臺北高等行政法院96年度簡字第845號判決

裁判字號：臺北高等行政法院96年簡字第845號判決

裁判日期：民國97年06月30日

裁判案由：醫療法

臺北高等行政法院判決
96年度簡字第00845號原告財團法人中心診所醫院代表人甲○○（董事長）訴訟代理人 林美倫 律師
陳勵新 律師 張衞航 律師被告臺北市政府衛生局代表人 邱文祥 （局長）住同上訴訟代理人丙○○兼送達代收
乙○○上列當事人間因醫療法事件，原告不服臺北市政府中華民國96年
9月10日府訴字第09670269400號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告係醫療財團法人，經被告查認其於民國（下同）95年7月13日至同年月14日未依醫療機構收費標準收費而擅自收取「指定醫師費」新臺幣（下同）5,600元，違反醫療法第22條第2項規定，被告乃依同法第103條第1項第1款規定，以95年8月25日北市衛醫護字第09536107800號行政處分書，裁處原告之負責醫師 邵克勇 5萬元罰鍰。邵克勇不服，提起訴願，經臺北市政府以本件違反醫療法規定之處罰，處分對象應為醫療法人，被告逕以負責醫師為處分對象，即有違誤，而作成96年2月2日府訴字第0967003840
0號訴願決定：「原處分撤銷，由原處分機關於決定書送達之次日起30日內另為處分。」嗣被告依上開訴願決定意旨，重新作成96年3月2日北市衛醫護字第09631075200號行政處分書（下稱原處分），處原告5萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，亦遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴意旨略稱：㈠臺北市政府依法始為直轄市核定醫療費用之主管機關，卻違
反「受委任者不得再委任」之法理，委由欠缺法律授權之被告發布性質為法規命令之「臺北市西醫醫療機構收費標準表」，應屬違法：
⒈按「本法所稱之主管機關：在中央為行政院衛生署；在直轄
市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」、「醫療機構收取醫療費用之標準，由直轄市、縣（市）主管機關核定之。」、「本法所稱法規命令，係指行政機關基於法律授權對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定。法規命令之內容應明列其法律授權之依據，並不得逾越法律授權之範圍與立法精神。」醫療法第11條、第21條及行政程序法第150條分別定有明文。從而，直轄市及各縣（市）醫療機構收取醫療費用之標準，因屬行政機關基於法律授權對不特定醫療機構就醫療收費事項所為，抽象而具有反覆、通案適用性質且對外發生法律效果之規定，應屬醫療法授權直轄市或縣（市）政府訂定之法規命令。依法實毋須先經行政院衛生署（下稱衛生署）同意，可由當地主管機關，即各直轄市及縣（市）政府分別核定。
⒉依司法院釋字第524號解釋文及解釋理由書分別指出：「法
律授權主管機關依一定程序訂定法規命令以補充法律規定不足者，該機關即應予以遵守，．．．。倘法律並無轉委任之授權，該機關即不得委由所屬機關逕行發布相關規章」、「．．．行政院衛生署84年2月24日訂定發布之全民健康保險醫療辦法第31條．．．第2項：『前項高科技診療項目及審查程序，由保險人定之。』．．．，其第2項在法律無轉委任之授權下，逕將高科技診療項目及審查程序，委由保險人定之，均已逾越母法授權範圍。」可知訂定授權命令之機關，須為授權法律所明定之機關，否則將屬無權限之行為，而有無效或得撤銷之原因。若有權限之機關不自行訂定，交由下級機關擬訂，發布時仍以該有權限之上級機關名義為之。若有權限之上級機關不自行發布，而委由欠缺法律授權之下級機關發布，則涉及再委任之合法性問題，依「受委任者不得再委任」（再授權禁止原則）之法理，學者認為以不應允許為原則，業蒙司法院大法官會議所確認。至此，行政機關自不得任意將法律授權訂定命令之權限，委由下級機關訂定命令並自行發布，否則即與「受委任者不得再委任」（再授權禁止原則）之法理有違，為行政程序法第158條第1項第
1款牴觸法律之法規命令，應屬無效。⒊依醫療法第11條及第21條之規定，直轄市醫療機構收取醫療
費用之標準，毋須先經中央主管機關衛生署同意，即可由直轄市政府自行核定之。從而，本案臺北市西醫醫療機構收費標準表，此依醫療法授權訂定之發規命令，即應由臺北市政府自行核定始屬適法。即便臺北市政府交由被告（其下級機關）草擬法規命令之內容，最終仍須以臺北市政府名義公告發布，始屬於法無違。惟臺北市政府不圖此為，竟於法律未明定得「再（轉）委任」之情形下，公告將醫療法中有關其權限事項，委任被告以被告名義執行之，即與「受委任者不得再委任」（再授權禁止原則）之法理有違，故被告核定公告之前揭收費標準表，係屬欠缺法律授權之下級機關所發布，為牴觸法律之法規命令，應屬無效。從而，被告違反法律授權而核定公告之收費標準表既屬無效，被告所引醫療法第22條違反收費標準而欲處罰原告之處分，又本件訴願決定予以維持，即失其依據，應併予撤銷，始屬合法。
㈡依衛生署之函釋，收取全民健康保險法（下稱健保法）不給
付項目之費用，不屬違反規定自立名目向保險對象收取費用，本件訴願決定書遽認不涉及收費項目是否合法之問題，與醫療法認定擅立項目收費無關，殊嫌率斷：
⒈醫療法第21條、第22條第2項及第103條第1項第1款分別
規定：「醫療機構收取醫療費用之標準，由直轄市、縣（市）主管機關核定之。」、「醫療機構不得違反收費標準，超額或擅立收費項目收費。」、「有下列情形之一者，處5萬元以上25萬元以下罰鍰：違反．．．第22條第2項．．．
規定或擅自變更核准之廣告內容。」可知行政機關欲依醫療法第103條第1項第1款，以醫療機構有「超額」或「擅立」收費項目加以處罰者，前提為醫療機構之收費與「收取醫療費用之標準」不符。只是立法者制訂醫療法時，並未自訂「收取醫療費用之標準」，亦未明訂哪些項目絕非不可收取，而委由直轄市、縣（市）主管機關因地制宜分別核定。是以，由於醫療費用是否可合法收取暨收費標準如何，是否屬於「擅立」收費項目收費，醫療法並未自行律定，實有參酌、引用性質相類之健保法所訂醫療給付中，到底何謂自立名目收費及有哪些例外規定之必要。
⒉健保法第58條規定：「保險醫事服務機構對本保險所提供之
醫療給付，除本法另有規定外，不得自立名目向保險對象收取費用。」衛生署於84年12月5日作成衛署健保字第84064117號函釋認為：「因此除本保險不給付項目或法定部分負擔外，如有再向保險對象收取費用或超收部分負擔等情，均屬違反規定自立名目向保險對象收取費用。」又參中央健康保險局（下稱健保局）91年6月10日健保醫字第0910014112號函認為指定醫師費為健保不給付項目而向保險對象收費者，不屬「自立名目」。醫療法之中央主管機關衛生署亦認為若屬「健保不給付項目」或「法定部分負擔」所收取之費用，均非違反規定自立名目向保險對象收取費用，本件訴願決定認定自立名目之函釋為非醫療法之中央主管機關作成云云，自屬率斷。
⒊健保法第39條第5款規定：「下列項目之費用不在本保險給
付範圍：．．．指定醫師、特別護士及護理師。」，明白表示指定醫師費屬於非健保給付之項目，其用意主要雖在明確規範健保給付之範圍，然參酌同法第58條之規定，從「體系解釋」之角度予以理解，可知第39條所列舉各款非健保給付項目，因屬健保法另有規定之情形，尚非違法自立名目收取費用，從而學者認為此類「醫療服務」依法仍可向病人收取費用，本件訴願決定書稱健保法第39條僅在區分何種費用不屬該法所給付之範圍，不涉及收費項目是否合法之問題云云，要難遽信。是故，健保法第39條之規定不僅在區分何種費用不屬該法所給付之範圍，參酌同法第58條加以體系解釋，更足以確認該法另有規定之收費項目（如：本案之指定醫師費）雖非健保給付項目，然性質上應屬合法，方符立法本旨。否則，臺中縣政府及臺中市政府豈會於「臺中縣西醫醫療機構收費標準表」及「臺中市西醫醫療機構收費標準表」分別核定「門診指定醫師費」及「手術指定治療費」之收費標準，俾供當地西醫醫療機構作為收費依據？抑且，若健保法第39條各款之「法定健保不給付之事項」，並不代表「合法」，那麼被告為何要將健保法第39條之掛號、證明文件（第10款）、膳食費、病房費差額（第9款）等項目，納入所擬收費標準表中。這樣難道還不足以彰顯健保法第39條各款收費之合法本質嗎？答案顯然均是肯定的，足證指定醫師費雖非健保給付項目，但性質上仍屬合法之收費項目。
⒋本件訴願決定又謂健保法第58條所規範者為「自立名目」收
費，與醫療法第21條及第22條所核定之收費標準，不得「擅立項目」收費係屬二事，不得遽為主張。然查，所謂「自立名目」與「擅立項目」，均指以醫療機構擅自訂定之名目或項目向就診民眾收取費用，本質上並無不同。是以，若屬健保法第39條各款所定合法之非健保給付項目，因體系解釋上屬健保法第58條之「本法另有規定」，絕非「自立名目」向保險對象收取費用，本質上當然亦非醫療法所稱之「擅立收費項目」收費，被告不得任意處罰，原訴願決定之認定顯然有誤。
㈢臺北市政府之再委任即便合法，被告基於臺北市政府之裁量
授權，竟假藉須待非主管機關之衛生署同意，始另行專案核定指定醫師費，非但「裁量怠惰」不願主動核定指定醫師費之數額，甚至「裁量逾越」對原告處以罰鍰，經原告提起訴願仍維持為處分，由於原處分及訴願決定均屬違法，鈞院應併予撤銷：
⒈行政程序法第10條規定：「行政機關行使裁量權，不得逾越
法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。」足見行政機關裁量權之行使並非毫無限制。而就裁量權行使之具體限制方面，鈞院90年訴字第4789號判決認為：「．．．授與行政機關裁量權之意義即在於，行政機關於適用法規對具體個案作成決定時，得按照個案情節，在法規劃定之範圍內擁有相當的自由決定權限。裁量權並非全無限制之自由或任意為之，行政機關行使裁量時，必須受法規授權目的之拘束，而且必須與個案情節有正當合理之連結，否則即屬裁量瑕疵，行政行為亦因此違法。裁量瑕疵主要有3種類型：『不為裁量』、『裁量逾越』、『裁量濫用』。行政訴訟法第4條第2項：『逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論』。第20
1條：『行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷』，雖然僅就『裁量逾越』與『裁量濫用』做規定，惟基於舉重以明輕之法理，解釋上尚應包括『不為裁量』」之瑕疵類型。因此，行政機關所為之行政處分，如有『不為裁量』、『裁量逾越』、『裁量濫用』之裁量瑕疵情形時，該行政處分自然構成違法而得予撤銷。」另91年訴字第344號判決亦同此見解。足見若行政機關依法有權裁量作成行政處分，而消極不為任何裁量之情事，即屬「不為裁量」（裁量怠惰）之違法瑕疵，應以違法論，行政法院得命怠為處分之機關為適法之處分。而如行政機關裁量之結果，超出法律授權之範圍（如：未規定得處以罰鍰而擅自處以罰鍰者是。），該行政處分即有「裁量逾越」之違法瑕疵，行政法院即有權予以撤銷，自不待言。
⒉退萬步言，即便鈞院認定被告依臺北市政府之授權，有權自
行核定並發布臺北市西醫醫療機構收費標準表，然查被告明知指定醫師費為健保法第39條所定非健保給付之項目，並非自立名目或擅立收費項目而違法收取之費用，惟始終不願將指定醫師費納入收費標準表中，並以「指定醫師費之收取待衛生署同意後，另行專案核定。」消極不行使法律明文授與之裁量權限，將責任轉嫁予不具核可權限之衛生署，再於逾越裁量權限處罰原告後強調並未禁止醫院收取，只是收取前應依程序向衛生局提報，送請醫事審議委員會審議通過，並依法公告後，始可收取。但令原告至感委屈無奈的是，根據衛生署醫事處長 薛瑞元 之闡釋，顯然私人醫院並非絕對不可向病人收取指定醫師費，應屬合法之收費項目，並非「擅立收費項目」收費，亦無以動搖被告處罰原告之決心。嗣原告即使再三提出答辯，主張指定醫師費為合法收費項目，只是被告始終不願核定可收取之金額而已，並於95年2月8日檢送原告「指定醫師費」收費項目，請被告核備在案，被告仍始終堅持對原告處以5萬元之罰鍰。
⒊要言之，縱肯認臺北市政府得再委任被告核定臺北市西醫醫
療機構收費標準表，被告亦僅有權核定前揭收費標準表內之每項收費金額高低，無權遽認健保法第39條各款所定非健保給付項目為「擅立收費項目」。故因被告無權怠為裁量，即無權以「指定醫師費之收取待衛生署同意後，另行專案核定。」消極不行使臺北市政府授與之裁量權限，將責任轉嫁予不具核可權限之衛生署；甚至原告備具指定醫師費收費項目表主動函請被告核備，被告仍怠為處分（不核定亦不核備），再據以認定收受指定醫師費之原告違法。再者，被告亦無權逾越裁量權限，遽認相同位階之健保法第39條所定非健保給付項目之指定醫師費，為醫療法第22條之「擅立收費項目」收費。是縱認被告有權核定臺北市之收費標準表（此點原告始終否認之），由於被告裁量之結果，自臺北市政府授權被告公告收費標準表後，迄今均怠為核定指定醫師費之收費標準，使指定醫師費之收取處於懸而未決狀態。復逾越醫療法第11條及第21條授權臺北市政府核定收費標準表之範圍，因原處分逾越權限，應以違法論，行政訴訟法第4條第2項參照，且原處分侵害原告之財產權益，經原告提起訴願仍未獲救濟，原告對之於法定期間內起訴請求撤銷原訴願決定及原處分，核屬於法有據。
㈣被告即便得受臺北市政府委任核定醫療機構收取醫療費用之
標準，然直轄市自治事項僅限於「直轄市衛生管理」，而非統一解釋法令及適用，無權逕自認定依健保法第39條各款所訂非健保給付項目（包括「指定醫師費」）收費，為「擅立收費項目」：
⒈由於衛生署及健保局均確認非健保給付項目（含指定醫師費
）屬健保法之另有規定，不屬於「自立名目」收費，從而，體系解釋上及性質上亦應非屬醫療法上之「擅立收費項目」。否則，臺中縣及臺中市政府不會核定指定醫師費之收取標準。臺北市醫師公會也不會於95年5月8日及96年2月26日兩度致函被告，籲請表示：「據悉指定醫師費之收取已獲臺中縣衛生局醫事審議委員會通過，刻正呈請主管機關核定中，故應予以列入收費標準項目。」、「每位醫師學養技術不同，不可齊頭式平等，會抹殺優良醫師進步動機，降低醫療水平，故應依據教授、副教授而用不同指定醫師費」，並明確建議收取指定醫師費之範圍。可見被告無視健保法之相關規定，僅憑臺北市政府之授權，即遽認收取「指定醫師費」為醫療法之「擅立收費項目」，其立論殊嫌率斷，不值採信。
⒉抑且，原告不服被告針對收取「指定醫師費」裁罰之另案訴
訟判決後，經媒體於97年1月17日批露報導，衛生署醫事處科長 周道君 亦肯認「收取指定醫師費合法」，而表示：「醫療院所可以收取醫師指定費」參97年1月17日聯合報A5版「衛署：可收，但不能漫天要價」報導，但不能漫天要價。不啻肯定臺中縣政府與臺中市政府明文規定指定醫師費才是依法行政，更凸顯中央主管機關衛生署與被告間之認知歧異。是故，臺北市醫師公會才會無奈指出，該會每隔幾年都會向被告申請調整醫療收費標準表，但有關指定醫師費的部分，卻是被告與衛生署互踢皮球，以致懸而未決。準此，原告主張被告有「裁量怠惰」不核定指定醫師費之情事，及原處分有「裁量逾越」之違法瑕疵均顯屬有據。
㈤根據健保局臺北分局函釋，原告收取任何醫療給付既均符合
資訊公開、事先告知及開立正式收費單據等3項原則，應屬合法，被告堅持裁罰並無理由，原處分及訴願決定均應予撤銷：
⒈按健保局臺北分局95年11月29日健保北醫字第0952005102號
函指出：「無論屬本保險醫療給付相關規定之項目及不屬於本保險醫療給付之項目，均應符合資訊公開、事先告知及開立正式收費單據等3項原則」，表示醫療院所只要符合前開
3項原則，收受「不屬於本保險醫療給付之項目」，亦屬適法有據。而查原告欲收受指定醫師費，均事先告知病患及其家屬，經充分溝通、瞭解後方始收取；並且病患與家屬有權選擇是否指定某位醫師診治或手術，若選擇由原告聘任之專職醫師診治（如：外科 張中序 主任、內科 王敬元 、 張曉寧 及 林充孝 主任等），原告即不會對該病患及其家屬收取指定醫師費，而非對所有病患及其家屬均收取指定醫師費。
⒉何況，原告收取任何費用（包括指定醫師費），均核實開立
正式收據予病患收執，足證原告堅持正派經營、公開透明之理念，決心收取定額之「指定醫師費」以杜絕檯面下收受「紅包」之陋習。由上開分析可知，原告所為與健保局臺北分局所揭櫫之3項原則完全吻合，足證被告原處分及訴願決定均與法有違，應有撤銷之必要。
㈥聲明請求撤銷原處分及訴願決定；訴訟費用由被告負擔。
三、被告答辯意旨略稱：㈠依衛生署95年11月27日衛署醫字第0950048561號函釋：「查
醫療法第5條第1項規定，本法所稱醫療法人，包括醫療財團法人及醫療社團法人。另同法第33條第1項規定，醫療法人應設董事會，置董事長1人，並以董事長為法人之代表人。所詢醫療法人醫院違反醫療法規，處分對象為醫療法人，其處分書內容記載之處分相對人之代表人，依前開規定，應為醫療法人之董事長。」另臺北市政府94年2月24日府衛企字第09404404400號公告：「主旨：公告修正本府90年8月23日府秘二字第9010798100號公告有關本府主管衛生業務委任事項，自即日起生效。．．．公告事項：修正後本府90年
8月23日府秘二字第9010798100號公告略以：『．．．本府將下列業務委任本府衛生局，以該局名義執行之：．．．
㈩醫療法中有關本府權限事項。．．．』」。
㈡按醫療機構收取醫療費用之標準由直轄市、縣（市）主管機
關核定之，不得違反收費標準，超額或擅立收費項目收費，為醫療法第21條、第22條第2項所明定。依據行政程序法第15條、臺北市政府組織自治條例第2條第2項規定、臺北市政府94年2月24日府衛企字第09404404400號公告，將醫療法權限委任被告機關處理相關業務，並無原告所稱違反「受任者不得再委任」之法理。原告未依醫療機構收費標準收費，擅立「指定醫師費」收費項目收費，已違反醫療法第22條第2項之規定。雖原告主張「指定醫師費」為健保法第39條第5款法定健保不給付項目，故「指定醫師費」之收取應無違反健保法第58條之適用云云，經查健保法第58條規定：「保險醫事服務機構對本保險所提供之醫療給付，除本法另有規定外，不得自立名目向保險對象收取費用。」違反者，依同法第75條規定，「除退還收取之費用，並按收取之費用處以5倍之罰鍰」，而原告所提之健保局解釋函令亦係就健保法規範所為之解釋，並不及於醫療法，況各該法律均有其規範目的，自不適合比附援引。又原告所提被告公告之「臺北市西醫醫院診所收費標準表」附註3「以健保身分就診者，悉依健保法相關規定辦理」，主張信賴保護乙節，按前揭標準表之附註係指以健保身分就診者，其收費依健保之支付標準或部分負擔規定辦理；若以自費身分就醫或以健保身分就醫而需要自費項目者，則按本標準收費之意。原告遽引前揭附註3之文字，主張其收取指定醫師費符合健保法規定，而求免責，顯屬誤解。
㈢被告於94年11月28日北市衛醫護字第09438378200號公告修訂「臺北市西醫醫院診所收費標準表」之附註4中已明訂：
「指定醫師費」之收取待衛生署同意後，另專案核定。另有關「指定醫師費」項目之訂定，業經95年2月13日臺北市政府醫事審議委員會第1屆第2次會議決議：「本案影響醫師之醫療行為、醫學倫理及醫病關係至鉅，雖醫療法第21條明定為直轄市、縣市主管機關核定之，但指定醫師費是否收取，涵概層面可影響全國，故函請衛生署轉請該署公民會議討論」。另原告向被告提案同意其收取「指定醫師費」乙案，於95年7月26日臺北市政府醫事審議委員會第2屆第1次會議討論，惟決議「．．．本案病人原則上並無選擇不指定醫師之權利與機會，與指定醫師費之精神不符，有增加病人負擔之疑慮，故不予同意，．．．請研議適當項目再提出申請，另就『指定醫師費』收取與否，請委員會組成專案小組討論後再議。」㈣另有關「指定醫師費」項目訂定與否，經被告調查各公會、
學會、醫改會及各醫學中心等意見分歧，復經96年7月23日臺北市政府醫事審議委員會第3屆第1次會議，最終決議：
「考量北市訂定此收費項目，影響之層面極大，建議如有此訂立之需求，應提報可支持該主張之相關資料；可先行以研究報告方式蒐集與本國社會保險制度相當、國情相仿的國家，．．．對於有社會保險制度下，如何處理『診療費』、『手術費』等差別定位之作法及目前實施『指定醫師費』情況分析，作為中央主管機關未來政策制度改革的依據參考資料。本案牽涉到政策面的改革，已屬全國性事務，且經過本會多次針對此議題討論，在客觀環境條件及仍無具體充分的理由下，尚難同意訂立，惟未來如醫療機構或團體，可提供具體證據及文獻資料，作為參考依據，另行提案再議。」綜上，被告業已依法提出具體之審議程序在案，惟尚未通過收取「指定醫師費」之項目，原告在未經主管機關核定前，擅立「指定醫師費」收費項目收費，是以原告違法事證明確，洵堪認定，被告仍得據此處分。
㈤聲明請求駁回原告之訴；訴訟費用由原告負擔。
四、本件訴訟標的金額為5萬元，金額在20萬元以下，應適用簡易訴訟程序，合先敘明。
五、按「本法所稱醫療機構，係指供醫師執行醫療業務之機構。」、「本法所稱私立醫療機構，係指由醫師設立之醫療機構。」、「本法所稱主管機關：在中央為衛生署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」、「醫療機構收取醫療費用之標準，由直轄市、縣（市）主管機關核定之。」醫療法第2條、第4條、第11條、第21條分別定有明文。次按「下列各款為直轄市自治事項：．．．關於衛生及．．．事項如下：㈠直轄市衛生管理。．．．」、「直轄市政府、．．．就其自治事項，得依其法定職權或基於法律自治條例之授權，訂定自治規則。」地方制度法第18條第9款、第27條第1項分別定有明文。再按「行政機關得依法規將其權限之一部分，委任所屬下級機關執行之。」行政程序法第15條亦定有明文。又依臺北市政府組織自治條例第2條第
1項、第2項規定：「臺北市政府（以下簡稱市政府）辦理本市自治事項並執行中央政府委辦事項（第1項）。中央法令規定市政府為主管機關者，市政府得將其權限委任所屬下級機關辦理（第2項）。」臺北市政府依據行政程序法第15條、臺北市政府組織自治條例第2條第2項之規定，以94年
2月24日府衛企字第09404404400號公告謂：「主旨：公告修正本府90年8月23日府秘二字第9010798100號公告有關本府主管衛生業務委任事項，自即日起生效。．．．公告事項：修正後本府90年8月23日府秘二字第9010798100號公告略以：『．．．本府將下列業務委任本府衛生局，以該局名義執行之：．．．㈩醫療法中有關本府權限事項。．．．。』」將醫療法中有關該府之權限委任被告執行，是被告對本件應有管轄權。原告主張臺北市政府依法始為核定醫療費用之主管機關，其委由被告發布「臺北市西醫醫療機構收費標準表」，應屬違法云云，自非可採。
六、又按「醫療機構收取醫療費用之標準，由直轄市、縣(市)主管機關核定之。」、「醫療機構收取醫療費用，應開給載明收費項目及金額之收據。醫療機構不得違反收費標準，超額或擅立收費項目收費。」、「有下列情形之一者，處5萬元以上25萬元以下罰鍰：違反．．．第22條第2項．．．
。」醫療法第21條、第22條、第103條第1項第1款分別定有明文。另依衛生署79年3月16日衛署醫字第862157號函釋：「．．．說明：．．．查醫療法為保障病人權益，避免醫療機構對病人濫收醫療費用，於第17條（修法後第21條）及第18條（修法後第22條）經明定，醫療機構收取醫療費用之標準，由省（市）衛生主管機關核定；醫療機構不得違反收費標準，超額收費。並不因病人同意，醫療機構即得違反收費標準，超額收費。．．．」；82年6月9日衛署醫字第8227851號函釋：「．．．說明：．．．有關醫療機構診治病人自行設立指定醫師制度，其需要性及適法性，本署將另案審慎研議，以杜防醫院藉外聘醫師或指定醫師之名，向被保險人收取鉅額『指定醫師費』之不合理現象。」；84年12月21日衛署健保字第84071496號函釋：「．．．說明．
．．依健保法第58條規定，保險醫事服務機構對本保險所提供之醫療給付，除本法另有規定外，不得自立名目向保險對象收取費用。另查醫療法第18條（修法後第22條）第2項規定，醫療機構不得違反收費標準，超額收費。故醫療機構不得以病人簽具『自願部分自付費用書』為由，超額收費。
．．．」；88年3月31日衛署醫字第88009794號函釋：「．
．．說明：．．．查『指定醫師費』應核屬醫療費用，該院『指定醫師費』之收費標準若未經貴局核准，按醫療法第17條（修法後第21條）規定：『醫療機構收取醫療費用之標準，由省（市）衛生主管機關核定之。』不得巧立名目向病患收取。」查上揭函釋為中央主管機關為確保就診患者之權利，避免醫療機構任意收取費用，就醫療法第21條及指定醫師制度，其需要性及適法性尚待審慎研議所為釋示，該函釋並未增加法律所無之限制，並無違反法律保留原則，被告予以適用，並無違誤。再按被告依醫療法第21條規定之授權，以94年11月28日北市衛醫護字第09438378200號公告修訂「臺北市西醫醫院診所收費標準表」，將得收取費用之項目列明：（節錄）掛號及病歷管理費（僅供參考）收費標準－初診：50～300元；複診：50～200元；補發掛號證：50元。
護理費（需聘有專任護理人員）收費標準－門診：30～60元；一般病房（每日）：400～900元；加護病房（每日）：
2,000～4,000元；病情諮詢費：100～650元；驗屍費：
2,000～6,500元。附註：⒈私立醫療機構、財團法人醫療機構收取費用不得超過上列最高標準。⒉未列出之項目參照臺大、榮總、馬偕、新光等醫院辦理。⒊以健保身分就診者，悉依全民健保相關規定辦理。⒋指定醫師費之收取待衛生署同意後，另行專案核定。查上揭收費標準表之規定，並未違反母法或增加母法所無之限制。亦未違反法律保留原則，被告予以適用，亦無不合。
七、本件原告係醫療財團法人，經被告查認其於95年7月間未依醫療機構收費標準收費，向民眾收取「指定醫師費」等情，為兩造所不爭，復依被告95年8月9日訪談原告副院長 譚開元 之談話紀錄記載略以：「（案由欄：有關．．．貴院收取『指定醫師費』共5,600元乙案．．．）．．．問：有關案由欄內所述之違規事項是否確有其事？貴院醫療收費項目確有『指定醫師費』？如何收取？答：有收指定醫師費，通常在病患辦理住院之時會有專人予以解說醫院收費狀況並簽署同意書，本院醫師皆為外聘無資薪制，指定醫師費即為他們的執業所得．．．」等語，此有被告95年8月9日訪談受原告委任之副院長譚開元之談話紀錄及原告95年7月13日及同年月14日醫療費用收據等影本附原處分卷可稽，是本件原告確有於上揭時間收取「指定醫師費」情事，可堪認定。被告原處分以上揭費用並非被告公告之「臺北市西醫醫院診所收費標準表」得收費之項目，故認原告有違反醫療法第22條第
2項規定情事，原告則以如事實欄所載各點據為爭議。本件之爭執，在於原告上開收取醫師指定費用之行為，是否違反醫療法第22條第2項規定？
八、查為確保就診患者之權利，避免醫療機構任意收取費用，被告依醫療法第21條規定之授權，公告「臺北市西醫醫院診所收費標準表」，將得收取費用之項目列明；而該收費標準表附註欄第3點規範之意旨係指健保身分患者就醫時，依健保之支付標準或部分負擔等規定辦理，與本件擅立收費項目一節無涉；且該收費標準表附註欄第4點載明：「指定醫師費之收取待衛生署同意後，另行專案核定。」而指定醫師費之收取，既未經衛生署同意，亦未經被告上揭收費標準表明訂，故被告抗辯尚不得收取，即無不合。
九、至原告主張指定醫師費為健保法第39條第5款法定健保不給付項目，故「指定醫師費」之收取應無違反健保法第58條之適用，又「指定醫師費」已經函釋非屬「自立名目」項目云云。惟查健保法第2條規定：「本保險於保險對象在保險有效期間，發生疾病、傷害、生育事故時，依本法規規定給與保險給付。」明定發生特定事故時依該法規定辦理保險給付。又依健保法第39條之規定，亦僅係在區分何種費用不屬該法所給付之範圍，並不涉及收費項目是否合法之問題；至健保法第58條規定：「保險醫事服務機構對本保險所提供之醫療給付，除本法另有規定外，不得自立名目向保險對象收取費用。」違反者，依同法第75條規定，「應退還收取之費用，並按收取之費用處以5倍之罰鍰」，此僅係依健保法規範就自立名目收取費用者如何處理之情形，核與該費用是否合於醫療法之收費標準亦屬無關，尚難以上揭健保法之規定即遽認本件原告之收費項目合於醫療法之規定。至原告所提之健保局解釋函令，亦係就健保法規而言，是否屬該法給付項目所為之解釋，與醫療法第21條、第22條為核定收費標準及規定不得超收或擅立項目收費，係屬二事；且健保局並非醫療法之中央主管機關，其所為上揭函釋並不及於醫療法；況各該法律均有其規範目的，自不適合比附援引。
十、又原告主張依被告公告之「臺北市西醫醫院診所收費標準表」附註3「以健保身分就診者，悉依健保法相關規定辦理」，主張信賴保護云云。惟按上揭標準表之附註係指以健保身分就診者，其收費依健保之支付標準或部分負擔規定辦理；若以自費身分就醫或以健保身分就醫而需要自費項目者，則按上揭標準表收費之意。原告遽引上揭附註3之文字，主張其收取指定醫師費符合健保法規定，而求免責，顯屬誤解。
、另有關「指定醫師費」項目之訂定，經原告向被告提案後，業經95年2月13日臺北市政府醫事審議委員會第1屆第2次會議決議略以：「．．．依本市現行醫療機構收費標準，目前尚未開放指定醫師費之項目。．．．本案病人原則上並無選擇不指定醫師之權利與機會，與指定醫師費之精神不符，有增加病人負擔之疑慮，故不予同意。．．．」等語，有臺北市政府95年8月3日府衛醫護字第09535006500號函檢附之會議紀錄影本可參。且有關「指定醫師費」項目訂定與否，嗣經被告調查各公會、學會、醫改會及各醫學中心等意見分歧，復經96年7月23日臺北市政府醫事審議委員會第3屆第1次會議，最終決議略以：「為考量北市訂定此收費項目，影響之層面極大，建議如有此訂立之需求，應提報可支持該主張之相關資料；可先行以研究報告方式蒐集與本國社會保險制度相當、國情相仿的國家，．．．對於有社會保險制度下，如何處理『診療費』、『手術費』等差別定位之作法及目前實施『指定醫師費』情況分析，作為中央主管機關未來政策制度改革的依據參考資料。本案牽涉到政策面的改革，已屬全國性事務，且經過本會多次針對此議題討論，在客觀環境條件及仍無具體充分的理由下，尚難同意訂立，惟未來如醫療機構或團體，可提供具體證據及文獻資料，作為參考依據，另行提案再議。」等語，有該會議紀錄附卷可按。綜上，被告業已依法提出具體之審議程序在案，惟尚未通過收取「指定醫師費」之項目，原告在未經主管機關核定前，擅立「指定醫師費」收費項目收費，等同變相提高收費，增加患者的負擔，即有未合，原告所稱指定醫師費用之收取合法，主張信賴保護云云，並無所據，不足採信。另被告抗辯有關「指定醫師費」項目之訂定，影響醫師之醫療行為、醫學倫理及醫病關係至鉅，雖醫療法第21條明定為直轄市、縣市主管機關核定之，但指定醫師費是否收取，涵概層面可影響全國，故須中央主管機關衛生署作最後之決定等語，核無不合。原告指稱被告假藉須待非主管機關之衛生署同意，始另行專案核定指定醫師費，有「裁量怠惰」及「裁量逾越」之違法云云，尚有誤會。又原告主張其他縣市情形，核與本件認定基礎無涉，不足為本件有利之認定，併敘明之。
、綜上所述，原告所訴各節，均無可採，被告原處分處原告法定最低額5萬元罰鍰，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。又本件為簡易訴訟程序事件，依卷內資料及本院調查所得，事證已臻明確，故不經言詞辯論為之，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第233條第1項，判決如主文。
中華民國97年6月30日
臺北高等行政法院第四庭
法官陳秀媖上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中華民國97年6月30日
書記官楊子鋒