高雄高等行政法院108年度訴字第353號判決

裁判字號：高雄高等行政法院108年訴字第353號判決

裁判日期：民國109年07月14日

裁判案由：教師升等

高雄高等行政法院判決
108年度訴字第353號民國109年6月16日辯論終結原告 黃翠瑛 訴訟代理人 曾錦源 律師被告國立嘉義大學代表人 艾群 訴訟代理人 奚淑芳 律師
張雯峰 律師上一人複代理人 吳書榮 律師上列當事人間教師升等事件，原告不服教育部中華民國108年7月5日臺教法(三)字第1080087731號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主文
一、訴願決定及原處分均撤銷。
二、被告就原告民國106年5月15日升等為教授之申請案，應依本判決之法律見解另為適法之處分。
三、原告其餘之訴駁回。
四、訴訟費用由被告負擔。事實及理由
壹、程序方面按訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限；有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。行政訴訟法第111條第1項、第3項第2款定有明文。本件原告起訴時原訴之聲明為：「訴願決定及原處分均撤銷。」（本院卷一第11頁），嗣於本院民國108年12月17日準備程序變更其訴之聲明為：「1.訴願決定及原處分均撤銷。2.被告應就原告106年5月15日升等為教授之申請，作成准予升等之行政處分。」（本院卷一第248頁），核其主張之基礎事實均為相同，被告亦無反對之表示，於法並無不合，自應准許。
貳、實體方面
一、爭訟概要：㈠緣原告係被告管理學院生物事業管理學系（下稱生管系）副
教授，以教學著作向被告申請於106學年度第1學期升等為教授，代表著作為「台灣洋香瓜農業科技聯結類型之研究」（刊登於89年12月中華農學會報第1卷第6期，下稱系爭著作）。案經生管系教師評審委員會（下稱系教評會）於初審階段將系爭著作送請3位校外學者專家（下稱外審委員）審查後，於106年6月21日105學年度第7次系教評會決議通過初審；惟嗣經被告管理學院教師評審委員會（下稱院教評會）106年8月15日106學年度第2次會議決議略以：不通過第一階段審查，故不辦理著作外審。被告以106年8月29日嘉大管院字第1069003560號函（下稱106年8月29日函）附審查意見表通知原告，理由略以：1、依教育部推動教師多元升等制度試辦計畫，教師以教學實務作為研究內涵，以各教育階段別的教學場域及受教者作為研究對象，進行學生學習成效之應用性研究。其主題內容可包括「撰寫教學專用書」，「創新課程設計」，「研發教材教具、教學策略與方法、班級經營策略、學習評量方式」或「科技融入教學」等，經實施後能有效提升學生學習成效，對校內外推廣具有社會影響力；2、依被告及管理學院教師以教學著作送審教師資格審查基準，教學實務報告及教學實況光碟應為代表作之補充說明；3、經出席委員以無記名投票，不通過原告申請升等第一階段著作外審等語。原告不服，向被告提出申覆，經被告教師評審委員會（下稱校教評會）106年11月28日106學年度第2次會議決議認原告申覆無理由（下稱申覆決定），以106年12月12日嘉大人字第1069005236號函通知原告。原告不服，向教育部提起訴願，經教育部以本案既經系教評會審查通過，並未認為送審系爭著作未符送審資格，院教評會委員之學術專長與原告專業領域非完全相符，且被告管理學院教師聘任及升等審查要點（下稱院教師升等審查要點）、被告管理學院教師聘任及升等審查原則（下稱院教師升等審查原則）及被告管理學院教學著作審查基準（按：即院教師升等審查原則第3點第2項所稱之附表2）對「教學著作」亦未有明確定義，院教評會未經辦理著作外審，僅依形式審查，即認送審系爭著作未符送審資格，實質上已否定系教評會及外審委員專業審查，似嫌速斷，難謂符合司法院釋字第462號解釋；初審階段之各外審委員之學術專長是否符合審查以教學著作送審之升等案及是否實質就系爭著作為審查並提出意見，尚待釐明；院教評會審認依教育部推動教師多元升等制度試辦計畫，教師以教學實務作為研究內涵，以各教育階段別的教學場域及受教者作為研究對象，進行學生學習成效之應用性研究，是否為被告明文化之教學著作審查基準，初審階段之外審委員是否知悉等皆不無疑義，被告否准原告之升等案，難謂適法，爰作成107年4月30日臺教法（三）字第1070043549號訴願決定（下稱107年4月30日訴願決定），將被告106年8月29日函及申覆決定均撤銷，由被告究明後於2個月內另為適法之處分。
㈡嗣被告重為處分，經107年6月5日106學年度第14次院教評會
決議請系教評會送請3位原外審委員，就原告送審資料再行確認是否合乎教學著作升等之規範，經2位原審查委員同意、1位原審查委員拒絕，2位原審查委員皆認原告送審系爭著作非屬教學相關著作、教學實務報告及教學實況光碟亦非系爭著作之補充說明。復經107年12月11日107學年度第6次院教評會審議，決議略以：綜合原審查委員意見，原告之系爭著作非為教學相關著作或教學期刊論文，教學實務報告及教學實況光碟亦非系爭著作之補充說明，不符合被告教學著作審查基準，未具升等資格，經出席委員以無記名投票結果，不通過原告申請升等第一階段著作外審等語，並經被告以107年12月14日嘉大管院字第1079005734號函（下稱原處分）知原告。原告不服，提起訴願，經遭訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰㈠主張要旨︰
1.依系教評會發給各外審委員之信函，表明係擔任本系黃翠瑛副教授升等教授之「教學著作」審查委員，且將教學著作應符合之規定予以摘錄，外審委員應當已針對原告著作之類型詳予審查及評分。依據審查意見表，明列「教學專門代表著作（含教學實務報告）評分項目及標準」，均屬教學著作之審查項目（計6項），其中舉出「教學或著作主體及內容」與「教學實況光碟」兩項，則外審委員必就該兩項予以審查並評分，院教評會自應尊重之其專業。被告依教育部107年4月30日訴願決定，由系教評會「送請原外審委員確認升等資料是否合乎教學著作升等之規範」，其程序並無法律依據，且被告亦無請外審委員重評分數之權利，故其再審作業已然違反學校升等作業流程。又其中一位外審委員拒絕接受審查，可知外審委員認無再確認之必要，而僅只有2位委員同意再審查，此作法是否符合規定，不無疑義。院教評會提供之再審查表格並非原始升等表格，亦非採整體評分概念，且外審評分並非針對某篇論文是否符合單一問題來決定，院教評會此舉似有誤導之嫌。如今院教評會卻僅由「是」與「否」來判定，並未重新評分，3位外審委員之原始評分並未改變，故系教評會通過原告升等之決定未經撤銷，亦未變更其初審結果，院教評會卻恣意僅以2位外審委員之意見為據，推翻系教評會之決議，已然違反審查程序，使學校之校、院、系之審查機制，蕩然無存。
2.院教評會第一階段基本資格審查，依被告教師聘任及升等審查原則第4點及第5點規定，教學著作升等評審配分標準：研究：30%、教學55%、服務15%。因研究及服務兩項審核內容並未包含外審成績（屬「教學」項目），亦即外審委員所為之審查意見，並不應影響院教評會對原告應評核之研究及服務兩項成績。院教評會收到系教評會之升等資料，應成立審查作業小組，對原告送審之資料，先為「研究」及「服務」成績評核。惟今被告卻以系教評會原外審委員之再審查結果，武斷認原告不符合院教評會第一階段基本資格審查，於法無據。院教評會認定原告之申請升等「不符合送審之基本資格，自然無由辦理外審」，顯違背審查原則，自不足採。
3.系教評會送外審時，外審委員確實已知所審查之原告著作是教學著作。院教評會請系教評會再送外審委員審查，此即外審委員進行「第二次審查」，不應以「確認」或「補充審查」之觀點將之合理化。若院教評會退請系教評會進行第二次外審是被允許，則只要院教評會對系外審決定存疑，即可反覆進行此作法，顯不合乎程序法理。院教評會若對於原告送審之著作合乎教學著作升等之要件仍有疑慮，自應由院教評會依規定自行送請外審委員，進行院教評階段之審查，方符法制。
㈡聲明︰
1.訴願決定及原處分均撤銷。
2.被告應就原告106年5月15日升等為教授之申請，作成准予升等之行政處分。
三、被告答辯及聲明︰㈠答辯要旨︰
1.原告混淆「學術著作」與「教學著作」之差異，且其著作及刊登之期刊性質有學術性及教學性之不同，「中華農學會學報」屬於農學的範疇而非屬於教學型期刊，原告系爭著作題目為「台灣洋香瓜農業科技聯結類型之研究」，經審閱其內容，與教學實務之關聯性不明顯，較傾向為研究性論文。原告任教科目雖與送審之代表著作科目部分相關，卻忽略該著作應屬於學術著作，而非教學代表著作，所謂「教學著作」，應以呈現教師之教學實踐表現，並與教學實務具有明顯關聯性，始足當之。原告送審之著作，外審委員是否如悉非屬於教學相關著作不無疑義，故此被告對著作外審意見之可信度或正確性有疑義，依教育部107年4月30日訴願決定「指明學校另為處分，若對著作外審意見之可信度或正確性有疑義，得退請系教評會返回送請原審委員再為確認」之指示，並經原外審2位委員再確認原告系爭著作非屬於教學相關著作或期刊論文，且檢附之教學實務報告及教學實況與代表作毫無關係，故此院教評會依原外審委員再確認原告有不符升等條件之情形，並無推翻原外審委員計分之情形，且未侵害該外審委員專業判斷之核心領域。
2.院教評會綜合原外審委員意見，更能確定該送審著作並非教學著作，原告不符合被告管理學院教師以教學著作送審教師資格審查基準，對於原告系爭著作非教學著作之事實，既已達到可以判斷之程度，自無再辦理外審之必要。另依被告升等流程圖，各項作業須依法規辦理，院教師升等審查原則已明訂第一階段為審查升等基本資格及系（所）審查過程，之後辦理研究、教學與服務成績評分，通過之後再辦理著作外審。原告之系爭著作形式上不符合教學著作，即未具以教學著作送審教師之基本資格自不會對其實質內容為審查，無由辦理外審。院教評會辦理複審乃依職權審查，將決議結果以校函通知原告，於法並無違誤。
3.被告教師聘任及升等審查辦法（下稱校教師升等審查辦法）第11條規定，教師升等審查分初審、複審、決審三級，分別由各級教師評審委員會審查。被告所設三級審查制度，類似司法審級制度，上級教評會得以下級教評會認事用法違誤而推翻之，故此應以最後層級之教評會決審為最終決議內容。依教育部105年11月2日教育部臺教人(三)字第1050142481號函意旨，有關教師重大事項經三級審議，應以最後層級之教師評審委員會決定為最終確定意見。可知，院教評會有權直接推翻系教評會之決定。院教評會依照教育部107年4月30日訴願決定意旨，就專業部分再送原審查委員確認，經審查委員確認後，院教評會本於職權認定非教學著作，並無違誤。系教評會對於原告之系爭著作是否為教學著作可能並非清楚，故而作成通過升等之決定，院教評會審核後予以駁回，並無不合。
㈡聲明︰原告之訴駁回。
四、爭點︰原告經系教評會通過初審審查，院教評會得否僅依形式審查，即認原告送審之系爭著作未符送審資格，而拒絕提送複審階段之外審審查？被告據以作成原處分否准原告升等教授之申請，有無理由？
五、本院之判斷︰㈠前提事實︰
如爭訟概要欄所示之事實，有系爭著作（本院卷一第287至300頁）、外審委員審查意見表（處分卷第1至8頁）、系教評會105學年度第6次、第7次會議記錄（本院卷一第403至406頁）、院教評會106學年度第2次會議記錄及簽到單（處分卷第11至12頁）、被告106年8月29日函檢附院教評會升等審查意見表（處分卷第13至14頁）、校教評會106學年度第2次會議記錄（處分卷第15至21頁）、教育部107年4月30日訴願決定（處分卷第23至38頁）、院教評會106學年度第14次會議紀錄（處分卷第39頁）、外審委員再審查確認單（處分卷第47至50頁）、院教評會107學年度第6次會議紀錄（處分卷第53至54頁）、原處分（處分卷第55至56頁）及訴願決定（本院卷第23至36頁）等附卷可稽，應堪認定。
㈡被告為經教育部全部授權辦理該校教師升等之學校：
1.應適用法令︰⑴大學法
A.第1條第2項：「大學應受學術自由之保障，並在法律規定範圍內，享有自治權。」
B.第20條：「（第1項）大學教師之聘任、升等、停聘、解聘、不續聘及資遣原因之認定等事項，應經教師評審委員會審議。（第2項）學校教師評審委員會之分級、組成方式及運作規定，經校務會議審議通過後實施。」⑵行為時（即108年6月5日修正前）教師法
A.第9條：「（第1項）專科以上學校教師資格之審定分初審及複審二階段，分別由學校及教育部行之。教師經初審合格，由學校報請教育部複審，複審合格者發給教師證書。（第2項）教育部於必要時，得授權學校辦理複審，複審合格後發給教師證書。
B.第10條：「專科以上學校教師資格審定辦法由教育部定之。」⑶教育人員任用條例
第14條：「（第1項）大學、獨立學院及專科學校教師分為教授、副教授、助理教授、講師。（第2項）大學、獨立學院及專科學校教師應具有專門著作在國內外知名學術或專業刊物發表，或已為接受且出具證明將定期發表，或經出版公開發行，並經教育部審查其著作合格者，始得升等；必要時，教育部得授權學校辦理審查。（第3項）大學、獨立學院及專科學校體育、藝術、應用科技等以技能為主之教師聘任或升等，得以作品、成就證明或技術報告代替專門著作送審。（第4項）大學、獨立學院及專科學校教師之聘任、升等均應辦理資格審查；其審查辦法由教育部定之。」⑷專科以上學校教師資格審定辦法（依教育人員任用條例第14
條第4項及行為時教師法第10條規定訂定）
A.第13條：「教師得依其專業領域，以本條例第14條第2項及第3項所定專門著作、作品、成就證明、技術報告等方式，呈現其專業理論或實務（包括教學）之研究或研發成果送審教師資格。」
B.第29條：「教師資格審定，由學校辦理初審及本部辦理複審；其屬自審學校（包括部分授權自審學校）者，複審程序由本部授權學校為之。」
C.第30條：「（第1項）學校應訂定教師專業發展目標，規劃多元教師升等制度，並納入校內相關章則。（第2項）學校初審作業，應針對送審教師之教學、研究、服務及輔導，訂定明確評量、審查程序、決定、疑義處理、申訴救濟機制等訂定規範，納入校內章則並公告。（第3項）學校對於送審專門著作、作品、成就證明或技術報告之評審，應兼顧質與量，建立符合專業評量之外審程序、外審學者專家人選之決定程序、迴避原則、審查方式及評審基準，據以遴聘該專業領域之校外學者專家評審，教評會對於外審學者專家就研究成果之專業審查意見，除能提出具有專業學術依據之具體理由，動搖該專業審查之可信度及正確性外，應尊重其判斷，不得僅以投票方式作成表決。」
D.第40條第1項：「本部得授權學校自行辦理教師資格部分或全部之複審；其授權基準、範圍、作業規定及教師證書年資核計方式，由本部公告之。」⑸教育部授權專科以上學校自行審查教師資格作業要點
A.第1點：「教育部（以下簡稱本部）為強化專科以上學校學術自主責任、發展學校自我特色及順應國際潮流，特依教育人員任用條例（以下簡稱本條例）第14條第2項及教師法第9條第2項規定，訂定本要點。」
B.第3點：「（第1項）大學校院教師資格審查制度完備，運作健全，著作、技術報告與作品（以下簡稱著作）送審通過情形及師資結構良好者，本部得全部授權其自行審查教師資格。（第2項）前項所稱全部授權，指各等級教師資格均由該學校自行審查。」
2.得心證理由：依前揭大學法第1條第2項、第20條、行為時教師法第9條、第10條、教育人員任用條例第14條、專科以上學校教師資格審定辦法第29條、第30條、第40條第1項及教育部授權專科以上學校自行審查教師資格作業要點第3點等規定可知，大學院校基於學術自由及大學自治之保障，得訂定有關大學教師升等資格之審查程序，以維持各大學教師素質與大學教學、研究水準，並使未符合一定標準之教師不予升等，此為大學自治之範疇，大學就此享有自治權之事項，自得於合理及必要範圍內訂定有關教師升等、評審之辦法。查本件被告為經教育部全部授權辦理該校教師升等之學校，被告各等級教師之資格及升等均由被告自行審查，是於上開大學自治之合理必要範圍內，被告自得訂定有關該校教師升等、評審之審查程序及基準，先予敘明。
㈢原告經被告系教評會通過初審審查，被告院教評會不得僅依
形式審查，即認原告送審之系爭著作未符送審資格，而拒絕提送複審階段之外審審查；被告據以作成原處分否准原告升等教授之申請，有違反正當法律程序之瑕疵，應予撤銷：
1.按「大學教師升等資格之審查，關係大學教師素質與大學教學、研究水準，並涉及人民工作權與職業資格之取得，除應有法律規定之依據外，主管機關所訂定之實施程序，尚須保證能對升等申請人專業學術能力及成就作成客觀可信、公平正確之評量，始符合憲法第23條之比例原則。且教師升等資格評審程序既為維持學術研究與教學之品質所設，其決定之作成應基於客觀專業知識與學術成就之考量，此亦為憲法保障學術自由真諦之所在。故各大學校、院、系（所）教師評審委員會，本於專業評量之原則，應選任各該專業領域具有充分專業能力之學者專家先行審查，將其結果報請教師評審委員會評議。教師評審委員會除能提出具有專業學術依據之具體理由，動搖該專業審查之可信度與正確性，否則即應尊重其判斷。受理此類事件之行政救濟機關及行政法院自得據以審查其是否遵守相關之程序，或其判斷、評量有無違法或顯然不當之情事。」業經司法院釋字第462號解釋闡釋甚詳。準此，基於學術自由保障教師工作權利與職業資格之取得，上開解釋明揭主管機關訂定教師升等審查程序時，就教師「專業學術能力及成就」部分，應由各該專業領域具有充分專業能力之學者專家加以審查，其審查結果原則上並得拘束教師評審委員會。又經教育部授權自審學校，除該校已自行訂定較上揭專科以上學校教師資格審定辦法更嚴格之審查程序及基準外，該校教評會辦理教師資格審查應兼顧「教學」、「研究」、「服務」成果，並應根據送審人所提資料為嚴謹查核，且對於外審委員就研究成果之專業審查意見，應尊重其判斷。雖上開解釋並未禁止大學院校將教師升等案送外審前，就送審人所提資料「非涉及專業學術能力及成就」部分先為形式上審查，以排除形式顯然不符升等資格之案件，避免此類專業審查資源之過度耗損，即大學院校得於教師之專業事項之外，另行規範於校內先行審查形式事項，此在大學自治原則下，並應予容許；惟大學院校於外審前先行進行之形式上審查，不得涉及教師專業能力實質評價，且由於教師升等同時亦涉及教師權利，大學另予規範先行審查之事項，亦應具體明確，符合法律明確性之要求，始屬適法。
2.被告係經教育部授權自行辦理教師升等之學校，得訂定有關該校教師升等、評審之審查程序及基準，已如前述。而依被告教師聘任及升等審查原則（下稱校教師升等審查原則，處分卷第83至87頁）第3點、第4點、第5點及第7點規定，被告教師升等依送審類型分為學術著作升等、教學著作升等、技術報告升等3類型，教師升等應達各類型升等之資格審查基準（以教學著作升等之資格審查基準如附表5，處分卷第89頁）及系（所、中心）升等門檻。被告教師升等審查分初審、複審、決審三級，分別由各級教評會審查，其審查程序如下：①系審（初審）：教師應於每年5月15日前提送系教評會審查，系教評會應對教師之升等資格條件、研究、教學、服務（對本校或學界、社會）等方面進行審查，並成立著作審查小組，辦理著作外審相關事宜。教師以教學著作升等者，應俟「研究」及「服務」成績經系教評會評核通過後，再送交著作審查。經系教評會出席委員2/3以上同意通過後，各系於每年7月25日前將審查通過者之所有資料及該會審查之結果與意見送院教評會審查。②院審（複審）：院於接到系之審查結果、有關資料與意見後，應於3週內召開院教評會，並成立著作審查作業小組，依所訂定之各學院教師聘任及升等審查要點審議各系之送審資料。教師以教學著作升等者，應先俟「研究」及「服務」成績評核通過後，再送交著作審查。經院教評會出席委員2/3以上同意通過後，於每年10月15日前將審查通過者之所有資料及系、院教評會審查之結果與意見送人事室，並提交校教評會審查。③校審（決審）：人事室將各院提交之教師升等資科簽會教務處核轉校長同意後，提交校教評會，並於每年11月底前進行最後審查。
經校教評會出席委員過半數之同意通過升等者，送人事室簽請校長核定後，報請教育部核備及核發教師證書（相關時程另參被告教師升等標準作業流程圖，本院卷一第239頁）。
以「教學著作」送審之計分方式及通過標準為：採計「研究」（30％）、「教學」（55％）、「服務」（15％）3項成績，其中「教學」又分為外審成績與非外審成績，外審成績為教學著作（含教學實務報告）之審查，送請3位審查委員審查，至少須有2名審查委員評分達70分以上且全部審查成績平均須達70分以上，惟升等教授者，至少須有2名審查委員評分達75分以上，且全部審查成績平均須達75分以上；總成績通過標準為「研究」、「教學」及「服務」等3項成績均應分別達70分以上，且總成績達70分以上，惟升等為教授者，其「教學」成績應達75分以上；上開評分並均依被告教師升等評分表評定。再上開被告校教師升等審查原則第3點至第5點、第7點所定升等評審標準，與被告管理學院教師聘任及升等審查原則（下稱院教師升等審查原則，本院卷一第345至350頁）及被告管理學院生管系教師聘任及升等審查原則（下稱系教師升等審查原則，本院卷一第383至388頁）第3點至第5點、第7點所定升等評審標準均屬相同，其中第3點第2項以教學著作升等資格審查基準之附表內容亦屬相同（見「校」教師升等審查原則第3點第2項附表5，處分卷第89頁；院教師升等審查原則第3點第2項附表2，本院卷一卷第354頁；系教師升等審查原則第3點第2項附表2，本院卷一第389頁）。是以，有關被告就原告本件以教學著作送審所踐行之教師升等審查程序，是否符合正當之法律程序，自應依上述被告教師升等審查原則（校、院、系三級規定均相同）及被告教師升等標準作業流程圖等加以審查。
3.經查，有關原告以教學著作送審應達上開被告校教師升等審查原則第3點第2項附表5之資格審查基準及系升等門檻，依被告教師以教學著作升等基本門檻查核表（本院卷一第313頁）所載，原告係被告管理學院生管系副教授，現任職級年資為24年5月（其自82年2月1日就職於被告改制前之國立嘉義農專農業經濟科副教授，本院卷一第373頁），基本門檻為：一、現任職級獲教學績優點數達3點（符合教學績優點數標準：校級教學肯定3點），經被告教務處審核通過；二、應自行擇定於取得前一等級教師資格後之著作（升等教授職級者，4本（篇），並自行擇一為代表著作，其餘列為參考著作），原告自評代表著作1本（篇）；參考著作3本（篇），詳載於被告擬升等教師取得前一等級教師資格後之著作及論文目錄一覽表（本院卷一第143至146頁），符合上開規定，並經生管系審核通過；三、現任職級期末教學意見調查結果總平均4.0以上，原告總平均為4.34，經被告教務處審核通過，堪認原告已符合被告教師以教學著作升等之年資及上揭3項基本門檻。又上開被告校教師升等審查辦法第3點第2項附表5規定之以教學著作送審教師資格審查基準，與被告院、系教師升等審查辦法第3點第2項附表2之規定均屬相同，已如前述，是原告已通過被告以教學著作送審教師資格基本門檻之審查，而得以其教學著作送審申請升等。
4.原告既經被告上開審核認已符合被告教師以教學著作送審教師資格審查基準之基本門檻，而得以其教學著作申請升等教授，自應依被告教師升等標準作業流程圖（本院卷一第239頁）之時程，檢具著作、著作目錄一覽表及相關資料向生管系提出申請。原告遂於106年5月15日以教學著作之系爭著作為代表著作，向生管系申請以教學著作升等為教授，經系教評會先以「研究」及「服務」評審，其成績為：①「研究」（佔總成績30％）：依據本校教師以教學著作升等Aa研究計畫（25分）、Ab研究成果（75分）評定分數，系審分數各為14分及75分，合計89分，實得分數為26.7分（89分×30％）；②「服務」（佔總成績15％）：系審分數為100分，實得分數為15分（100分×15％）。「研究」及「服務」之成績均於75分以上，通過初步資格審查，應辦理著作外審作業，經系教評會於106年5月23日105學年度第6次會議決議，將本案送請3位校外專家學者審查，審查結果為A審查委員給予不及格分數、B審查委員及C審查委員皆給予及格分數（分數分別為：73分、90分、75分，及格分數為75分）。系教評會於106年6月21日召開105學年度第7次會議決議，依系教師升等審查原則第2點規定，原告教學著作外審成績為73、90、77，平均80分，已達「至少須有2名審查人評分達75分以上，且全部審查成績平均需達75分以上」標準，是原告著作外審成績及格。③「教學」（佔總成績55％）：分為B1外審成績（80％）與B2非外審成績（教學成績考核，占20％），B1外審成績評分為64分（外審平均成績80分×80％），B2非外審成績評分為20分（系審分數100分×20％），「教學」實得分數為46.2【（64+20）×55％】。故「研究」、「教學」及「服務」3項總成績為87.9（26.7+46.2+15），符合被告校教師升等審查原則第5點規定，並經系教評會審查委員全數同意，作成本案通過系教評會初審之決定等情，此有外審委員審查資料（處分卷第1至8頁）、系教評會105學年度第6次、第7次會議記錄（本院卷一第403至405頁）、系教師升等評分表（教學著作）（本院卷一第407頁）在卷可稽，足見系教評會乃係立於系爭著作為教學著作之基礎上進行初審評分，並無認定事實之違誤。本件原告升等教授之申請，既經系教評會先就「研究」及「服務」項目為評審，再就「教學」項目送請外審，繼之計算「教學」項目之評審成績（含非外審部分），各項目審查成績均及格後，始送至系教評會決議通過，核其程序上亦無違誤。從而，系教評會所為原告升等之決定，應屬適法。則原告升等案既經系教評會審查通過，院教評會自應依上述被告教師升等標準作業流程圖暨被告教師升等審查原則相關規定辦理。
5.嗣被告院教評會未經辦理著作外審，依形式審查即以原告送審之系爭著作，非屬教學著作，不符合送外審之資格，於106年8月15日以106學年度第2次會議決議，不通過原告教師升等申請案。惟依被告院教師升等審查原則第4點（本院卷一第345至346頁）有關院審程序之規定，教師以教學著作升等者，應俟「研究」及「服務」成績評核通過後，再送交著作審查，足見院教評會於外審前之審查程序，並無對於送審著作之「性質與內容」進行實質審查之權限。被告雖據上開院教師升等審查原則第4點第2項第2款規定，而主張院審程序第一階段為審查升等基本資格及系（所）審查過程，之後辦理研究、教學與服務成績評分，再辦理著作外審，因原告未通過第一階段升等基本資格，無須審查研究及服務，故未有升等評分表云云，惟依前揭被告教師以教學著作升等基本門檻查核表（本院卷一第313頁）可知，原告業已符合被告教師以教學著作送審之資格及基本門檻，此經本院審認在案，詳如前述，是院教評會以原告未通過第一階段升等「基本資格」為由，未辦理原告研究與服務之成績評分云云，自有未合。又遍觀被告校、院、系教師升等審查相關規定，對於所謂「教學著作」並無明確定義，且送審著作之性質是否屬於教學著作，自應依其著作內容而為實質審認，顯涉及專業學術能力，非屬上開資格審查基準及系升等門檻所列審查事項而可形式上審查，是原告之系爭著作是否屬於教學著作，即有待實質認定。院教評會於教學著作之定義及規範無明文之情形下，逕自形式審查而認原告送審之系爭著作為非教學著作云云，顯有違誤。原告先後向被告、教育部提出申覆及訴願，經教育部107年4月30日訴願決定撤銷原處分及申覆決定，其理由略以：本案既經系教評會審查通過，並未認為送審代表著作未符送審資格，院教評會委員之學術專長與原告專業領域非完全相符，且院教師升等審查要點、院教師升等審查原則及管理學院教學著作審查基準對「教學著作」亦未有明確定義，院教評會未經辦理著作外審，僅依形式審查，即認送審代表著作未符送審資格，實質上已否定系教評會及外審委員專業審查，似嫌速斷，難謂符合司法院釋字第462號解釋等語。益證被告院教評會於複審階段外審前形式審查時，於「教學著作」未有客觀標準存在，且欠缺明確性之情形下，院教評會所為原告系爭著作非教學著作之認定，於法無據。
6.被告雖主張系教評會之初審實有疑慮，依教育部107年4月30日訴願決定意旨，管理學院自得退請系初審階段之原外審委員重行「再審查」確認系爭著作是否為「教學著作」；且從外審委員再審查確認單可知，至少有2位外審委員認為系爭著作非教學著作，足見原外審委員對於系爭著作是否為教學著作尚非瞭解，故院教評會審查後，認為系爭著作不符合教學著作之範疇，得不經送外審程序，而直接推翻系教評會之決定云云。然查：
⑴院教評會於著作送外審前，就送審人所提資料固有先行審查
權限，惟應限於「非涉及專業學術能力及成就」部分且須訂有具體明確標準之事項始得為形式審查，已如上述。而有關被告教師得以教學著作送審升等，其教學著作之定義及範圍既不明確，被告亦無訂定相關形式審查規範，復對於原告送審之系爭著作是否為教學著作之認定，涉及專業評量，應以該專業領域具有充分專業能力之學者專家加以判斷，屬實質認定，故院教評會未經辦理著作外審，依形式審查即認定原告系爭著作非屬教學著作而不具送審之資格云云，已有逾越形式審查範圍之違法。又被告院教評會不僅未為修正規範予以具體定義與解釋，反係試圖以初審階段（系教評會）外審審查機制之再執行，補足複審階段（院教評會）於外審前逾越形式審查之違法，更有違被告教師升等審查原則第4點所定審查程序。蓋因各階段（系審、院審、校審）教評會之組成乃維持學術研究與教學之品質所設，其決定之作成應基於客觀專業知識與學術成就之考量，各該教評會之審查應為獨立並各具其功能，被告院教評會要求系教評會外審委員重審查，並以其重審查結果，作為複審階段（院教評會）於外審前送審著作之形式審查依據，顯有恣意之虞。
⑵又被告院教評會認為系爭著作非教學著作，而有送請系初審
階段原外審委員重審之必要，無非係以教育部107年4月30日訴願決定內容敘及「又學校另為處分，若對著作外審意見之可信度或正確性有疑義，得退請系教評會送請原外審委員再為確認」等語，為其論據云云。惟依上述被告教師升等標準作業流程圖及被告校、院、系之教師升等審查原則，均無類此得送回原外審審查委員再審查制度設計；此應屬特別審查途徑，本諸例外從嚴之原則，除外審委員之審查程序有明確違法情事外，不得無正當理由逕自開啟外審委員重審程序，否則，即有違外審制度應尊重審查委員專業判斷之旨；況依訴願決定上揭說明，送回原外審委員再審查，乃因外審委員審查意見可信度或正確性有疑義，如無此前提，則不應恣意將開啟外審重審程序之例外情況轉為一般審查程序適用。查被告系教評會辦理本件原告申請教師升等之初審程序，依原告所屬專業領域，由系教評會聘請校外學者、專家進行審查，而觀之系教評會送外審委員通知書暨檢附資料（本院卷一第281頁）所示略以：感謝您……擔任本系原告副教授升等教授之教學著作審查委員，本審查案件，已毋須報教育部複審，審查意見與結果將作為本校評審原告研究成果之最終依據，請予以嚴謹審查。本次為系外審。……隨函謹附上原告之①送審著作（含代表及參考著作、教學實務報告及教學實況光碟）、②取得前一等級著作及論文目錄一覽表、③審查意見表（甲表）（乙表）、④領據-審查費、⑤回寄宅配單等件。另檢視系評會提供予3位外審委員之「被告教師以『教學著作』送審教師資格審查意見表（甲表）（乙表）」，其中甲表之「教學專門代表著作（含教學實務報告）評分項目及標準」欄項目區分為「教學或著作主體及內容」、「教學方法及參考資料」、「學生學習成效」、「教學貢獻（含應用於課程及著作流通性）」、「取得前一等級至本次申請等級間之整體教學成果與績效」、「教學光碟」共6項部分。乙表則記載審查委員之審查意見，各外審委員意見略以：①A審查委員：系爭著作作為教學升等代表著作有些奇怪，從原告開設課程以及著作內容來看，此一著作與教學的相關性似乎不大，尤其是作為升等代表作，似乎有所不妥；②B審查委員：原告以教學著作送審，資料中呈現原告投入的各項豐富教學成果，在教學著作方面，原告提出之代表與參考著作主要涵蓋農業科技研發推廣體系、健康食品、一般消費食品與有機產品的消費購買研究，與原告教學課程有所相關等語；③C審查委員：原告主要以教學實務送審升等，所授的課程內容多元且跨足不同領域，但仍環繞在生物產業的消費、管理與創新等。所附的送審內容，雖然紛雜，但仍顯示具教學理念且充實內容，值得肯定等語，此有外審委員審查資料（處分卷第1至8頁）及外審委員A審查意見（本院卷一第409頁）存卷可佐。上揭事證參互以觀，足見原告以系爭著作為「教學著作」送審升等教授乙節，業經系教評會送請外審委員審查通知書明確記載，且系教評會提供外審委員之「被告教師以『教學著作』送審教師資格審查意見表（甲表）（乙表）」，乃經106年4月18日被告105學年度第5次校教評會修正通過，為被告教師以教學著作送外審之專用表單，其表單所示評分項目及標準，均針對教學著作各項審查所設計，是該等系外審委員應無對原告以系爭著作為教學著作送審有誤認之可能。參酌各審查委員上揭審查意見內容，在在均指出原告之送審著作為教學著作，查無外審委員有何植基於錯誤事實認定，或系教評會提供不完全的資訊或違反正當法律程序等明顯違法情事，對於外審委員審查後之評分，院教評會即應尊重其專業判斷，尚不因院教評會對於「教學著作」主觀認知標準不同，未經院外審程序，即否定系外審委員之審查意見與評審結果。是被告院教評會質疑外審意見之可信度或正確性，欠缺無正當理由，逕自開啟原外審委員之再審查程序，核與上揭訴願決定意旨未符，其踐行之程序難認符合正當法律程序之要求。被告據以作成否准原告申請升等之處分，自有違誤。
⑶至被告另稱依外審委員重審結果，足見原外審委員對於系爭
著作是否為教學著作並非瞭解，故經院教評會審查後，認為系爭著作不符合教學著作之範疇，可直接推翻系教評會之決定，而不送院外審云云。然依上開被告院教師升等審查原則及被告教師升等標準作業流程圖可知，系教評會已審酌外審委員意見並確認系爭著作為教學著作後，經表決後通過升等決定，故系教評會之教師升等資格審查程序已結束，且本件3位外審委員於系教評會送審時明確知悉系爭著作為教學著作，本依其專業判斷審查評分，並無教育部107年4月30日訴願決定所稱外審意見之可信度或正確性欠缺情形，自不具備須送原審查委員再審查之情形；縱使院教評會認為系爭著作是否屬於教學著作確有疑義，惟系教評會升等審查程序業已終結，院教評會自應依上開審查原則第4點規定踐行著作送審程序，由院教評會複審階段之外審委員就系爭著作是否為教學著作為實質審查，要無退請原系外審之審查委員再為審查確認之理由及必要，故被告上開主張，顯乏所據，亦不可採。
六、綜上所述，被告否准原告申請升等教授之原處分，有前揭違誤，訴願決定未予糾正，亦有未洽。原告起訴意旨求為撤銷，為有理由，應予准許。另原告雖併請求被告就其升等教授之申請，應作成准予升等之行政處分，惟原告是否能升等教授，尚應經被告院教評會外審評審，並經複審、決審程序，則原告是否能升等教授，事證未臻明確，且涉及被告裁量決定權，應由被告自行作成決定，爰依行政訴訟法第200條第4款規定，命被告依本判決之法律見解作成決定，並駁回原告其餘請求。又本件為判決基礎之事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及所提訴訟資料經本院斟酌後，核與本件判決結果不生影響，爰不逐一論駁，附此敘明。
七、結論︰原告之訴為一部有理由，一部無理由。中華民國109年7月14日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官李協明
法官廖建彥法官林韋岑以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││之一者，得不│格或為教育部審定合格之大學或獨││委任律師為訴│立學院公法學教授、副教授者。││訟代理人│2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││列情形之一，│二親等內之姻親具備律師資格者。││經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││院認為適當者│。││，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││審訴訟代理人│依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國109年7月14日
書記官周良駿