裁判字號：臺北高等行政法院106年訴字第734號判決
裁判日期：民國106年08月24日
裁判案由：政府資訊公開法
臺北高等行政法院判決
106年度訴字第734號106年8月10日辯論終結原告 卓如意 被告新北市立鶯歌高級工商職業學校代表人 孔令文 （校長）訴訟代理人 黃淑如
李宗翰 王心吟 上列當事人間政府資訊公開法事件，原告不服新北市政府中華民國106年5月1日新北府訴決字第1060260827號函送訴願決定（案號：0000000000、0000000000號），提起行政訴訟，本院判決如下：
主文訴願決定及原處分關於否准後開第2項部分均撤銷。
被告應依原告民國106年1月23日之申請，作成提供原告「被告105年度在校生商業類丙級專案技能檢定收支預算表」之行政處分；被告應依原告民國105年12月19日之申請，作成提供原告「被告105年度在校生商業類丙級專案技能檢定之支出憑證送審明細表及經費收支明細對照表」之行政處分。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告於民國105年12月19日填具申請書向被告請求提供105年度在校生商業類丙級專案技能檢定之「支出憑證送審明細表」及「經費收支明細對照表」電子檔或影本各1份。嗣於106年1月23日再次檢具申請書向被告請求提供105年度在校生商業類丙級專案技能檢定之「收支預算表」、「支出憑證送審明細表」、「經費收支明細對照表」及支出憑證送審明細表內所列之全部「原始憑證」電子檔或影本各1份；被告因其並非105年度在校生商業類丙級專案技能檢定之承辦單位，遂以106年1月26日新北鶯高職實字第1067210704號函（下稱原處分）請勞動部勞動力發展署技能檢定中心（下稱技檢中心）函復原告前開之申請，並以副本通知原告。案經技檢中心以106年2月2日技專字第1069900427號函，否准原告之申請。惟原告仍以被告逾期未為准駁，依訴願法第2條規定，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠依據最高行政法院105年度判字第557號判決意旨，如聲明所
示之收支預算表、支出憑證送審明細表、經費收支明細對照表（下稱系爭資料）乃屬政府資訊公開法第7條第1項第6款規定之「預算及決算書」，被告應主動公開。依據法務部98年4月1日法律字第0980007237號函釋意旨，因系爭資料為被告於職掌範圍內作成之預算及決算書，故被告應依法主動公開或應人民之申請而提供之。因系爭資料為被告依職權所作成，且以政府資訊公開法第3條之形式存在於被告檔案文書內，依據最高行政法院99年度判字第579號判決意旨，應依原告申請而提供。又訴願機關未查明被告是否持有系爭資料，逕自認定被告未持有系爭資料，而以政府資訊公開法第17條規定，駁回訴願，有認定事實、適用法規錯誤之違誤。
㈡被告違法拒絕提供政府資訊，容有違誤，訴願決定予以維持
，亦有未合。並聲明求為：⒈訴願決定及原處分關於否准後開第2項部分均撤銷。⒉被告應依原告106年1月23日之申請，作成提供原告「被告105年度在校生商業類丙級專案技能檢定收支預算表」之行政處分；被告應依原告105年12月19日之申請，作成提供原告「被告105年度在校生商業類丙級專案技能檢定之支出憑證送審明細表及經費收支明細對照表」之行政處分。⒊訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：㈠依據技術士技能檢定及發證辦法第16條第1項第4款規定：「
受委任、委託辦理專案技能檢定之單位，應符合下列資格條件：……中央教育主管機關：其辦理程序及承辦單位等事項，由中央主管機關會商中央教育主管機關另定年度實施計畫規定之。」原告所申請之系爭資料，涉及勞動部及教育部共同辦理（指導單位）之在校生丙級專案檢定實施計畫，由教育部負責遴選工、商業類總召集學校、分區召集學校，及學、術科測試試務工作。被告為105年度在校生商業類檢定學、術科委辦學校，非主辦單位，合先敘明。
㈡依105年度在校生商業類丙級專案技能檢定簡章可知，被告
並非前揭技能檢定之承辦單位，故被告就原告於105年12月19日及106年1月23日所為之申請，因並非前揭技能檢定之承辦單位（被告現行並無商業類科，亦非參檢學校），爰依政府資訊公開法第17條規定，以原處分請技檢中心，逕行函復原告之申請，並以副本通知原告在案，核其性質屬單純事實之敘述，非就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，非行政處分，故原告依此提起訴願及本件行政訴訟，顯無理由。
㈢退萬步言，倘被告對於系爭資料有提供與否之權利（僅為假
設語氣），本案原告非屬當事人或利害關係人而依政府資訊公開法請求提供系爭資料，因屬機關內部準備作業文件，得依政府資訊公開法限制公開（參照行政院主計處91年1月11日處實二字第0910000214號函意旨）。另依最高行政法院96年度判字第332號判決意旨，系爭資料屬政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業，且無因對公益有必要，而應予提供之情形，難依政府資訊公開法第18條第2項規定採資訊分離原則，將其中部分公開或提供，故被告亦難允原告所請。
㈣至於原告主張收支明細表等資料係屬於政府資訊公開法第7
條第1項第6款規定之「預算及決算書」應主動公開，惟被告編製經費收支預算表係為向技檢中心申請相關經費，其預算及決算仍歸屬技檢中心，爰原告應向技檢中心申請相關資訊，而非向被告申請。並聲明求為：⒈駁回原告之訴。⒉訴訟費用由原告負擔。
四、兩造之爭點:系爭資料是否被告於職權範圍內所作成或取得?被告以政府資訊公開法第17條及第18條第1項第3款規定，否准原告之申請，是否適法?
五、本院之判斷:㈠按政府資訊公開法第1條規定：「為建立政府資訊公開制度
，便利人民共享及公平利用政府資訊，保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，並促進民主參與，特制定本法。」據此，政府資訊公開法要求政府機關主動或依申請公開政府資訊，係藉政府資訊之公開以「保障人民知的權利」，「增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督」並「促進民主參與」。是以公開政府資訊本身即具有公益性，不問人民要求政府公開資訊之動機及目的為何，即得依該法請求政府公開資訊（人民之資訊公開請求權），而與行政程序法第46條所規定行政程序中資訊公開請求權（申請閱覽、抄寫、複印或攝影行政機關所持之資料或卷宗權利），以當事人或利害關係人，並以主張或維護其法律上利益有必要者為限，有所不同。此乃現代民主國家建立透明政府及公眾監督政府所必要之機制。政府資訊公開之法律，亦被稱為是一種「陽光法案」（最高行政法院102年度判字第147號判決參照）。
㈡次按政府資訊公開法第3條規定：「本法所稱政府資訊，指
政府機關於職權範圍內作成或取得而存在於文書、圖畫、照片、磁碟、磁帶、光碟片、微縮片、積體電路晶片等媒介物及其他得以讀、看、聽或以技術、輔助方法理解之任何紀錄內之訊息。」第5條規定：「政府資訊應依本法主動公開或應人民申請提供之。」第6條規定：「與人民權益攸關之施政、措施及其他有關之政府資訊，以主動公開為原則，並應適時為之。」第9條第1項規定：「具有中華民國國籍並在中華民國設籍之國民……，得依本法規定申請政府機關提供政府資訊。……。」第18條規定：「（第1項）政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：一、經依法核定為國家機密或其他法律、法規命令規定應秘密事項或限制、禁止公開者。二、公開或提供有礙犯罪之偵查、追訴、執行或足以妨害刑事被告受公正之裁判或有危害他人生命、身體、自由、財產者。三、政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業。但對公益有必要者，得公開或提供之。四、政府機關為實施監督、管理、檢(調)查、取締等業務，而取得或製作監督、管理、檢(調)查、取締對象之相關資料，其公開或提供將對實施目的造成困難或妨害者。……。（第2項）政府資訊含有前項各款限制公開或不予提供之事項者，應僅就其他部分公開或提供之。」可知，政府資訊公開法屬「一般性之資訊公開」，且政府資訊應以公開為原則，不公開為例外，依該法申請行政機關提供資訊之權利，係屬「實體權利」，凡與人民權益攸關之施政、措施及其他有關之政府資訊，除具有同法第18條第1項所定應限制公開或不予提供之情形外，行政機關均應主動公開或應人民申請而提供。再者，政府資訊雖非屬政府資訊公開法第6條應主動公開者，惟人民仍得請求提供（行政資訊提供請求權），除符合同法第18條第1項限制公開或不予提供者外，行政機關應予提供。又因政府資訊皆由行政機關所掌管，唯各該行政機關知悉其所掌管資訊之內容與性質，是當行政機關拒絕提供政府資訊時，必須說明其拒絕之合法性，而行政法院對於政府資訊公開事件之司法審查，應就該政府資訊之全部或一部予以審查，亦即政府資訊是否符合免除提供之事由，行政法院應審查行政機關拒絕提供之合法性，而非完全尊重行政機關之決定。
㈢再按政府資訊公開法第18條第1項第3款規定：「政府機關作
成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業。」其立法理由在於政府機關之內部意見或與其他機關間之意見交換等政府資訊，如予公開或提供，因有礙該機關最後決定之作成且易滋困擾，例如對有不同意見之人加以攻訐，自應限制公開或不予提供。準此，該款得豁免公開，乃在保障機關作成決定得為詳實之思考辯論，俾參與之人員能暢所欲言，無所瞻顧，故該等決策過程之內部意見溝通材料豁免公開。但如為意思決定之基礎事實而無涉洩漏決策過程之內部意見溝通或思辯材料，仍應公開之，蓋其公開非但不影響機關意思之形成，甚且有助於民眾檢視及監督政府決策之合理性。
㈣查原告於105年12月19日填具申請書，向被告請求提供105年
度在校生商業類丙級專案技能檢定之「支出憑證送審明細表」及「經費收支明細對照表」電子檔或影本各1份。嗣於106年1月23日再次檢具申請書向被告請求提供105年度在校生商業類丙級專案技能檢定之「收支預算表」、「支出憑證送審明細表」、「經費收支明細對照表」及支出憑證送審明細表內所列之全部「原始憑證」電子檔或影本各1份。經被告依政府資訊公開法第17條規定，以原處分請權責機關即技檢中心逕行函復原告之申請，且通知原告等事實，有申請書及原處分在卷可稽，堪以憑認。被告雖辯稱:原處分屬單純事實之敘述，非就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，非行政處分云云，惟按「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。」（司法院釋字第423號解釋參照）。故行政機關作成之函文是否為行政處分，不應拘泥於該公文書所使用之文字，而應探求行政機關之真意，若行政機關對於人民請求作成行政處分之事項，雖未為具體准駁之表示，但如自其說明之內容，已足認其有准駁之表示，而對人民發生法律上效果者，即應認屬行政處分。查原處分本身固無具體准駁之表示，然就原告之申請，係以被告非技檢中心單位，沒有相關資料，所以無法提供為由（見本院卷第191-192頁筆錄），否准原告之申請，且已作成決定，送達原告，參酌前揭說明，應認係屬行政處分。
㈤被告又辯稱依105年度在校生商業類丙級專案技能檢定簡章
可知，被告並非前揭技能檢定之承辦單位，被告有製作資料，但是都提供給技檢中心，即便被告手邊有資訊，也需要經過技檢中心同意才可提供，爰依政府資訊公開法第17條規定，以原處分請技檢中心，逕行函復原告云云。惟按政府資訊公開法第17條規定：「政府資訊非受理申請之機關於職權範圍內所作成或取得者，該受理機關除應說明其情形外，如確知有其他政府機關於職權範圍內作成或取得該資訊者，應函轉該機關並通知申請人。」準此，政府資訊非被告於職權範圍內所作成或取得者，如確知有其他政府機關於職權範圍內作成或取得該資訊者，始得函轉該機關並通知申請人。惟查，被告自承有編制經費收支明細對照表（見答辯狀第3頁第7-8行），並陳稱：「是說明三重商工委託我們去辦理105年度在校生商業類丙級專案技能檢定，辦理檢定後我們會將完成資料結果寄回去給技檢中心，所以被告無資料。」等語（見本院卷第189頁筆錄）。可知，被告確有於職權範圍內編制105年度在校生商業類丙級專案技能檢定經費收支明細對照表。本院請原告提示向被告申請之資訊，答稱：「我要的資料詳如第142-149頁。」等語，被告訴訟代理人陳稱：「被告有製作本院卷第141、142頁經費收支明細對照表、收支預算表，該資料已寄給技檢中心，學校無留存該資料。」等語（見本院卷第189頁筆錄）。本院請被告說明製作之用途，答稱：「被告有製作第141、142頁經費收支明細對照表、收支預算表，檢定結束後寄給技檢中心。本院卷第141、142頁經費收支明細對照表、收支預算表是在結案後寄給技檢中心，款項是在結案前發給，技檢中心發款給三重商工，三重商工再發給被告。本院卷第141、142頁經費收支明細對照表、收支預算表資料上面的學校名稱會改『新北市立鶯歌高級工商職業學校』，本院卷第141、142頁經費收支明細對照表、收支預算表的抬頭是統一規範，僅會修改學校名稱。」等語（見本院卷第190頁筆錄），足見，被告確有於職權範圍內作成系爭資料，堪以認定。被告另陳稱：「收支預算表、經費收支明細對照表正本都寄給技檢中心，不會有影本或副本留存在學校，學校應會有收支預算表等電子檔，電子檔上沒有核章印鑑。」等語（見本院卷第192頁筆錄），則被告仍保有系爭資料之電子檔於磁碟，亦堪認定。故系爭資料係被告於職權範圍內所作成而存在於磁碟，原告向被告申請系爭資料，被告依政府資訊公開法第17條規定請技檢中心，逕行函復原告，否准原告所請，即有違誤。
㈥被告又辯稱系爭資料屬政府機關作成意思決定前，內部單位
之擬稿或其他準備作業，且無因對公益有必要，而應予提供之情形，難依政府資訊公開法第18條第2項規定採資訊分離原則，將其中部分公開或提供云云。經查:
⒈按「政府資訊公開法第18條第1項第3款規定『政府機關作
成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業』，除對公益有必要者外，應限制公開或不予提供，乃因政府內部單位之擬稿、準備作業，於未正式作成意思決定前，均非屬確定事項，故不宜公開或提供，以避免引起外界之誤解、衍生爭議與困擾；而所指「意思決定前內部單位之擬稿或其他準備作業」文件，係指函稿、簽呈或會辦意見等行政機關內部作業等文件而言；倘屬關於行政機關意思決定作成之基礎事實或僅係機關內部單位為擬稿或其他準備作業所蒐集、參考之相關資訊文件，因該基礎事實或資訊文件並非（或等同）函稿或簽呈意見本身，而無涉洩漏決策過程之內部意見溝通或思辯資訊，仍應公開之（如該資訊符合政府資訊公開法第18條第1項所定其他各款情形之一者，仍應限制公開或不予提供；又該資訊若涉及特定個人、法人或團體之權益者，應先以書面通知該特定個人、法人或團體表示意見），以保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，並促進民主參與。」最高行政法院105年度判字第557號判決意旨參照。
⒉系爭資料乃被告受三重商工委託辦理105年度在校生商業
類丙級專案技能檢定試務期間之收入及支出彙整後所製作之經費結報文件，以供向主辦單位技檢中心申請經費之用等情，業經被告 陳明 甚明（見本院卷第190頁筆錄），並有其他學校相關資料附卷可稽（見本院卷第134-149頁）。本院請被告說明所辯屬行政機關作成意思決定前之內部準備作業文件，是什麼意思決定?答稱：「系爭資訊都是機關內部準備作業，被告非承辦或委辦單位，被告無作成任何行政處分，僅是內部收支資料。」等語（見本院卷第191頁筆錄）。足認，被告並未作成任何意思決定，系爭資料自非屬政府資訊公開法第18條第1項第3款所指「政府機關作成意思決定前」內部單位之擬稿或其他準備作業。
況系爭資料性質上為經費支出、收入之財務會計資料，不涉及機關決策過程之內部溝通意見，非屬函稿、簽呈或會辦意見之機關內部作業文件，縱使公開或提供予人民，尚無衍生爭議或機關困擾之疑慮，顯不符合政府資訊公開法第18條第1項第3款之要件，則被告據此規定駁回原告之申請，於法即有違誤。
六、綜上所述，原告申請被告提供如主文第2項所示之系爭資料，並無政府資訊公開法第17條及第18條第1項第3款規定之情事，被告予以否准，核有違誤。訴願決定未予糾正，亦有未合。原告訴請判決撤銷關於此部分之訴願決定及原處分，並判決如其聲明所示，為有理由，應予准許。
七、本案事證已明確，兩造其餘攻擊及防禦方法，均與本件判決結果不生影響，爰不一一論駁，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國106年8月24日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法官曹瑞卿
法官王俊雄法官林惠瑜
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││者，得不委任律師│格或為教育部審定合格之大學或獨││為訴訟代理人│立學院公法學教授、副教授者。│││2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││形之一，經最高行│二親等內之姻親具備律師資格者。││政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││，亦得為上訴審訴│。││訟代理人│3.專利行政事件，具備專利師資格或│││依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國106年8月24日
書記官蕭純純