裁判字號：臺北高等行政法院96年訴字第1799號判決
裁判日期：民國96年12月13日
裁判案由：建築法
臺北高等行政法院判決
96年度訴字第01799號原告萬家福股份有限公司代表人甲○○（董事長）被告臺北縣政府代表人乙○○（縣長）訴訟代理人丙○○
丁○○上列當事人間因建築法事件，原告不服內政部中華民國96年4月
4日台內訴字第0960040221號(案號:0000000000)訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：原告在坐落臺北縣三重市○○○路○○○巷○○號建築物(下稱系爭建築物)經營商場，經被告派員於民國（下同）95年7月13日實施建築物公共安全檢查時，查獲原告:㈠外牆緊急進口（堆積雜物）。㈡安全梯門（多處無法正常開啟及開啟後無法復歸）。㈢防火區劃分隔（防火區劃鐵捲門下方堆積雜物）。㈣昇降設備許可證（許可證逾期：95年6月10日到期）等缺失，未維護建築物合法使用與其構造及設備安全，有違反建築法第77條第1項規定之情事，乃依同法第91條第
1項規定，以95年8月16日北府工使字第0950580724號函檢附同文號處分書處原告新臺幣（下同）6萬元罰鍰，並請於95年8月31日前改善或補辦手續。嗣被告派員於95年9月22日複查時，查獲原告仍有:㈠外牆緊急進口（堆積雜物）。
㈡安全梯門（堆積雜物）。㈢室內走廊（堆積雜物）。㈣防火區劃分隔（貫穿區劃未以不燃材填塞）之缺失，未維護建築物合法使用與其構造及設備安全，被告乃以95年11月7日北府工使字第095077276924號函檢附同文號處分書處原告12萬元罰鍰，並請於95年12月15日前改善或補辦手續。嗣被告派員於96年1月12日複查時，查獲原告仍有:㈠外牆緊急進口（堆積雜物阻塞）。㈡安全梯門（多處安全門損壞及推開無法復歸，通道堆積雜物阻塞，另2處安全門設鎖無法開啟）。㈢防火區劃分隔（貫穿區劃未以不燃材填塞）。㈣防火區劃防火門窗（鐵捲門下方堆積雜物）之缺失，未維護建築物合法使用與其構造及設備安全，被告以96年1月22日北府工使字第0960041950號函檢附同文號處分書處原告18萬元罰鍰，並請於96年2月15日前改善或補辦手續(下稱原處分)。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：（原告經通知未到庭，據其起訴狀所為
之聲明及陳述）⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：
⒈原告之訴駁回。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：㈠原告主張之理由：
⒈原處分乃係對原告財產權為一定限制或剝奪之行政行為，
依行政程序法第39條及第102條規定，被告應於裁罰前給予原告陳述意見之機會，被告竟漏未通知原告陳述意見，遽為不利原告之處分，顯有違法，應予撤銷。
⒉又行政機關為罰鍰之行政處分前，理應先行函文通知在一
定期限內改善完成，若逾期再處以罰鍰之行政處分，始符合行政程序法保障人民權益之立法目的。否則其所為之處分，即屬權利濫用，應屬違法。被告96年1月12日對於原告公共安全檢查結果不符規定所做成之建築物公共安全之構造及設備檢查記錄表，並未先行發函告知原告在一定期限內改善完成，即處以罰鍰，有「裁量濫用」之違法。⒊再者，法律授權行政機關得於人民違反行政義務時，對該
違反義務之人民為連續處罰之目的，乃係藉由該一定不利益之課予，督促人民自動履行其義務，惟該行政機關於命人民於一定期間改善時，在改善期間內行政機關仍負有盡其「輔導、督促」權責，倘行政機關僅係一味的開單處罰，亦構成「裁量怠惰」與「裁量濫用」，其所為之處罰亦有違法。被告於作成原處分前，對本件原告之改善狀況、進度或所遭遇到之困難，並未為任何輔導及督促行為，亦未發函命令改善之期間，亦未先行詢問原告改善情形或調查改善進度及期間所遭過遇問題？即逕予對原告課處罰鍰，被告所為前開處分顯有「裁量怠惰」及「裁量濫用」之違法，應予撤銷。
⒋又行政機關之行政行為須符合比例原則，依行政程序法第
7條第l項第3款明文規定：有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者為之。故行政機關於為處罰時，應就義務人違法情節輕重是否有其他較輕之替代方案可達成相同之行政目的，妥為衡量，以避免對人民權利造成過度侵害。查本件原告所違反之情節甚為輕微，被告應可選擇對原告輕害較小之方式，先命令原告於一定改善期間內將缺失部分改善完成，若逾期仍未為處理時，再處以罰鍰之處分。詎被告仍對原告課處罰鍰處分，明顯違反比例原則，應予撤銷。
㈡被告主張之理由：
⒈按建築法第77條第1項規定：「建築物所有權人、使用人
應維護建築物合法使用與其構造及設備安全。」及第91條第1項第2款規定：「未依第七十七條第一項規定，維護建築物合法使用與其構造及設備安全者，處建築物所有權人、使用人、機械遊樂設施之經營者六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並限期改善或補辦手續，逾期仍未改善或補辦手續者得連續處罰，並停止其使用。必要時並停止供水、供電或封閉、強制拆除。」。
⒉本件坐落台北縣三重市○○○路○○○巷○○號建築物經營「
商場」，前經被告分別於95年7月13日、95年9月22日前往現場實施建築物公共安全檢查，檢查結果不符規定，被告以95年8月16日北府工使字第0950580724號、95年11月
7日北府工使字第0950772769號函行政處分，分別處原告
6、12萬元罰鍰，並限於95年8月31日、95年12月15日前改善完竣，惟被告於96年1月12日再次前往現場實施建築物公共安全檢查，檢查結果仍不符規定，且有多項公共安全缺失，計有：⑴外牆緊急進口（堆積雜物阻塞）；⑵安全梯門（多處安全門損壞及推開無法復歸，通道堆積雜物阻塞）；⑶防火區劃分隔（貫穿區劃未以不燃材料填塞）；⑷防火區劃防火門窗（鐵捲門下方堆積雜物）。經原告之受僱人確認後簽名並於不符規定事項捺印，此有被告建築物公共安全之構造及設備檢查記錄表可稽。是原告未維護建築物合法使用與其構造及設備安全，嚴重影響公共安全，故被告依違反建築法第77條第1項規定爰依同法第91條第1項第2款規定，以96年1月22日北府工使字第0960041950號函處原告18萬元罰鍰，並請於96年2月15日前改善或補辦手續。
⒊依行政程序法第102條規定，陳述意見之機會係指僅須給
予相對人口頭或書面陳述意見即可。又行政程序法第103條第1項第5款規定，行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者，行政機關得不給予陳述意見之機會。本案前經被告予以多次裁處並限期改善，惟復經被告96年1月12日現場檢查發現亦仍有多項公共安全上缺失，原告違規事實明確客觀上明白足以確認者，且嚴重影響公共安全，為維護消費者之生命安全，被告據以裁罰並無違誤。
⒋再者，被告為維護臺北縣縣民生命財產安全，針對大型商
場百貨公司部分，訂定「臺北縣大型百貨公司、商場及量販店使用現況暨行政處分原則表」。系爭建築物經營「商場」業，且建築物使用人（即原告）未維護合法使用與其構造及設備安全，並有多項公共安全缺失，嚴重影響公共安全，其違規事實洵堪認定，被告乃依「臺北縣大型百貨公司、商場及量販店使用現況暨行政處分原則表」，爰依建築法第91條第1項第2款規定，裁罰原告18萬元罰鍰。
是原告違規情節重大，被告依建築法從重予以裁罰，並無違法。
理由
一、本件原告經受合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列情形，爰併準用民事訴訟法第385條第1項前段規定，依被告之聲請，由其一造辯論而為判決。
二、原告起訴主張:被告於裁罰前未給予原告陳述意見之機會，遽為不利原告之處分，違反行政程序法第39條及第102條規定。被告於作成原處分前，對本件原告之改善狀況、進度或所遭遇到之困難，並未為任何輔導及督促行為，亦未先行告知原告在一定期限內改善完成，即處以罰鍰，有「裁量濫用」及「裁量怠惰」之違法。原告違規情節甚為輕微，被告應可選擇對原告侵害較小之方式，先命令原告於一定改善期間內將缺失部分改善完成，若逾期仍未為處理時，再處以罰鍰之處分。詎被告仍對原告課處罰鍰處分，明顯違反比例原則。是原處分顯有違誤，爰提起本件行政訴訟，求為判決如聲明所示云云。
三、被告則以:系爭建築物前經被告分別於95年7月13日、95年
9月22日實施建築物公共安全檢查，檢查結果不符規定，被告以95年8月16日北府工使字第0950580724號、95年11月7日北府工使字第0950772769號函行政處分，分別處原告6、
12萬元罰鍰，並限於95年8月31日、95年12月15日前改善完竣，惟被告於96年1月12日再次前往現場實施建築物公共安全檢查，檢查結果仍不符規定，且有多項公共安全缺失，原告未維護建築物合法使用與其構造及設備安全，嚴重影響公共安全，故被告依法裁處原告18萬元罰鍰，並限期改善或補辦手續，並無違法。本案前經被告予以多次裁處並限期改善，原告違規事實明確客觀上明白足以確認者，並無違反行政程序法第102條之情事。原告違規情節重大，被告依「臺北縣大型百貨公司、商場及量販店使用現況暨行政處分原則表」從重予以裁罰。是原處分並無違法，本件原告之訴為無理由，求為判決駁回原告之訴等語，資為抗辯。
四、按建築法第77條第1項規定：「建築物所有權人、使用人應維護建築物合法使用與其構造及設備安全。」又建築法第91條第1項規定：「有左列情形之一者，處建築物所有權人、使用人、機械遊樂設施之經營者六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並限期改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續而繼續使用者，得連續處罰，並限期停止其使用。必要時，並停止供水供電、封閉或命其於期限內自行拆除，恢復原狀或強制拆除：一、‧‧‧二、未依第七十七條第一項規定維護建築物合法使用與其構造及設備安全者。」
五、查首開事實欄所述之事實，有被告95年8月16日北府工使字第0950580724號函檢附同文號處分書、95年11月7日北府工使字第095077276924號函檢附同文號處分書、被告建築物公共安全之構造及設備檢查記錄表、現場照片等件在卷可稽，並為兩造所不爭，為可確認之事實。
六、歸納兩造上述之主張，本件爭執之重點在於:原處分有無違反行政程序法第102條規定?原處分有無裁量怠惰或裁量濫用之違法?原處分有無違反比例原則?茲分述如下:
㈠、按「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第三十九條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從其規定。」「行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者，行政機關得不給予陳述意見之機會，」行政程序法第102條及第103條第5款分別有明文規定。查原告在系爭建築物，經營商場，被告曾分別於95年7月
13日、95年9月22日前往現場實施建築物公共安全檢查，檢查結果不符規定，以95年8月16日北府工使字第0950580724號、95年11月7日北府工使字第0950772769號函附同文號行政處分書，分別裁處原告6萬元及12萬元罰鍰，並限於95年8月31日、95年12月15日前改善完竣，惟被告於96年1月12日再次前往現場實施建築物公共安全檢查，檢查結果仍不符規定，且有多項公共安全缺失，計有：⑴外牆緊急進口（堆積雜物阻塞）；⑵安全梯門（多處安全門損壞及推開無法復歸，通道堆積雜物阻塞）；⑶防火區劃分隔（貫穿區劃未以不燃材料填塞）；⑷防火區劃防火門窗（鐵捲門下方堆積雜物），原告違規情事，已甚明確，被告雖未給予原告陳述意見之機會，於法並無不合。況原告在系爭建築物，經營商場，前因公共安全檢查不合格，經被告2次裁處原告罰鍰，並限期改善在案，則原告當知相關法令規定，其為本件違法行為，自不得以被告未予原告陳述意見之機會、事先輔導或限期改善為由，作為免責之依據。
㈡、按行政行為應受法律及一般法律原則之拘束，行政程序法第
4條有明文規定。又按逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論，為行政訴訟法第4條第2項所明定。而依裁量權所為之行政處分，有逾越權限或濫用權力情事者，依同法第20
1規定，行政法院得予撤銷。此之所謂「裁量逾越」或「裁量權濫用」之違法，應包括依法應加裁量而怠於裁量之情形在內。行政機關應依法行政，此為行政法之基本原則，遍查建築法及其他行政法規，並無被告在作成原處分前應先限期改善或輔導督促之規定，且有無先行限期原告改善或輔導督促原告，要與裁量權之行使有無違法，係屬二事，是原告主張被告未先行發函告知原告須在一定期限內改善完成，及輔導督促，即處以罰鍰之行政處分，顯有「裁量怠惰」及「裁量濫用」之違法云云，純屬原告一己之主觀見解，尚非可採。
㈢、原告為系爭建築物之使用人，依建築法第77條規定，自負有維護該建築物合法使用與其構造及設備安全之義務。則原告既負有維護系爭建築物安全之責，竟有:外牆緊急進口（堆積雜物阻塞）等多項缺失，未維護建築物合法使用與其構造及設備安全，被告認原告違反建築法第77條第1項規定，依同法第91條第1項第2款規定，參酌「臺北縣大型百貨公司、商場及量販店使用現況暨行政處分原則表」，裁處罰鍰，並限期改善或補辦手續，並無違反比例原則。
七、綜上，原告所訴各節，均非可採。被告以原告（即建築物使用人）違反建築法第77條第1項規定，依同法第91條第1項第2款規定，裁處原告18萬元罰鍰，並限期改善或補辦手續，核無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段、第218條、第104條，民事訴訟法第385條第1項前段，判決如主文。
中華民國96年12月13日
第一庭審判長法官王立杰
法官劉錫賢法官林惠瑜上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國96年12月13日
書記官劉道文