裁判字號：臺北高等行政法院97年訴字第925號判決
裁判日期：民國97年11月27日
裁判案由：繼承登記
臺北高等行政法院判決
97年度訴字第00925號原告甲○○
乙○○丙○○庚○○丁○○戊○○己○○辛○○壬○○子○○丑○○寅○○癸○○酉○○戌○○亥○○申○○卯○○辰○○巳○○午○○未○○共同訴訟代理人 陳慧玲 律師
劉彥玲 律師 陳柏舟 律師（兼送達代收人）被告花蓮縣秀林鄉公所代表人天○○訴訟代理人 陳清華 律師被告花蓮縣政府代表人地○○訴訟代理人黃○○兼
玄○○宙○○
參加人亞洲水泥股份有限公司代表人宇○○訴訟代理人 楊曉邦 律師
李錦樹 律師上列當事人間因繼承登記事件，原告不服花蓮縣政府中華民國97年01月30日96訴字第016號訴願決定，提起行政訴訟，經本院准許參加人獨立參加訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：
（一）原告甲○○、乙○○、丙○○、庚○○、丁○○、戊○○及己○○之被繼承人 田三多 ，依臺灣省山坡地保留地管理辦法，於民國58年09月17日就花蓮縣○○鄉○○段41-0地號土地取得耕作權登記（存續期間自57年07月01日至67年06月30日止）。原告辛○○、壬○○、子○○、丑○○、寅○○、癸○○之被繼承人 陳德傳 ，於58年12月31日就花蓮縣○○鄉○○段○○○○○○號土地取得耕作權登記（存續期間自58年07月01日至68年06月30日止）。原告卯○○、辰○○、巳○○、午○○、未○○之被繼承人 白文進 ，於57年11月06日就花蓮縣○○鄉○○段8-0、8-1、279-0、279-1地號土地取得耕作權登記（存續期間自57年07月01日至67年06月30日止）。原告酉○○、戌○○、亥○○、申○○之被繼承人 田麗範 ，於57年11月06日就花蓮縣○○鄉○○段○○○○○○號土地取得耕作權登記（存續期間自57年07月01日至67年06月30日止）。嗣被告花蓮縣秀林鄉公所（以下簡稱被告秀林鄉公所）於63年間與參加人亞洲水泥股份有限公司，就含上開土地在內之原住民保留地成立租賃契約，並將土地交付參加人使用至今。
（二）前開被繼承人分別於78、77、76、82年間死亡，原告甲○○等16人於94年01月06日檢具資料向被告花蓮縣秀林鄉公所申請耕作權之繼承登記，惟該所於法定期間內未作處分，原告甲○○等16人乃向被告花蓮縣政府提出訴願，並經該府以95年08月18日95年訴字第009號訴願決定書，命被告秀林鄉公所應於接獲決定書後30日內，為准否之一定處分，惟被告花蓮縣秀林鄉公所認原告甲○○等16人及被繼承人等無繼續耕作之事實，而以95年10月13日秀鄉建字第0950013912號函駁回原告甲○○等16人之申請。原告甲○○等16人與同為系爭土地耕作權繼承人之原告子○○、寅○○、巳○○、未○○、午○○及戌○○等6人不服，提起訴願，經被告花蓮縣政府以96年05月24日95年訴字第02
9號訴願決定書，撤銷上開處分，命被告鄉公所另為適法之處分。案經被告鄉公所重行審查，以原耕作權人確實已領取補償費及同意拋棄在卷，又無耕作事實，認定耕作權不存在為由，以96年08月08日秀鄉建字第0960011714號函（下稱原處分）駁回原告耕作權繼承登記之申請。原告不服，提起訴願，經訴願決定撤銷原處分，並命由被告鄉公所就原告等耕作權登記爭議提起訴訟並不得再就原告等耕作權登記申請為准駁處分，原告遂提起本件行政訴訟，亞洲水泥股份有限公司並經本院准許獨立參加本件訴訟。
二、兩造聲明：
（一）原告聲明：
１、原處分，原訴願決定除「原處分撤銷」部分外，均撤銷。
２、被告花蓮縣秀林鄉及被告花蓮縣政府應通過繼承人即原告甲○○、乙○○、丙○○、庚○○、戊○○、己○○就花蓮縣○○鄉○○段○○○○○○○○○○號土地（如原證三土地登記謄本影本所示）之耕作權准予向地政事務所申請繼承登記，各繼承人應有部分之比例，依本件繼承登記申請書所載。
３、被告花蓮縣秀林鄉及被告花蓮縣政府應通過繼承人即原告辛○○、壬○○、子○○、癸○○、丑○○、寅○○及其他繼承人 陳玉美 之名義就花蓮縣○○鄉○○段○○○○○○○○○○號土地（如原證四土地登記謄本影本所示）之耕作權准予向地政事務所申請繼承登記，各繼承人應有部分之比例，依本件繼承登記申請書所載。
４、被告花蓮縣秀林鄉及被告花蓮縣政府應通過繼承人即原告卯○○、辰○○、午○○、未○○、巳○○之名義就花蓮縣○○鄉○○段0000-0000、0000-0000、0000-0000、0000-0000地號土地（如原證五土地登記謄本影本所示）之耕作權准予向地政事務所申請繼承登記，各繼承人應有部分之比例，依本件繼承登記申請書所載。
５、被告花蓮縣秀林鄉及被告花蓮縣政府應通過繼承人即原告申○○、酉○○、亥○○、戌○○及其他繼承人 田素娥 、 田素英 、 田惠賜 、 田玉婷 、 田玉芳 、 田芝菁 之名義就花蓮縣○○鄉○○段○○○○○○○○○○號土地（如原證六土地登記謄本影本所示）之耕作權准予向地政事務所申請繼承登記，各繼承人應有部分之比例，依本件繼承登記申請書所載。
６、訴訟費用由被告等負擔。
（二）被告花蓮縣秀林鄉公所聲明：
１、駁回原告之訴。
２、訴訟費用由原告負擔。
（三）被告花蓮縣政府聲明：
１、駁回原告之訴。
２、訴訟費用由原告負擔。
（四）參加人聲明：
１、駁回原告之訴。
２、訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之主張：
甲、原告主張：
（一）本件係依法提起課予義務訴訟：查本件訴願決定雖已撤銷違法之原處分，惟就原告依法申請繼承登記之部分，並未依原告訴願之請求，依訴願法第81條規定，逕為變更之決定。是原告權利未獲滿足，自仍得依行政訴訟法第5條第2項後段規定，撤銷本件原處分及訴願決定，並請求被告應為特定內容之行政處分。
（二）本件原住民保留地耕作權繼承登記案件，究由何主管機關審查核准，被告秀林鄉公所與花蓮縣政府於審理中仍互相推諉，此於原住民保留地相關申辦案件之行政事務辦理與爭訟程序，時常見聞，故為釐清相關法令適用之疑義，原告將秀林鄉公所與花蓮縣政府併列為共同被告，仍有必要。
（三）本件經原告三次提起訴願，已受程序上極大之不利益：
１、查原告於95年11月13日對被告鄉公所95年10月13日秀鄉建字第0950013912號函提起訴願（此為第2次訴願），被告縣政府亦以95訴029號訴願決定書，撤銷上開處分，命被告鄉公所另為適法之處分，並於上開訴願決定書理由五表示：「本件被繼承人等於63年間有無向原處分機關（即被告鄉公所）表示拋棄耕權之意思，依當時原處分機關承辦人 江學良 之陳述，固有爭議，然被繼承人等既未完成拋棄耕作權之登記，仍不生耕作權消滅之法律效果。」理由六表示：「又依最高行政法院60年判字第449號判決：『按已登記之物權，未經依法撤銷或撤銷前，依土地法第43條規定，仍有絕對之效力。』且花蓮地方法院88年重訴字第
1號民事判決亦肯認與被繼承人等有同樣情形之 楊金香 等耕作權人，並無耕作權應被塗銷之法定事由存在，則被繼承人等之耕作權既未被依法塗銷或撤銷，仍應尊重其存在之效力。況前揭原民會函釋（即行政院原住民族委員會94年01月06日原民地字第0940001195號函）：『楊金香等12筆土地之耕作權系確定存在，同理，其他陳情人土地之耕作權亦確定存在。』既已明確揭示系爭耕作權存在之旨，…則原處分機關就系爭耕作權之存否認定，即應受原民會函釋見解之拘束。」申言之，即係實體上認定原告就耕作權繼承登記之主張為有理由。
２、查被告鄉公所無視上開訴願決定，再次作出之不予辦理繼承耕作權登記之原處分，藐視訴願決定之拘束力，更使原告權益造成嚴重侵害。是原告對原處分再次提起訴願（此為第3次訴願），惟本件訴願決定仍未就原告所聲明應為繼承耕作權登記之主張有所決定。
（四）被告鄉公所不依訴願決定意旨就系爭土地辦理耕作權繼承登記之處分，係屬違法：
查被告鄉公所前經訴願機關撤銷行政處分，卻無視訴願法第96條之規定，再次作成違背訴願決定意旨之處分，當然違法。另被告鄉公所先以拒絕處分之方式，延宕原告申請辦理繼承登記之時間，再以違背訴願決定意旨之方式，公然挑戰法律。是本件實有命被告鄉公所應為原告聲明之特定內容行政處分之必要。
（五）本件依法應核准原告等就系爭土地申請辦理繼承登記：
１、查原告等雖非全部之繼承人，但因本件係涉及繼承登記之事件，依土地法第73條第1項規定，得由任何繼承人為全體繼承人聲請之，合先敘明。
２、原告等依法可請求繼承登記為系爭土地之耕作權人：⑴查被繼承人田三多（已於78年08月03日死亡）於58年09月
17日依據當時之臺灣省山坡地保留地管理辦法，就花蓮縣○○鄉○○段○○○○○號土地取得耕作權登記。原告甲○○、乙○○、丙○○、庚○○、丁○○、戊○○及己○○等為其繼承人，依法自可請求繼承登記為耕作權人。
⑵查被繼承人陳德傳（已於77年02月20日死亡）於58年12月
31日依據當時之臺灣省山坡地保留地管理辦法，就花蓮縣○○鄉○○段○○○○○○號土地取得耕作權登記。原告辛○○、壬○○、子○○、丑○○、寅○○、癸○○及訴外人陳玉美等為其繼承人，自可請求繼承登記為耕作權人。
⑶查被繼承人白文進（已於76年06月16死亡）於57年11月06
日依據當時之臺灣省山坡地保留地管理辦法，就花蓮縣○○鄉○○段8-0、8-1、279-0、279-1地號土地取得耕作權登記，原告卯○○、辰○○、巳○○、午○○、未○○、等為其繼承人，依法自可請求繼承登記為耕作權人。
⑷查被繼承人田麗範（已於82年07月05日死亡）於58年12月
31日依據當時之臺灣省山坡地保留地管理辦法，就花蓮縣○○鄉○○段319-0土地，取得耕作權登記，原告酉○○、戌○○、亥○○、申○○及訴外人田素娥、田素英、田惠賜、田玉婷、田玉芳、田芝菁等為其繼承人，依法自可請求繼承登記為耕作權人。
３、原告卯○○、辰○○、午○○、未○○及巳○○等人，就被繼承人白文進享有耕作權土地之一：查花蓮縣○○鄉○○段○○○○號土地於91年04月11日已因繼承原因，登記為耕作權人在案。是原告等應有請求繼承登記為耕作權人之權利，自不待言。縱有參加人對系爭土地無權占有之事實，被告等亦應依行政自我拘束原則，准許本件繼承登記。
４、本件訴願決定認耕作權存續期間已於67年間屆滿，實屬誤會：
⑴查本件訴願決定理由四認定：「被繼承人等因耕作權存續
期間己於67年間屆滿，其是否仍為系爭土地耕作權之真正權利人涉及民事爭議，尚不宜由本府訴願審議委員會得逕為決定。」惟查，原告本於繼承關係提出本件繼承登記之申請，被告鄉公所將本件申請逕行交付原住民保留地土地權利審查委員會審查，並決定否准原告之聲請。是本件依原住民保留地開發管理辦法審理，應為行政事件，被告縣政府又稱本件係民事爭議不宜逕為決定，則人民之權利該如何獲得救濟及保障?⑵查山坡地保育利用條例第37條（即原住民保留地開發管理
辦法之母法）所規定之耕作權與地上權，雖亦屬物權，但性質上與一般私法關係所規範之耕作權或地上權大不相同。蓋依該法內涵，耕作權存續期間屆滿，並非權利消滅，而係得取得更大之權利：「所有權」。申言之，該法所訂定期間之目的，係「所有權」權利「取得之期間」，非耕作權或地上權「存續之期間」，否則存續期間屆滿耕作權消滅，但依該法耕作期滿之耕作權人，卻又可以主張登記所有權，豈不予盾?而實務上耕作權享有超過10年，再經過數年後始登記為所有權人者，亦所在多有。另依原住民保留地開發管理辦法第17條第2項規定，更說明依上開法律及辦法所定期間，縱使經過，仍得辦理所有權移轉登記與原耕作權人或地上權人。是本件訴願決定認耕作權存續期間已於67年間屆滿，實屬誤會。
（六）系爭耕作權係因參加人設廠，以致耕作權人無法繼續於原住民保留地繼續耕作，故不影響其等得因此取得土地所有權之權益。且原告之被繼承人均不知簽署之文件係拋棄耕作權，被告及參加人應舉證證明原告之被繼承人確有拋棄耕作權之意思表示，有關本件耕作權拋棄之相關文件，亦應先確認其真偽。
乙、被告花蓮縣秀林鄉公所主張：
（一）程序部份：
１、查本件訴願決定既將原處分撤銷，且命被告鄉公所就原告等耕作權登記爭議提起訴訟，並不得再就原告等耕作權登記申請為准駁處分，並非駁回原告所提之訴願，是原告對於有利於原告之訴願決定，依行政訴訟法第5條第2項規定，提起拒絕申請之訴，於法不合。
２、縱原告等對於本件訴願決定提起拒絕申請之訴，於法並無不合，惟本件訴願決定既已撤銷原處分，則依行政訴訟法第24條第2款之規定自應以最後撤銷或變更之機關（即被告花蓮縣政府）為被告，原告等誤將秀林鄉公所併列為被告，當事人不適格，其訴顯無理由。
３、縱認原告等將鄉公所併列為被告，當事人並無不適格，惟依原住民保留地開發管理辦法第6條第3、4項規定，針對原告等請求辦理耕作權繼承登記之事件，被告鄉公所僅有「審查之責」，並無「核定之權」，即准許原告等辦理耕作權繼承登記與否之核定機關應為被告花蓮縣政府，故原告請求被告秀林鄉公所准許其辦理繼承登記，於法不合
（二）被告鄉公所駁回原告等辦理耕作權繼承登記之申請，並無不合：
１、查被繼承人等於63年間均已拋棄系爭土地耕作權且領取補償費，並有參加人租用秀林段、富世段山地保留地使用土地開墾費補償發放等清冊可稽。
２、按土地真正權利人，在第三者信賴登記而取得土地權利之前，仍可對於登記名義人主張登記原因無效或撤銷，提起塗銷登記之訴（司法院28年院字第1919號解釋、最高法院39年度台上字第1109號判例意旨參照）。是被告秀林鄉公所非特得拒絕原告等辦理耕作權繼承登記之申請，甚可進一步提起塗銷登記之訴，排除對於所有權之侵害，且此項物上請求權之行使，依司法院釋字第107號、164號解釋意旨，不受民法第125條請求權時效之限制，雖已歷三十餘年之久，仍得行使。是原告等認依土地法第43條規定，其受登記絕對效力之保障，洵不足採，被告秀林鄉公所據此駁回原告等辦理耕作權繼承登記之申請，於法並無不合。
３、查臺灣花蓮地方法院88年度重訴字第1號民事判決駁回行政院原住民族委員會訴請楊金香等塗銷耕作權登記之訴，係因楊金香等拋棄耕作權非屬原住民保留地開發管理辦法第15條第1項規定之違法轉讓或出租受配原住民保留地權利之範疇，行政院原住民族委員會於該案係誤認楊金香等違反上開管理辦理第15條規定，而依據同辦法第16條規定訴請楊金香等塗銷耕作權登記，因不合該條構成要件且逾越撤銷錯誤意思表示除斥期間而致敗訴，此與本件被告鄉公所係以原告等拋棄耕作權之意思表示，作為否准其申請之理由截然不同，非可一概而論。
４、原告據以主張其等耕作權仍然存在之行政院原住民族委員會94年01月06日原民地字第0940001195號函，不過為其內部請求內政部釋示之公文，並無任何拘束力，且已為內政部所推翻，此觀內政院函覆該函之94年02月18日台內地字第0940068383號函說明二記載「另有關土地權利爭議，監察院前於86年08月22日院台邊字第862700096號函送調查意見指出：本案原住民保留地權利人，已將其耕作權拋棄，並由秀林鄉公所將系爭保留地租予亞洲水泥公司，應可認定，其原有之耕作權自應依程序辦理塗銷」、說明三記載「另一法院判決則援引原住民拋棄書等文件，僅為單純向亞泥公司拋棄權利，但因未辦理拋棄登記，故不生原住民保留地開發管理辦法第15條第1項違法轉讓或出租而得適用同辦法第16條塗銷耕作權之規定，綜上民事判決及裁定意旨，尚無法推斷原耕作權確係存在之事由」可知。縱原告非不得主張繼承權利，惟其請求權亦已逾15年時效。
是原告等所訴為無理由。
５、查被繼承人等於63年間拋棄系爭土地耕作權之際，原告或尚未出生，或尚年幼，或未經手拋棄耕作權事宜，未能了解被繼承人等拋棄耕作權之來龍去脈，誤以為系爭土地之耕作權仍然存在，而訴請辦理耕作權繼承登記，委無可取。
丙、被告花蓮縣政府主張：
（一）查被繼承人等於63年間是否確已為拋棄耕作權之意思表示，已有爭議（被告鄉公所承辦人江學良93年08月29日之陳述參照），且此種爭議涉及民法上詐欺或錯誤意思表示之撤銷，其拋棄表示是否有效仍有待民事法院之認定，並非行政機關得逕為決定。再者，其耕作權之存續期間業已於67年間屆滿，有系爭土地登記謄本為證，但其耕作權登記又尚未被訴請塗銷登記，則其耕作權是否仍然存在，即有疑義。凡此私權爭執皆非原處分機關（即被告鄉公所）或被告縣政府得自行認定，應由原告等與原處分機關循民事訴訟途徑解決。
（二）至原告訴稱，山坡地保育利用條例所規定之耕作權其存續期間屆滿，並非權利消滅，而係取得更大權利即所有權，惟參酌最高法院70年台上字第3678號民事判例要旨，本件原住民之保留地上之耕作權依法並無不同於其他耕作權之特殊規定，自仍有存續期間屆滿而消滅之適用，且依山坡地保育利用條例第37條或原住民保留地開發管理辦法第17條規定，取得耕作權登記後尚須繼續經營滿5年，方得辦理所有權登記，並非一旦耕作權存續期間屆滿即當然取得系爭土地所有權，故原告所述顯與前揭判例法理不符。
丁、參加人主張：
（一）程序部分：
１、原告自承於94年1月6日向被告秀林鄉公所申辦繼承登記，被告秀林鄉公所逾1年未為處理，然原告依訴願法第14條第1項規定，應於被告秀林鄉公所受理之日起2個月期間屆滿後之30日內提起訴願，原告申請後逾1年始提起訴願，自非合法。被告花蓮縣政府就原告前開逾期提起之訴願，原應為不受理決定，然竟作成實體決定，惟此瑕疵不因嗣後程序之進行而治癒，故本件既未經合法訴願程序，則原告提起行政訴訟，不備起訴要件。
２、原告認被告秀林鄉公所怠為處分之行為而提起訴願，最終經花蓮縣政府訴願審議委員會於97年1月30日作成原處分撤銷之訴願決定，顯係屬有利於原告之訴願決定，故原告逕行提起本件行政訴訟，殊乏權利保護必要，而無訴之利益。
３、原告併列花蓮縣政府與秀林鄉公所為共同被告機關，與行政訴訟法第24條規定相牴觸，顯見原告主張並無理由。
（二）參加人於62年在花蓮建廠時，礦場所需土地之取得，係依據55年頒布之山地保留地管理辦法第33條規定，會同花蓮縣政府及秀林鄉公所協調原耕作山胞，並經由原告之被繼承人在內之耕作權人同意，由參加人給付優厚之土地開墾補償費及地上物補償費，耕作權人則提出同意書及土地面積拋棄書交秀林鄉公所核辦。
（三）嗣達成協議半年後，63年1月8日田三多等52人，復以物價暴漲為由，要求每分地增加土地開墾費2000元，地上物補償費每建坪增加2000元，參加人亦允核給，原告之被繼承人又再度出具承諾書、耕作權塗銷登記聲請書、耕作權消滅證明書交付被告機關辦理塗銷耕作權，惟嗣於74年間發現因被告機關承辦人疏漏，以致系爭耕作權登記未塗銷。
（四）系爭土地嗣經省政府民政廳63年3月11日民丁字第4294號函及秀林鄉公所依花蓮縣政府63年3月22日府民經字第16
380號函，核淮聲請人租用本案系爭土地在內之山地保留地作為礦業用地，聲請人因而與秀林鄉公所在63年8月間訂立租賃契約，其間並二次續約，系爭土地現仍由參加人使用中。原告被繼承人之耕作權早因拋棄而消滅，並已向主管機關為塗銷耕作權登記之申請，故原告請求撤銷原處分及訴願決定，並請求判命准為耕作權之繼承登記，將致參加人之權利或法律上利益受有損害之虞。
（五）按法律關係定有存續期間者，於期間屆滿時消滅，期滿後，除法律有更新規定，得發生不定期限效果外，並不當然發生更新之效果，地上權並無如民法第451條之規定，其期限屆滿，自不生當然變更為不定期之效果，因而應解為定有存續期間之地上權，於限期屆滿時，地上權當然消滅。此有最高法院69年度第7次民事庭會議決議可資參照。
本件系爭耕作權如同前述定有存續期間之地上權，亦因存續期間屆滿而消滅，原告竟就已消滅之耕作權向被告機關主張為繼承登記，應無理由。
（六）按繼承人自繼承開始時，除本法另有規定外，承受被繼承人財產上一切權利義務。本件原告請求繼承耕作權，惟原告被繼承人對參加人亦負有申請塗銷登記之義務，故就此義務，原告亦應一併繼承。
理由
一、程序事項：
（一）按「經訴願程序之行政訴訟，其被告為左列機關：一、駁回訴願時之原處分機關。二、撤銷或變更原處分或決定時，為最後撤銷或變更之機關。」行政訴訟法第24條定有明文。於課予義務訴訟，若訴願決定撤銷原處分之一部，然訴願人對未撤銷變更部分或訴願機關逕為變更之決定部分，如仍有不服，則解釋上仍應以原處分機關為被告機關，蓋因於此情形，原告以課予義務訴訟請求作成特定行政處分之目的仍未獲滿足，故其與訴願機關駁回訴願對原告不利之狀態，實屬相同，故解釋上仍應列原處分機關為被告，始為適格，先予敘明。
（二）本件原告向被告秀林鄉公所提起准予耕作權繼承登記之申請，經被告秀林鄉駁回其申請，原告不服，向被告花蓮縣政府提起訴願，經訴願機關作成「原處分撤銷，由原處分機關就訴願人耕作權登記爭議提起訴訟並不得再就訴願人耕作權登記申請為准駁處分」，被告花蓮縣政府撤銷秀林鄉公所原否准登記之處分，形式上固對原告有利，然原告本件係提起課予義務訴訟，請求作成准予繼承登記之行政處分，被告花蓮縣政府就原告請求作成准予繼承登記部分之請求，並未認可，而係命原處分機關秀林鄉公所就系爭耕作權登記爭議提起訴訟並不得再為准駁之決定，故訴願決定顯仍不利於原告，故依前開說明，仍應以原處分機關秀林鄉公所為被告，始為適法。
（三）至原告另列花蓮縣政府為被告部分，因原告對於訴願決定有利於己部分並未起訴，故被告花蓮縣政府部分核屬贅列，應屬當事人不適格，應予駁回。
二、原告主張其等之被繼承人，就事實欄所示之原住民保留地設定有耕作權，並經登記在案，被繼承人均已去世，該耕作權已由原告繼承，並請求被告秀林鄉公所作成准予繼承登記之處分云云。被告秀林鄉公所則以，原告之被繼承人已於62、63年間拋棄系爭土地之耕作權，並將土地交付參加人作為設廠之用，已無自任耕作之事實，故耕作權既不存在，則無辦理繼承之理等語，另被告花蓮縣政府則以本件登記因涉及耕作權存否之私權爭執，行政機關並無認定之權限，自應經訴訟確定後始得為准駁之處分，資為置辯。
三、經查，原告主張其等之被繼承人，為系爭土地之耕作權人等情，為被告所不爭，且有土地謄本附卷可稽，堪信為真實，原告主張其等之被繼承人已死亡，被告秀林鄉公所就系爭耕作權應為准予原告繼承之處分，則為被告秀林鄉公所以耕作權已拋棄而否准，經查：
（一）山坡地保育利用條例第37條規定：「山坡地範圍內山地保留地，輔導原住民開發並取得耕作權、地上權或承租權。其耕作權、地上權繼續經營滿5年者，無償取得土地所有權，除政府指定之特定用途外，如有移轉，以原住民為限；其開發管理辦法，由行政院定之。」而基於山坡地保育利用條例第37條授權訂立之「原住民保留地開發管理辦法」，就耕作權之審查、核定、登記及塗銷登記等事項，均設有規定，故此項耕作權應為山坡地保育利用條例所創設之不動產物權，其內容應悉依前開法令之規定，不得創設。
（二）按「繼承人自繼承開始時，除本法另有規定外，承受被繼承人財產上之一切權利、義務。但權利、義務專屬於被繼承人本身者，不在此限。」、「因繼承、強制執行、公用徵收或法院之判決，於登記前已取得不動產物權者，非經登記，不得處分其物權。」民法第1148條第1項、第759條定有明文。次按「原住民取得原住民保留地之耕作權、地上權、承租權或無償使用權，除繼承或贈與於得為繼承之原住民、原受配戶內之原住民或三親等內之原住民外，不得轉讓或出租。」原住民保留地開發管理辦法第15條第
1項亦有明文。故可知原住民保留地之耕作權，與其他不動產物權相同，得為繼承之標的，且因繼承而取得不動產物權，不待登記即可取得物權，此與依法律行為而取得不動產物權者，非經登記不生效力，並不相同。
（三）依土地法第37條之規定，土地登記，謂土地及建築改良物之所有權與他項權利之登記。土地登記之內容、程序、規費、資料提供、應附文件及異議處理等事項之規則，由中央地政機關定之。而中央地政機關內政部亦依此授權發布「土地登記規則」，故土地登記規則應屬土地登記之一般性規定，法律如無特別規定，於各種土地登記之申請，均有適用。本件原住民保留地之耕作權，為山坡地保育利用條例所創設之關於土地之他項權利，故除山坡地保育利用條例或其授權訂立之「原住民保留地開發管理辦法」（下稱管理辦法）或其他相關法律，就耕作權相關登記設有特別規定應優先適用外，則仍應依土地法第37條、土地登記規則第3條第1項之規定處理。
四、被告秀林鄉公所主張，本件原告申請耕作權之繼承登記，主要目的係為依管理辦法第17條之規定，以取得耕作權登記後繼續自行經營或自用滿法定年限為由，申請辦理所有權移轉登記，故依管理辦法第6條之規定，應先經被告秀林鄉公所之原住民保留地土地權利審查委員會審查云云，惟查：
（一）按「原住民取得原住民保留地之耕作權、地上權、承租權或無償使用權，除繼承或贈與於得為繼承之原住民、原受配戶內之原住民或三親等內之原住民外，不得轉讓或出租。」原住民保留地開發管理辦法第15條第1項雖有明文，惟該條中就耕作權之繼承，僅明定得由「得為繼承之原住民」繼承，並無有關登記程序之規定，同辦法中之其餘條文，亦無有關耕作權繼承之實體或程序規定。
（二）被告秀林鄉公所雖主張耕作權之繼承審查依據，係依前開管理辦法第6條之程序，惟按「原住民保留地所在之鄉（鎮、市、區）公所應設原住民保留地土地權利審查委員會，掌理下列事項：一、原住民保留地土地權利糾紛之調查及調處事項。二、原住民保留地土地分配、收回、所有權移轉、無償使用或機關學校使用申請案件之審查事項。三、原住民保留地改配土地補償之協議事項。四、申請租用原住民保留地之審查事項」、「前項原住民保留地土地權利審查委員會之委員，應有5分之4為原住民；其設置要點，由中央主管機關定之」、「原住民保留地申請案件應提經原住民保留地土地權利審查委員會審查者，鄉（鎮、市、區）公所應於受理後1個月內送請該委員會審查；委員會應於1個月內審查完竣，並提出審查意見，屆期未提出者，由鄉（鎮、市、區）公所逕行報請上級主管機關核定」、「鄉（鎮、市、區）公所應將第1項第1款事項以外之原住民保留地土地權利審查委員會審議結果，報請上級主管機關核定。」原住民保留地開發管理辦法第6條定有明文，依該條所列原住民保留地土地權利審查委員會（以下簡稱土審會）掌理之事項，並無耕作權繼承登記，被告秀林鄉公所雖稱原告申請事項之目的，係為所有權移轉登記，故屬該條第1項第2款「所有權移轉」之一部分云云，然原告已明確主張本件係為耕作權繼承登記之申請，並非請求耕作權所在土地之所有權移轉登記，故被告秀林鄉公所本應依原告申請之內容，確認有無權責並依法辦理，而不得逕為反於原告申請意旨之處理，是以被告秀林鄉公所主張本件繼承登記之申請，應視同所有權移轉事件，送請土審會審查一節，應認此二項事件之實體要件及處理程序均不相同，行政機關不應自行選擇轉換辦理。
（三）再查，依前開管理辦法第6條第1項第2款內容以觀，土審會掌理原住民保留地土地分配、收回、所有權移轉、無償使用或機關學校使用申請案件之審查事項，其中原住民保留地土地分配，係指依同辦法第8條、第9條配與原住民耕作權或地上權所在土地之處分而言；所謂原住民保留土地之收回，應係指依同辦法第11條超過法定應配面積、及第16條耕作權人等違法轉讓或出租之情形，得由執行機關收回土地之處分；所有權移轉係指依同辦法第17條所定，耕作權或地上權人於登記後繼續自行經營或自用屆滿法定年限，得請求辦理所有權移轉登記之處分；而無償使用應係指如同辦法第14條核准興辦宗教建築設施而無償使用原住民保留地之處分，是以前述之事項，均係由原住民保留地主管機關就公法上具體事件所為之決定，並對外直接發生法律效果之單方行政行為，即由土審會審查後提出審查意見，再由鄉（鎮、市、區）公所報請直轄市政府、縣市政府核定，故均係以行政處分之方式，與人民產生公法上之權利義務關係。然本件係耕作權繼承登記之申請，而依繼承之規定，繼承人自繼承時起，即當然承受被繼承人財產上之一切權利義務，故與前述因行政處分而發生公法上之權利義務，顯不相同，故其性質不同，自非得逕行適用或類推適用前開辦法第6條之程序，故無論被告秀林鄉公所主張本件核定機關應為被告花蓮縣政府，抑或被告花蓮縣政府認實務上均由鄉公所核定云云，被告主張本件耕作權繼承登記，應適用原住民保留地開發管理辦法第6條之程序審查核定，於法尚嫌無據。
五、又行政院原住民族委員會為辦理原住民保留地各種用地之申請案件及授權，並簡化作業程序，另訂有「原住民保留地各種用地申請案授權事項及申請作業要點」，原告雖主張依該要點第11條，被告秀林鄉公所為唯一審查與核准之機關云云，惟按「原住民保留地他項權利之移轉、塗銷、交換、內容變更登記、更名登記（如自然人、法人、管理機關、管理人、夫妻聯合財產之更名）、住址變更登記、更正登記等之申請案件，由鄉（鎮、市、區）公所審查，並委任為申請義務人，在申請義務人欄內加蓋鄉（鎮、市、區）公所印信後轉送地政事務所辦理。」前開要點第11條雖有明文，惟該條係規範他項權利之相關登記，並非規範繼承登記，於文義上得否解釋包含繼承登記，而直接予以援用，已非無疑。且觀諸土地登記規則各章規定，將他項權利登記、其他登記（如徵召登記、住址變更登記等）與繼承登記分列，可知雖同為登記事項，然因性質不同，處理方式及程序仍有差異。依土地登記規則第26條之規定，除該規則另有規定外，土地登記應由權利人及義務人會同申請之。而同規則第27條第3款則規定因繼承取得土地權利之繼承登記，由權利人或登記名義人單獨申請之，故土地權利之繼承登記，既得由「權利人」單獨申請，即無所謂之「義務人」可言，則依前開要點第11條須由鄉鎮市區公所審查，並委任為申請義務人，而會同申請之程序，應認於原住民保留地他項權利之繼承，並無適用，故原告此部分之主張，尚難憑採。
六、綜上所述，依山坡地保育利用條例第37條及依該條授權訂立之「原住民保留地開發管理辦法」，就耕作權繼承登記並無特別之程序規定，故依前開說明，原告即應依土地法第37條、土地登記規則第3條第1項規定，向本件原住民保留地所在地之地政機關或登記機關提出繼承登記之申請，並由該機關審查是否具備土地登記規則第119條第1項所列之各項文件，就原告是否屬「原住民保留地開發管理辦法」第15條之「得為繼承之原住民」，登記機關應得依該條第1項第6款之規定審查。故本件被告秀林鄉公所及被告花蓮縣政府，依法就耕作權繼承登記之申請，並無處理權限，被告秀林鄉公所所為否准之處分，及被告花蓮縣政府之訴願決定，於法俱有未合，然原告就本件繼承登記之申請，誤向無處理權限之被告秀林鄉公所提出，致無法達成申請之目的，顯欠缺訴之利益，則本件原告起訴應認欠缺權利保護必要，是以原告請求撤銷原處分及訴願機關除「原處分撤銷」以外之訴願決定，並命被告作成准予申請耕作權繼承登記之處分，均無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造及參加人其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，於判決結果無影響，爰不一一論列，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國97年11月27日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法官林樹埔
法官闕銘富法官林玫君上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國97年11月27日
書記官林苑珍