套印至正確位置，使防偽辨識功能得以發揮，但是這樣的人力、物力之投入將數十倍於現狀，而且無法及時完成，行政效率將隨之低落，更重要的是個體化操作結果勢必導致正確度之降低，故還需要規劃檢視正確與否之查核措施，以維持防偽辨識功能之發揮。而目前的方式，是大量行政作業所無法避免的規格化措施，誠如書面之行政處分應記明理由，但行政程序法第97條第3款規定：大量作成之同種類行政處分或以自動機器作成之行政處分依其狀況無須說明理由者，得不記明理由，可資參照。
故原告此部分之主張應無可採。
⑶既然國民身分證製發及管理要點關於相片之規格「初領、補
領、換領或全面換領身分證，應繳交最近一年內所攝正面半身彩色相片一張（相片規格：直4.5公分，橫3.5公分，人像自頭頂至下顎之長度不得小於3.2公分及超過3.6公分）」限制是為防偽設計而來，而該國民身分證製發及管理要點又是基於戶籍法第7條第2項、同法施行細則第21條第1項前段之規定而來，內政部就新式身分證之相片規格明確規範，係屬執行法律之細節性、技術性次要事項，並未牴觸憲法保障基本人權之精神，應屬於法有據。原告自有遵守之義務，其繳交之照片規格不符於上開要點所示之相片規格，被告否准其申請而訴願機關駁回其訴願，應無違誤。
三、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1項前段，判決如主文。中華民國97年2月29日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法官姜素娥
法官楊莉莉法官陳心弘上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國97年3月3日
書記官王英傑