臺北高等行政法院107年度訴字第223號判決

裁判字號：臺北高等行政法院107年訴字第223號判決

裁判日期：民國107年06月12日

裁判案由：兒童及少年福利與權益保障法

臺北高等行政法院判決
107年度訴字第223號107年5月29日辯論終結原告臺北市私立比利馬文理短期補習班代表人 楊宗翰 被告臺北市政府教育局代表人 曾燦金 （局長）訴訟代理人 蔡思德
林岳璋 陳鈺翔 上列當事人間兒童及少年福利與權益保障法事件，原告不服臺北市政府中華民國106年12月21日府訴三字第10600213600號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要原告設立於臺北市○○區○○路0段00號2樓，領有被告核發之臺北市短期補習班立案證書（北市補習班證字第4787號，核准科目為國文、英語、數學、自然、社會，班舍面積106.34平方公尺）。被告派員於民國106年1月4日12時40分許至13時40分許至上址稽查，查認原告招收國小學童並提供學童於上課前在教室內從事作業輔導服務業務（寫功課及課業輔導），且現場擺放牙膏、牙刷及漱口杯等非屬短期補習教學必要設施等情，乃當場拍照，並製作被告106年度短期補習班班務行政管理抽查紀錄表（下稱系爭抽查紀錄表）。嗣審認原告未經設立許可，擅自從事兒童課後照顧服務業務，違反兒童及少年福利與權益保障法（下稱兒少法）第76條規定，乃依同法第105條第1項及臺北市政府處理違反兒童及少年福利與權益保障法事件統一裁罰基準（下稱統一裁罰基準）等規定，以106年1月6日北市教終字第10630388202號裁處書（下稱原處分）處原告新臺幣（下同）6萬元罰鍰及公布其姓名，並命應停止辦理，妥善處理學生權益，於106年2月6日前回報處理情形。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）被告認定原告「招收國小學童並提供學童於上課前在教室內從事作業輔導服務業務（寫功課及課業輔導），涉及經營兒童課後照顧服務業務之情事」，係屬合法行為，不應裁罰：
被告曾於104年7月17日以北市教終字第10437111900號函通知臺北市各私立短期補習班不得違規經營幼兒園及兒童課後照顧中心業務，依該函說明第四點之內容清楚可知，在課業輔導行為乙節，必短期補習班從事「非核准科目課業輔導行為」，行政機關方得據以認定短期補習班違規經營兒童課後照顧中心業務。然原告之核准科目為國文、英語、數學、自然、社會等，而原告班內老師在上課前對學童進行之課業輔導之科目，均在核准科目範圍內，故原處分所持理由，與其上開函釋不符，容屬違法，應予撤銷。
（二）被告認定原告未經設立許可，擅自從事兒童課後照顧服務業務，違反兒少法第76條規定，並依同法第105條第1項對原告裁罰，有構成要件不符及濫用權力為行政處分等情：兒童課後照顧服務班與中心設立及管理辦法第3條第1項第1款已清楚定義兒童課後照顧服務之主要內容為提供「生活照顧」及「學校作業輔導」為主之多元服務，而原告受被告稽查結果，全無「設廚房火源烹煮食物」、「常態性代訂供應全體學員餐食點心」、「設寢室寢具供全體學員午睡」、「從事非核准科目課業輔導行為」、「以課輔安親班等非核准立案班名對外招生」、「舉辦校外教學等非核准科目之教學活動」等情事。而被告於106年1月4日至原告班內稽查時，在「非屬補習班業務」之主要查核項目即「□休憩午睡□主動提供餐食點心□提供幼兒教保服務□非核准科目課業輔導□非核准科目戶外教學」等項目，均查無違規情事，卻僅以「□其他」一項（即上課前寫功課及作業輔導）即率然認定原告違法，則被告所為之原處分難謂無濫用權力，應予撤銷。
（三）被告之行政行為，有違行政法「誠信原則」及「有利不利一律注意」原則：
1.被告於106年初，對原告進行稽查，並且在「非屬補習班業務」之主要查核項目即「□休憩午睡□主動提供餐食點心□提供幼兒教保服務□非核准科目課業輔導□非核准科目戶外教學」等項目，均查無違規情事之下，僅以「□其他」一項（即上課前寫功課及作業輔導）即率然認定原告違法。準此，被告之行政行為，難謂符合誠實信用之方法，對人民正當合理信賴之保護亦有欠缺，實已違反行政程序法第8條之規定。
2.臺北市短期補習班管理規則（下稱管理規則）第26條明文規定「補習班除學生課業外，應依補習班之性質及學生之需求及狀況，適時提供必要輔導措施」，而原告班內老師在「上課前」於教室內從事作業輔導，當然屬於合法有據之「必要輔導措施」。此對原告有利之法令規定，卻不見被告予以注意，則被告顯已違反行政程序法第9條之「有利不利一律注意」原則。
（四）綜上所述，聲明求為判決：
1.訴願決定及原處分均撤銷。
2.訴訟費用由被告負擔。
三、本件被告抗辯：
（一）原告性質上屬於補習及進修教育法第3條中規定之短期補習教育，依短期補習班設立及管理準則第38條規定，自不得經營非屬短期補習教育之機構或業務。依該條文之立法說明提及，補習班設立人或代表人欲經營非補習班之服務及事項，例如幼兒園及兒童課後照顧服務中心等，應依各相關法規辦理。
（二）被告106年1月4日13時40分執行補習班班務行政抽查時，查獲原告提供國小學童於教室內從事作業輔導服務業務（寫功課、課業輔導），又被告稽查員亦於現場查獲該班備有牙膏、牙刷及漱口杯等非屬短期補習班教學之必要設施並拍照存證。故本件被告依現場稽查之情況，確有於非上課時間學生集體書寫作業，老師批閱並指導學生學校作業（包含英文、國語等）之事實；且現場另查有牙膏、牙刷及漱口杯等非屬補習班之必要用品。
（三）被告基於管理權責、維護家長權益及兒童身心發展之最佳利益，避免業者遊走法律邊緣，辦理非其核准主體得辦理之服務，以原處分處以原告6萬元整罰鍰、公布姓名並命其停止辦理處分，於法尚無不當。
（四）綜上所述，聲明求為判決：
1.原告之訴駁回。
2.訴訟費用由原告負擔。
四、本院之判斷：
（一）按兒少法第6條規定：「本法所稱主管機關：在中央為衛生福利部；在直轄市為直轄市政府……。」臺北市政府101年3月15日府社兒少字第10132076800號公告，兒少法中有關臺北巿政府權限事項，自101年3月21日起委任被告（見本院卷第231頁、第234頁）。準此，關於本件處罰時，被告屬有權限之機關，合先敘明。
（二）次按兒少法7條第2項第3款規定：「主管機關及目的事業主管機關均應辦理兒童及少年安全維護及事故傷害防制措施；其權責劃分如下：……三、教育主管機關：主管兒童及少年教育及其經費之補助、特殊教育、學前教育、安全教育、家庭教育、中介教育、職涯教育、休閒教育、性別平等教育、社會教育、兒童及少年就學權益之維護及兒童課後照顧服務等相關事宜。」同法第23條第1項第12款規定：「直轄市、縣（市）政府，應建立整合性服務機制，並鼓勵、輔導、委託民間或自行辦理下列兒童及少年福利措施：……十二、辦理兒童課後照顧服務。」同法第76條第1項、第2項及第3項分別規定：「（第1項）第23條第1項第12款所稱兒童課後照顧服務，指招收國民小學階段學童，於學校上課以外時間，所提供之照顧服務。（第2項）前項兒童課後照顧服務，得由各該教育主管機關指定國民小學辦理兒童課後照顧服務班；或由鄉（鎮、市、區）公所、私人、團體申請設立兒童課後照顧服務中心辦理之。（第3項）前項兒童課後照顧服務班與兒童課後照顧服務中心之申請、設立、收費項目、用途與基準、管理、設施設備、改制、人員資格與不適任之通報、資訊蒐集、查詢及其他應遵行事項之辦法，由中央教育主管機關定之……。」同法第105條第1項規定：「違反第76條或第82條第1項前段規定，未申請設立許可而辦理兒童及少年福利機構或兒童課後照顧服務班及中心者，由當地主管機關或教育主管機關處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰及公布其姓名或名稱，並命其限期改善。」
（三）又按行為時補習及進修教育法第1條規定：「補習及進修教育，以補充國民生活知識，提高教育程度，傳授實用技藝，培養健全公民，促進社會進步為目的。」同法第3條規定：「補習及進修教育區分為國民補習教育、進修教育及短期補習教育三種；凡已逾學齡未受九年國民教育之國民，予以國民補習教育；已受九年國民教育之國民，得受進修教育；志願增進生活知能之國民，得受短期補習教育。」同法第9條第1項第4款規定：「國民補習學校、進修學校及短期補習班之設立、變更或停辦，依下列各款之規定：……四、短期補習班，由直轄市、縣（市）主管教育行政機關核准；其設立、變更、停辦及立案之條件與程序、名稱、類科與課程、修業期間、設備與管理、負責人與教職員工之條件、收費、退費方式、基準、班級人數與學生權益之保障、檢查、評鑑、輔導、獎勵、廢止設立之條件及其他應遵行事項，由中央主管教育行政機關為準則規定；其相關管理規則，並由直轄市、縣（市）主管教育行政機關依上開準則定之。」
（四）復按短期補習班設立及管理準則第1條規定：「本準則依補習及進修教育法（以下簡稱本法）第9條第1項第4款規定訂定之。」同準則第38條規定：「補習班不得經營非屬短期補習教育之機構或業務；其設立人或代表人欲經營其他機構或業務，提供相關服務者，其設立、人員及設施，應依各相關設立、管理法規規定辦理；其辦理之場地，應與補習班場地明確區隔。」
（五）再按兒童課後照顧服務班與中心設立及管理辦法第1條規定：「本辦法依兒童及少年福利與權益保障法（以下簡稱本法）第76條第3項規定訂定之。」同辦法第2條規定：「本辦法所稱主管機關：在中央為教育部；在直轄市為直轄市政府……。」同辦法第3條第1項規定：「本辦法用詞，定義如下：一、兒童課後照顧服務（以下簡稱本服務）：指招收國民小學階段兒童，於學校上課以外時間，提供以生活照顧及學校作業輔導為主之多元服務，以促進兒童健康成長、支持婦女婚育及使父母安心就業。二、兒童課後照顧服務班（以下簡稱課後照顧班）：指由公、私立國民小學設立，辦理兒童課後照顧服務之班級。三、兒童課後照顧服務中心（以下簡稱課後照顧中心）指由鄉（鎮、市、區）公所、私人（包括自然人或法人）或團體設立，辦理兒童課後照顧服務之機構。」
（六）另按統一裁罰基準第3點規定：「本府處理違反兒童及少年福利與權益保障法事件統一裁罰基準（如附表）。」上開裁罰基準，乃臺北市政府處理違反兒少法事件，為建立執法公平性與公信力，並就違反兒少法第76條之事件，斟酌行為次數等情所訂定之裁量基準，核屬細節性、技術性之裁罰標準，並未牴觸母法意旨，其規定尚屬明確，亦無違反法律保留，被告據以適用，尚無不合。
（七）本院經核原處分並無違誤，玆分述如下：
1.經查：原告設立之「臺北市私立比利馬文理短期補習班」，位於臺北市○○區○○路0段00號2樓，領有被告核發之臺北市短期補習班立案證書（北市補習班證字第4787號，核准科目為國文、英語、數學、自然、社會，班舍面積10
6.34平方公尺），此有被告北市補習班證字第4787號短期補習班立案證書於於訴願卷可參（見訴願卷第4頁）。其性質上屬於「補習及進修教育法」第3條中規定之短期補習教育，依「短期補習班設立及管理準則」第38條規定，自不得經營非屬短期補習教育之機構或業務。
2.次查：被告派員於106年1月4日12時40分許至13時40分許至上址稽查，查認原告招收國小學童並提供學童於上課前在教室內從事作業輔導服務業務（寫功課及課業輔導），且現場擺放牙膏、牙刷及漱口杯等非屬短期補習教學必要設施等情，乃當場拍照，並製作系爭抽查紀錄表，此有現場採證照片及系爭抽查紀錄表於於本院卷可參（見本院卷第209頁至第218頁）。
3.從而，被告審認原告未經設立許可，擅自從事兒童課後照顧服務業務，違反兒少法第76條規定，乃依同法第105條第1項及統一裁罰基準等規定（如附表），以原處分處原告6萬元罰鍰及公布其姓名，並命應停止辦理，妥善處理學生權益，揆諸前揭規定，並無違誤。
（八）原告雖主張：被告認定原告「招收國小學童並提供學童於上課前在教室內從事作業輔導服務業務(寫功課及課業輔導），涉及經營兒童課後照顧服務業務之情事」，係屬合法行為，不應裁罰；又被告認定原告未經設立許可，擅自從事兒童課後照顧服務業務，違反兒少法第76條規定，並依同法第105條第1項對原告裁罰，有構成要件不符及濫用權力為行政處分云云。惟查：
1.依上開兒少法第76條第1項及第2項規定，兒童課後照顧服務係指招收國民小學階段學童，於學校上課以外時間，所提供之照顧服務；得由各該教育主管機關指定國民小學辦理兒童課後照顧服務班，或由鄉（鎮、市、區）公所、私人、團體申請設立兒童課後照顧服務中心辦理之。又兒童課後照顧服務班與中心設立及管理辦法第3條並明定兒童課後照顧服務，係指招收國民小學階段兒童，於學校上課以外時間，提供以生活照顧及學校作業輔導為主之多元服務，合先敘明。
2.經查：依教育部103年12月18日研商健全短期補習班、兒童課後照顧服務中心、幼兒園管理業務會議決議第1點略以：「如該短期補習班提供之服務項目尚涉及兒童課後照顧服務中心或幼兒園服務項目，以其似涉及未經許可而辦理兒童課後照顧服務中心業務、未經許可即對幼兒進行幼兒園教保服務，而有違各相關法令規定之情形（例如違反兒童及少年福利與權益保障法第105條、幼兒教育及照顧法第47條等）宜併請審酌依各該法令規定辦理。」（見本院卷第145頁至第147頁）。被告前以103年1月10日北市教社字第10310029500號函轉知臺北市各補習班，上開準則業經教育部103年1月3日臺教社（一）字第0000000000E號令訂定發布實施，臺北市短期補習班不得違反相關規定（見本院卷第149頁至第151頁）；再以104年7月17日北市教終字第10437111900號函「主旨：為維護學齡前幼兒及國小學童身心健康及生命安全，補習班不得違規經營幼兒園及兒童課後照顧中心業務，違者將依各相關法令規定裁處……說明：……四、本局稽查短期補習班違規經營幼兒園及兒童課後照顧中心業務認定原則列舉如下：……（二）違規經營兒童課後照顧中心業務：設廚房火源烹煮食物或常態性代訂供應全體學員餐食點心、設寢室寢具供全體學員午睡、從事非核准科目課業輔導行為、以課輔安親班等非核准立案班名對外招生及舉辦校外教學等非核准科目之教學活動等……。」等語（見本院卷第152頁至第154頁）。亦即，被告以上開函文再次重申為維護學齡前幼兒及國小學童身心健康及生命安全，補習班不得違規經營幼兒園及兒童課後照顧中心業務；且依補習及進修教育法之立法意旨，補習教育係以補充國民生活知識，提供核准科目之教學，是補習教育與兒童課後照顧服務有別。而原告身為從事補習教育之業者，對補習及進修教育法、兒少法等相關法令即應主動瞭解並予遵循。
3.次查：系爭抽查紀錄表記載略以：「……檢查日期：106年1月4日12時40分13時40分……班名○○補習班……核准科目國、英、數、自然、社會……招收對象□6歲以下國小國中……檢查項目……十一、招生廣告及課表……□以安親.課輔.幼兒園名義招生未備課表□其他……十六、非屬補習班業務Ⅴ不符查核情形……□休憩午睡□主動提供餐食點心□提供幼兒教保服務□非核准科目課業輔導□非核准科目戶外教學其他上課英文寫功課作業輔導……」等語，此有經原告代表人簽名之系爭抽查紀錄表及現場採證照片等附本院卷可稽（見本院卷第209頁至第218頁）。復據現場採證照片（見本院卷第210頁至第218頁）顯示，現場設置2間教室，多數學生已在教室內書寫學校作業；又教室內各有一位老師，老師在教室前面批閱在校學生之作業，且座位旁邊擺放數本學生之家庭作業；另置物櫃內並置有牙膏、牙刷及漱口杯等學童潔牙用具等畫面，故原告未申請設立許可而從事兒童課後照顧服務業務之事實，堪予認定，且原告係從事補習教育之業務，對經營補習教育之相關法令，亦難諉為不知，其本件違章主觀上難辭過失之責。
4.從而，被告審認原告未經設立許可，擅自從事兒童課後照顧服務業務，違反兒少法第76條規定，乃依同法第105條第1項及統一裁罰基準等規定（如附表），以原處分處原告法定最低度之6萬元罰鍰及公布其姓名，並命應停止辦理，妥善處理學生權益；本院核認原處分業已考量法律目的及個案實際情狀而作適當決定，已符合行政程序法第7條規定所定之適當性原則、必要性原則及衡量性原則等比例原則；又被告所為上開裁量，業已依行政罰法第18條第1項規定，審酌一切情狀，並無與法律授權之目的相違或出於不相關事項考量之裁量濫用，亦無消極不行使裁量權之裁量怠惰情事，難認有違比例原則或構成裁量瑕疵之情事。
5.綜上，足見原告此部分之主張，不足採信。
（九）原告又主張：被告之行政行為，有違行政法「誠信原則」及「有利不利一律注意」原則云云。惟查：
1.按「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」「行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意。」行政程序法第8條及第36條分別定有明文。
2.經查：被告針對其如何作成原處分？其調查證據及程序為何？曾在訴願程序中以106年4月18日北市教終字第10633307300號 陳明 略以：「……說明：……三、……（三）……稽查，現場設置2間教室，多數學生已在教室內書寫學校作業。教室內各有一位老師，老師在教室前面批閱核校學生之作業，且座位旁邊擺放數本學生之家庭作業……（五）……當下雖未查獲學生用餐或刷牙之情事，惟牙刷牙杯係飯後口腔清潔之用品，且學生中午12時放學後旋即至補習班上課或作息……認定該班涉有生活照顧之事實……
（六）……因 楊君 在該班現場協助稽查……本局亦充分給予陳述意見之機會，惟因當場未能提供課表核對現場學生之上課或作息狀況……並請其限期提供課表……經比對課表上載示之資訊及106年1月4日稽查現場狀況（學校課業指導），本局足以判斷及認定該班違規經營課後照顧服務業務……。」等語（見訴願卷第34頁至第35頁）及106年7月5日北市教終字第10636077300號函陳明略以：「……說明：……三、……（一）……本局於106年1月4日至該班……稽查……當下在非上課時段進行學校作業指導，所提供之服務已涉及兒童課後照顧服務業務……（二）……經比對訴願人所陳及所附之相片與本局106年1月4日當日所拍攝之相片，其所提供之相片明顯非本局當日所拍攝之畫面……且本局當日稽查之現場情形為該班2間教室皆有老師於教室前面檢查並訂正學生學校不同科目作業，明顯從事兒童課後照顧服務業務之學校作業輔導。（三）……針對該班於現場放置學生牙刷牙杯等非屬補習班之必要用品，其為本案本局採證之一，而非唯一的判斷依據……。」等語（見訴願卷第65頁），亦有原告105學年課程表附於訴願卷可稽（見訴願卷第47頁）。
3.承上，被告依稽查當時補習班所屬人員提供學童學校課業輔導服務、比對原告105學年課程表及現場置物櫃內之學童潔牙用品等情形而據以綜合判斷，而審認原告未經許可，擅自從事兒童課後照顧服務業務，違反兒少法第76條規定，依同法第105條第1項規定予以裁處，足認被告作成原處分，並未違反行政程序法第8條及第36條規定。
4.綜上，足見原告此部分之主張，亦非可採。
五、綜上所述，原告主張各節，均無可採，本件被告所為原處分，並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國107年6月12日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法官許瑞助
法官洪慕芳法官許麗華
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││者，得不委任律師│格或為教育部審定合格之大學或獨││為訴訟代理人│立學院公法學教授、副教授者。│││2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││形之一，經最高行│二親等內之姻親具備律師資格者。││政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││，亦得為上訴審訴│。││訟代理人│3.專利行政事件，具備專利師資格或│││依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國107年6月12日
書記官陳可欣