裁判字號：臺北高等行政法院90年訴字第5313號判決
裁判日期：民國91年07月31日
裁判案由：土地徵收補償
臺北高等行政法院判決九十年度訴字第五三一三號
原告甲○○被告桃園縣大園鄉公所代表人 張建隆 (鄉長)訴訟代理人 許朝財 律師（兼送達代收人）
蔡惠琇 律師 陳威男 律師右當事人間因土地徵收補償事件，原告不服桃園縣政府中華民國九十年六月二十九日九十府法訴字第○二五○三七號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：
Ａ、原告所有桃園縣○○鄉○○段○○○○號、面積二○八‧九九平方公尺之土地﹙下稱系爭土地﹚，係位於大園都市計畫內第十四號十二米寬計畫道路（大園村忠孝三街）。
Ｂ、因該土地自民國（下同）四十九年間即為大園市○道路用地，原告認其權利受損，乃於八十九年九月三日向被告申請補償，經被告以八十九年九月十六日大鄉建字第八九一九二一○號函說明系爭土地不屬於六十五年以前公告之都市○○道路用地且非既成計畫道路，不符合七十九年行政院頒布之「加速都市計畫公共設施保留地取得及財務計劃」所定之徵收條件，加以被告財務困難，無法逐步編列預算徵收系爭土地。
Ｃ、原告復於八十九年十二月十八日向被告陳情，主張被告對於其他大園市場週邊土地均辦理徵收，唯對系爭土地不辦理徵收補償，顯屬差別待遇，且提出行政院八十五年十二月二十四日台八五內字第四五七四五號函，再次請求被告徵收前揭土地及依公告現值加四成核發補助金。被告則以八十九年十二月二十八日大鄉建字第二七○九一號函答覆原告，重申前揭大鄉建字第八九一九二一○號函之意旨，且說明其他市場週邊土地可能為市場興建時地主以無償提供開闢道路或以其他方式取得，被告對該路段土地並未辦理徵收。
Ｄ、原告不服，乃向桃園縣政府提起訴願，經該府作成九十年六月二十九日九十府法訴字第○二五○三七號訴願決定書駁回其訴願，仍不甘服，乃向本院提起行政訴訟。
二、兩造訴訟上之聲明：
Ａ、原告部分：
１、求為判決撤銷原處分及訴願決定。
２、命被告發給原○○○鄉○○段○○○○號二○八‧九九平方公尺土地全部，依徵收當年公告現值加四成地價補償金及損害賠償與原告。
Ｂ、被告部分：求為判決駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：
Ａ、原告部分：
１、司法院釋字四○○號解釋謂：「憲法第十五條關於人民財產權應予保障之規定，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴。如因公用或其他公益目的之必要，國家機關雖得依法徵收人民之財產，但應給予相當之補償，方符憲法保障財產權之意旨。既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者，其所有權人對土地既已無從自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償」，又行政院八十五年十二月二十四日台八五內字第四五七四五號函亦訂有「私有既成道路土地，應分年分期計劃，自行編列預算逐步加以取得，上級亦當配合辦理」之意旨。
２、原告生活貧困、長期租屋而居，屢次向被告請求徵收補償，皆遭其無理拒絕，被告不遵守前述司法院解釋及上級機關命令，拒予徵收顯屬違法。
Ｂ、被告部分：
１、原告前引司法院釋字第四００號解釋，據以訴請被告應就其所有系爭土地，給付其依徵收當年公告現值加四成地價補償金及損害賠償。唯查，釋字第四００號解釋雖釋示「若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違」，用維確立平等原則，然亦已慮及徵收及其補償，牽涉諸如財政收支平衡，與徵收之必要性及其先後順序等行政裁量事項，是於解釋文亦明示「各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償」，並於解釋理由書論列「各級政府如因經費困難不能對前述道路全面徵收補償，亦應參酌行政院八十四年十月二十八日發布之台八十四內字第三八四九三號函及同年十月十一日內政部台八十四內營字第八四八０四八一號函之意旨，訂定確實可行之期限籌措財源逐年辦理，或以其他方法彌補其損失」，均已明示在不違反平等原則下，行政機關仍保有一定之裁量空間，而可採用逐年分期辦理徵收，或其他補償方式，使人民財產權獲致保障，是行政既仍保有一定之裁量空間，則釋字第四００號解釋，尚難構成原告直接向被告機關請求徵收補償之依據。
２、次查，原告訴之聲明所請，乃係按公告現值加四成之「地價補償金」及「損害賠償」，並未求為「徵收」決定。實則，原告所請之「地價補償金」，若係指「徵收補償」，則應依土地法第二章徵收程序及都市計畫法第四十八條第一款等規定，先行辦理徵收，再依土地法第三章徵收補償及都市計畫法第四十九條等規定，定其補償標準，而關於補償金額之訂定（尤其是原告所請加成補償之標準），上開法律甚亦備有「地政機關估定」及「地價評議委員會評議」等法定程序，顯見徵收決定與徵收補償實分屬二事，且有其先後順序，亦即先有徵收決定（處分），始有補償問題，二者性質亦不相同，原告未能辦明，逕為跳躍請求「地價補償金」，實無理由；若原告所請「地價補償金」，乃係釋字第四００號解釋文所示「公益上特別犧牲」之損失補償，然綜觀該號解釋文及解釋理由書，亦未有準用土地法或都市計畫法徵收補償規定之明文，基於依法行政原則，原告在尚無明確之損失補償計算方式及其程序等法源依據訂定前，即為本件請求，亦屬無據。另依原告訴之聲明所載，係同時請求「地價補償金」及「損害賠償」，唯查「補償」係針對相對人之適法行為，「賠償」則專就相對人之不法行為而發，實難想像二者有併存可能，亦請依行政訴訟法第一百二十五條關於闡明權之規定，命原告敘明或補充之，俾利程序進行。
３、再查，原告主張與系爭土地鄰近之土地多筆，均已辦理徵收，唯獨系爭土地及八００地號部分未完成徵收乙事，亦與事實不符。經查原告所稱各該鄰近土地，其中北園段（下同）六０九、六一一、七四一、七四二、七四三、七三四地號等六筆土地，在不同路段上，已依法辦理徵收，七四四、七二四、七九九地號等三筆土地本即為公有外，餘七三二、八００地號等二筆土地均仍屬私人所有，斷非如原告所稱全部均已辦理徵收完畢。若再進一步比對上開各筆土地位置，與系爭土地同○○○鄉○○○○街」十二公尺計劃道路之
七二四、七二九、七三０、七三一、七三二、七三五、七九九、八００地號等八筆土地，除七二四、七二九、七三０、七三一、七九九地號土地本即為公有外，餘三筆土地更均屬私人所有，亦見該十二公尺計畫道路已足供現況使用，原無徵收情事，且無拓寬或變更必要，根本全未辦理徵收，並非獨漏系爭土地，而對原告有任何不平等之差別待遇。
４、實則，原告所列舉土地，除本屬公有土地者外，其所以一部徵收，一部未徵收，乃因七十九年間，被告執行行政院頒「加速都市計畫公共設施保留地取得及財務計劃」方案，因其經費龐大，致規定「應屬民國六十五年以前公告之都市○○道路用地且非既成道路者」始列入徵收，各該土地即依此標準，統一決定是否徵收，而系爭土地乃因不符列入當時徵收標準，故未予徵收，其間並無不法，亦無獨漏系爭土地之不平情事，此由同屬「忠孝三街」，而與系爭土地情況相同之土地，均未辦理徵收，即可知其底蘊；上開行政命令，既就徵收與否作齊一劃分，既未違反釋字第四００號解釋所揭示之平等原則，其立意又係基於經費考量所不得不然，且未排除其餘土地逐年辦理徵收補償之可能性，實與前開解釋因同一理由，所賦予行政機關「訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償」等裁量空間之意旨，正相符合，而原告於起訴狀所引行政院台八五內字第四五七四五號函既謂：「私有既成道路土地，應分年分期計劃，自行編列預算逐步加以取得，上級亦當配合辦理」，亦未跳脫此一範疇，益見被告均依法行政，實無任何違誤。
５、前揭立論，亦有實務見解可稽，參酌行政法院八十九年度判字第一二四六號判決，判決理由第三點亦認釋字第四四０號解釋及四００號解釋，「均非指其有請求徵收之權利」、「被告以其目前限於財力，且並無使用之需求，故暫無徵收計畫，於法並無不合」，另有行政法院八十四年度判字第二六四號判決理由亦謂「被告並未辦理拓寬變更道路形態。是被告以上級尚未有專案補助計畫為由，函復原告俟將來有經費時再行辦理，而暫不予徵收補償，揆諸首揭說明（略），並無不合。．．．，從而原告申請徵收，被告予以否准，亦無不合」，與本件相關事項，諸如財政短缺、無拓寬變更計畫、上級機關又無補助等情，並無不同，實無理由作差別處遇。
理由
一、程序事項：
Ａ、按被告代表人原為 劉春生 ，因任期屆滿改選自九十一年三月一日起變更為張建隆，並已具狀聲明承受訴訟，經核與法並無不合，應予准許之，於此合先敘明。
Ｂ、又本件原告起訴時曾請求損害賠償，然在本院審理中已撤回此部分訴訟，亦在此併予說明。
二、實體爭議：
Ａ、請求撤銷原處分及訴願決定部分：
１、被告所為函復是否為行政處分：
ａ、按提起行政撤銷訴訟，以有行政機關違法之行政處分存在為前提，而所謂行政處分，乃中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，此觀行政訴訟法第四條第一項，訴願法第三條第一項規定甚明。至若行政機關所為單純之事實敍述或理由說明，既不因該項敍述或說明而生法律效果，自非行政處分，人民對之即不得提起行政訴訟，改制前之行政法院復著有四十四年判字第十八號判例可資參照。
ｂ、本件原告八十九年十二月十八日向被告陳情，並請求被告徵收前揭土地及依公告現值加四成核發補助金。被告則以八十九年十二月二十八日大鄉建字第二七○九一號函答覆原告，重申前揭大鄉建字第八九一九二一○號鄉建字第八九一九二一○號函說明其他市場週邊土地可能為市場興建時地主以無償提供開闢道路或以其他方式取得，被告對該路段土地並未辦理徵收，且系爭土地亦不屬於六十五年以前公告之都市○○道路用地且非既成計畫道路，不符合七十九年行政院頒布之「加速都市計畫公共設施保留地取得及財務計劃」所定之徵收條件，加以被告財務困難，無法逐步編列預算徵收系爭土地。
ｃ、查「土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。」、「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府，在縣（市）為縣（市）政府。」、「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」「徵收土地或土地改良物應發給之補償費，由需用土地人負擔，並繳交該直轄市或縣（市）主管機關轉發之。」土地徵收條例第一條第二項、第二條、第十四條、第十九條分別定有明文。準此，有關系爭土地之徵收核准機關，應為內政部，而補償機關為桃園縣政府，而被告僅係居於「需用土地人」之法律地位而已。
ｄ、次查土地徵收係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂（司法院釋字第四二五號解釋參照），是土地徵收之法律關係，除法律另有規定（如：土地徵收條例第五十七條第二項）外，僅屬國家（由徵收機關代表）與需用土地人間申請土地徵收、以及國家（由徵收機關與補償機關分別代表）與私有土地所有權人（即被徵收人）間徵收補償之二面關係，需用土地人與私有土地所有權人間不發生任何法律關係甚明。從而，被告既非徵收補償之主管機關，則其所為上開函復，純係居於需用土地人之法律地位，針對原告之請求所為經辦事件之事實敍述或理由說明，並不因而發生徵收補償之法律效果，揆諸首揭規定及判例意旨，並非行政處分，自不得對之提起行政爭訟。
２、被告適格欠缺部分：縱使假設認定被告所為上開函復之性質，係屬行政處分，然按土地徵收條例第一條、第二條、第十四條、第十九條等規定，本件徵收核准機關為內政部，補償機關為桃園縣政府，被告僅係需用土地人，既如上述。則原告逕以非徵收補償主管機關之桃園縣大園鄉公所為被告，對之提起本件之訴，被告適格自有欠缺。
Ｂ、請求作成徵收補償處分部分：
１、原告所有系爭土地，目前為大園市○道路用地，迄未辦理徵收及補償之事實，為兩造所不爭執，堪信為真實。本件所應審究者，為原告可否依行政訴訟法第五條規定，對被告提出課予義務之訴，請求被告作成徵收處分及原告可否本於司法院釋字第四○○號解釋，依行政訴訟法第五條之規定請求命被告作成徵收補償處分。茲分述如次：
ａ、按提起行政訴訟法第五條之課予義務訴訟，以人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為、或予以駁回，認為其權利或法律上利益受損害者為必要。其所稱依申請之案件，係指人民依法規之規定對國家享有公法上請求權而言。經查，土地徵收係指國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂（司法院釋字第四二五號解釋參照）。因而，土地徵收只能基於有利於公共事業之公益需要，始得由國家依法令所定法定程序為之。準此，土地徵收僅有國家始為徵收權之主體（行政法院二十四年判字第十八號判例參照），一般人民除法律別有規定外（如土地徵收條例第八條），並無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權。
ｂ、其次，關於司法院釋字第四○○號解釋固指既成道路成立公用地役關係者，其所有權人因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違等語。惟該解釋既明言「國家應依『法律』之規定辦理徵收給予補償」，其所稱之法律，揆諸法律保留原則係指國會所制定之法律而言，自不包括該號解釋在內，抑且該號解釋理由亦敘明：「‧‧‧各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。‧‧‧」等語，足證該解釋僅係為國家立法及施政之指針，並非可作為人民得向國家請求土地徵收之法律基礎。
則原告提起行政訴訟法第五條之課予義務訴訟，於法難謂妥適。
ｃ、縱認原告有請求被告就系爭土地予以徵收補償之公法上請求權，惟依現行土地徵收條例規定，本件系爭土地之徵收核准機關，應為內政部，補償機關為桃園縣政府，已如前述，被告並無作成徵收補償處分之權利，則原告請求被告作成徵收補償處分，係屬被告當事人不適格。原告依行政訴訟法第五條規定，請求被告對系爭土地辦理徵收補償，難謂有理由。
ｄ、末按土地徵收之性質，係行政處分，事實行為無從構成土地徵收。因此，徵收補償地價之發放，應以需用土地人已經申請並經核准為前提，亦即必須已經徵收土地，方有補償可言；此觀土地徵收條例第十一、十三、十四、十七、十八、十九、二十、二十二等條之規定自明。本件系爭土地既未經徵收，原告請求被告辦理系爭土地之徵收補償，於法未合，應予駁回。
縱已有核准徵收處分存在者，其發給徵收補償費之機關，亦為桃園縣政府，既如上述。則原告逕以非徵收補償主管機關之大園鄉公所為被告，對之訴請發給徵收補償費，亦非有據。
５、至於土地徵收地價補償費之給予，固係土地徵收之合法要件之一，苟國家實施土地徵收而未給予地價補償費者，其法效果為何，學說見解尚非一致，然參酌現行土地徵收條例第第二十條第三項：「需用土地人未於公告期滿十五日內將應補償地價及其他補償費額繳交該管直轄市或縣（市）主管機關發給完竣者，該徵收案從此失其效力」，以及司法院第一一○號解釋：「‧‧‧需用土地人不於公告完畢後十五日內，將應補償地價及其他補償費額繳交主管機關發放完竣者，依本院院解字第二七○四號解釋，其徵收土地核准案，故應從此失其效力。」意旨以觀，乃採取徵收無效說，而不採請求權發生說，從而人民對政府並無徵收補償之公法上請求權，如果人民對補償金之發放有所不服時，也只能以核定發給補償金之行政處分為對象，提起（孤立的）撤銷訴訟，併此敍明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十一年七月三十一日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法官葉百修
法官黃清光法官帥嘉寶右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國九十一年七月三十一日
書記官林麗美