高雄高等行政法院96年度訴字第126號判決

裁判字號：高雄高等行政法院96年訴字第126號判決

裁判日期：民國96年06月12日

裁判案由：水污染防治法

高雄高等行政法院判決
九十六年度訴字第一二六號九十原告農生企業股份有限公司代表人甲○○訴訟代理人丙○○被告屏東縣政府代表人乙○○縣長訴訟代理人丁○○上列當事人間因水污染防治法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國九十五年十二月十三日環署訴字第０九五００八０九五八號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
甲、事實概要：緣原告於屏東縣里○鄉○○村○○路十一之六號設廠從事屠宰業，經行政院環境保護署環境督察總隊南區環境督察大隊（下稱環保署南區督察大隊）於民國（下同）九十五年七月十一日十九時十分派員前往稽查，發現現場屠宰作業之廢(污)水未經由圍牆外之管線輸送至廠房對面之污水處理設施處理，逕由未經許可之排放口（管線破口處）繞流排放於地面水體，並經稽查人員於排放口處採取水樣送驗，結果化學需氧量為四０四毫克／公升（mg／L）、生化需氧量為二二三毫克∕公升（mg／L）、懸浮固體為一一五毫克／公升（mg／L），未符合「放流水標準」所定限值（屠宰業－化學需氧量一五０毫克／公升、生化需氧量八十毫克／公升、懸浮固體八十毫克／公升），違反水污染防治法第七條第一項、第十八條暨行為時事業水污染防治措施管理辦法（已於九十五年十月十六日廢止）第三十六條規定，案移被告從一重處分，依水污染防治法第四十六條暨「違反水污染防治法嚴重污染案件罰鍰額度裁量基準」（下稱裁量基準）規定裁處罰鍰新台幣（下同）三十萬元，並限期於收到裁處書後三日內改善完妥。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
乙、兩造之聲明：
一、原告聲明求為判決：
（一）撤銷訴願決定及原處分。
（二）訴訟費用由被告負擔。
二、聲明求為判決：
（一）原告之訴駁回。
（二）訴訟費用由原告負擔。
丙、兩造主張之理由：
一、原告起訴意旨略謂：
（一）原告自九十五年四月份正式從訴外人原華胤食品加工廠接手經營其從事之雞、鴨、鵝屠宰分裝作業，原華胤食品加工廠於廠房外設置有一廢水處理設備，處理流程為原廢水－欄柵（除去固體懸浮物）－調整池－化學處理（加藥混凝沈澱）－生物處理（活性污泥法）－沈澱池－放流，接手以來皆能確實遵照環保機關規定維持正常操作處理廢水之功能，並領有廢污水排放許可證，且由前華胤食品加工廠經營時未發生有民眾抗議排放污水污染環境之情形，同時再著手擴充改善該公司生產設備及經營體制，而就在此時、因前華胤食品加工廠與承購接手經營之現任負責人債務及廠房外廢水處理設備所在地之購價問題，致圍牆及設置於廠房外之廢水處理設備與PE材質管線，時有疑似被惡意破壞之情形，並屢遭民眾向被告陳情檢舉偷排廢水又聚眾至原告抗爭，因鑑於廢水處理設備設置於廠房外，難以隨時掌控處理狀況或管制外力侵入破壞之情形，故再於九十五年五月時開始著手於廠區內另興建設置一套廢污水處理設備，且於約七月底前將廢污水納入廠區內之廢水處理設備處理，並已於九十五年八月經縣環保主管機關核准試俥至十一月時，取得廢水排放許可證正常處理廢污水。原告先作此陳述之主要意旨，乃在說明現場稽查人員至工廠稽查發現由廠內輸送廢水至設置於廠外空地處之廢水處理設備之管線在圍牆外水溝處（管線穿越水溝）有破裂形成缺口之情形，實非原告蓄意造成欲偷排廢水之『排放口』，雖無監視錄影設備證明係由人為惡意破壞，但由現場稽查人員所見記載及被告於原告前提起訴願時之答辯內容中，亦載明該PE材質廢水輸送管線在廠房外圍牆邊之水溝處有「破洞」（管線破口處），足證若係原告欲故意偷排廢水，何以以管線之「破洞」來排放廢水？而未以整支管線來排放？又該PE材質破洞口怎會呈不規則斷面？另該圍牆外隔一公共水溝即毗連公共道路，乃公眾出入路線，實非原告每日所能掌控管制，雖原告每日會由負責人或廢水處理人員步行至廠外巡視廢水處理設備，但該管線破口處離出入大門約十餘公尺，巡視人員皆係逕走往廢水處理設備場所，未每日至該管線巡查，始無法即日發現該管線會有破洞洩漏出廢水之情形，遑論該管線係遭他人人為破壞或劣化破裂形成破洞造成有洩漏出廢水之情況，確非原告出於故意或過失，又怎認定是原告「繞流」排放廢水？依據水污染防治法第十八條暨事業水污染防治措施管理辦法針對「繞流排放之定義為：指廢（污）水未經其正常操作時應流經之處理設施單元而排放」，據此，原告之廢（污）水係按正常操作時應流經之輸送管線至處理設施單元再正常操作，即處理設備於稽查時是處於正常操作中狀態，有稽查人員描述為證，倘以原告之廢（污）水PE材質輸送管線非出於故意及不明原因破損之『洞口』洩漏出廢水，且又非原告之廢水從他處排放口或未經正常操作時應流經之處理設施單元排放，然竟認定原告「逕由未經許可之『排放口』繞流排放廢水」，實是對行政行為認定之解釋無限上綱、擴張且模擬兩可，再就其對『輸送管線破損之破洞』視為『未經許可之繞流排放口』之認定，其字義與規範意旨顯與法規內容及實際物證情節不符、實已過當失據。又按水污染防治法第二十八條第一項規定：「事業或污水下水道系統設置之輸送或貯存設備，有疏漏污染物或廢污水至水體之虞者，應立即採取維護及防範措施；．．．。」故倘依稽查現場之違反情節，以原告因出於非故意之不可預期狀況，嚴格歸咎於原告係一時疏忽，致未能即時發現PE材質管線破損，造成廢污水洩漏之情節，來引用此條款之字義規範，顯較適法合宜，而以此條款依同法第四十六條據以裁罰或以稽查人員採樣未符合放流水標準據以處罰六萬元，對非出於故意或過失而仍需再負擔設備維修費用之經營業者而言，已屬嚴苛勉強，何況是遽以認定係所謂之「繞流排放」，以違反第十八條規定濫權裁罰高達三十萬元之罰鍰金額，其引用之法條，實難令原告信服！更何況是之前亦無偷排廢水或排放廢水超過放流水標準之處罰紀錄，首次發現此不可預期、非故意或過失之廢水輸送管線破損之情節，即嚴予裁罰高達三十萬元之罰鍰金額，無疑是對平常皆能維持廢水處理設備正常操作運轉、辛苦經營之善意業者落井下石、雪上覆霜。
（二）按行政程序法第五條規定：「行政行為之內容應明確」。則其對『PE材料輸送管線破損之破洞洩漏廢水』之情節視為『未經許可之排放口繞流排放廢水』之認定顯已不符，故此裁罰引用之法令內容所行使行政行為之內容已不明確，適法性當有爭議之空間。
（三）次查行政程序法第七條規定：「行政行為應依下列原則為之：一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。
三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」此乃為行政行為行使之比例原則，然本件就原告非出於故意或過失『PE材料輸送管線破損之破洞洩漏廢水』之事證情節，有多種同樣能達成目的之方法時，未選擇對人民權益損害最少者而竟裁罰原告高達三十萬元之罰鍰金額，顯已不符比例原則。又查原告於接手經營前華胤食品加工廠時，其廢水即已透過廢水輸送管線送至設置於廠房外之廢水處理設備，而該PE材料輸送管線埋於地下穿越圍牆外曝露於公共水溝後再埋於公共道路地下通到廢水處理設備，而該道路乃公眾出入路線並可於該公共水溝看見PE材料輸送管線，實非原告每日隨時所能掌控管制。
（四）再查行政罰法第七條規定：「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰」。雖同法第十條亦有規定：「對於違反行政法上義務事實之發生，依法有防止之義務，能防止而不防止．．．。」，但查原告於接手經營前華胤食品加工廠時，其廢水即已透過廢水輸送管線送至設置於廠房外之廢水處理設備，而該PE材料輸送管線埋於地下穿越圍牆外，顯現於公共水溝後再埋於公共道路地下至廢水處理設備，而該道路乃公眾出入路線並可於該公共水溝看見該PE材料輸送管線，雖同法第十條亦有規定：對於違反行政法上義務事實之發生，依法有防止之義務，能防止而不防止．．．，然若有心人蓄意破壞，縱使原告每天派人至廢水處理設備處巡視並維持正常操作廢水處理設備，但實非原告於一天二十四小時能隨時預期掌控防止、也並非原告能防止而不防止。
（五）又行政罰法第十八條規定：「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、．．．。」按此，原告非出於故意或過失或不可預期之外力介力因素，導致廢水輸送管線破損形成之破洞始洩露出廢水，而於發現後也立即換管修復完成，同時前已先考量廢水處理設備在廠房外之管理不易，另已再斥資二十萬元以上於廠房內興建一套廢污水處理設備，由此可知原告本於妥善處理廢污水之心態和誠意，故審酌此次倘原告違反行政法上義務行為之應受責難程度，應不致於在罰鍰金額在六萬元以上六十萬元以下之額度間，仍受被告裁處高達三十萬元之罰鍰？此對原告之應受責難程度實顯嚴厲過重。
二、被告答辯意旨略謂：
（一）按水污染防治法第二條第七款規定：「事業：指工廠、礦場、廢水代處理業、畜牧業或其它經中央主管機關指定之事業。」第七條第一項規定：「事業、污水下水道系統或建築物污水處理設施，排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準。」第十八條規定：「事業應採行水污染防治措施；其水污染防治措施之適用對象、範圍、條件、必備設施、規格、設置、操作、監測、記錄、監測紀錄資料保存年限、預防管理、緊急應變，與廢（污）水之收集、處理、排放及其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關會商相關目的事業主管機關定之。」第四十條規定：「事業或污水下水道系統排放廢（污）水，違反第七條第一項或第八條規定者，處六萬元以上六十萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰；情節重大者，得命其停工或停業，必要時，並得廢止其排放許可證、簡易排放許可文件或勒令歇業。」第四十六條規定：「違反依第十三條第四項或第十八條所定辦法、第二十八條第一項規定者，處六萬元以上六十萬元以下罰鍰，並通知限期補正或改善，屆期仍未補正或完成改善者，按日連續處罰；情節重大者，得命其停工或停業，．．．。」另環保署九十四年十二月六日環署水字第0000000000D號公告修正工廠、礦場、廢水代處理業、畜牧業及其他中央主管機關指定之事業分類及定義：「四五屠宰業：（１）禽畜屠宰業：從事禽畜屠宰、解體與分裝之事業２．非位於自來水水質水量保護區：（一）設計或實際最大日廢水產生量二十立方公尺（公噸／日）以上者．．．。」事業水污染防治措施管理辦法第二條第一項第四款規定：「繞流排放：指廢（污）水未經其正常操作時應流經之處理設施單元而排放。」第三十六條規定：「事業排放廢（污）水時，應以主管機關許可之放流口排放」第四十條第一項規定：「事業廢（污）水不得繞流排放。．．．。」放流水標準第二條規定：「事業、污水下水道系統及建築物污水處理設施之放流水標準，其水質項目及限值如下表．．．屠宰業：生化需氧量八０mg／l；化學需氧量一五０mg／l；懸浮固體八０mg／l」及環保署九十五年三月二十四日環署水字第0000000000C號修正第二點、第三點附表裁量基準第二點：「．．．（四）事業或工業區專用污水下水道系統繞流或未經許可之放流口排放廢（污）水．．．核准最大日排放量三十立方公尺．．．違反第十八條（事業水污染防治措施管理辦法第三十六條或第四十條第一項），自污染行為日起，往前回溯一年內無繞流或未經許可之放流口排放廢（污）水紀錄，裁處罰鍰下限三十萬元以上。」等皆有明文規定，先予敘明。
（二）原告排放未經處理之廢（污）水是否有故意或過失？按行政罰法第七條第一項規定：「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰」，係指違反行政法義務之行為若有故意或過失即應受罰，並不以故意為必要，有過失亦應受罰。查刑法第十四條規定：「行為人雖非故意。但按其情節應注意，並能注意，而不注意者，為過失。行為人對於構成犯罪之事實，雖預見其能發生而確信其不發生者，以過失論。」查原告係從事雞、鴨隻屠宰事業，其向被告所屬環境保護局所申請之日排放水量為一九二０立方公尺，依環境保護專責單位或人員設置及管理辦法第十一條「符合下列規定之一者，應分別設置乙級專責人員．．．二、事業或污水下水道系統，其廢（污）產生量每日在一百立方公尺以尚未滿二千立方公尺者．．．」，依上述規定，原告對污水處理設施之操作、維護及管理應設有專人負責，該專責人員即有義務維持廢（污）水之輸送管線及污水處理設施之正常運作，使污水處理設施能發揮應有之效能，並對有可能違反水污染防治法義務之情形，應加以注意及預防。系爭原告污水管線破裂之處約於大門右方十餘公尺，被告於九十五年八月十六日前往勘查時，發現大門前方之溝渠水量小、流速慢（水流幾呈現停滯狀），且水質清澈，該污水輸送管線埋設於溝渠之下，目視無法明見輸送管線，顯見原告於訴狀中所稱管線之破裂係有人蓄意破壞乙事，洵屬飾辯之詞，不足採憑，蓋因管線係埋藏於地下，非熟知管線佈設之人難以得知，以前均未發生遭人破壞之情事，為何僅於本次稽查前遭人惡意破壞？原告對此無法舉證，純屬原告之推測，無法引為憑證。縱該管線係屬遭人惡意破壞，依現場客觀狀況觀之，原告所排放之污水係呈現鮮紅色，該溝渠之水質清澈，且水量小、流速緩，若有原告之廢（污）水排入時，即可明顯看出，原告之日排放廢（污）水量達一九二０立方公尺，依常理判斷，若有作業即有廢（污）水產生，原告於日間作業時，應可明顯看出管線破裂並排出污水，原告卻容任該污染事實之發生，顯見原告在主觀上具有未必故意。設備及管線等設施，均可能因使用一定之時間而發生故障及毀損等無法正常運作之狀況，此為社會一般大眾均可知悉之情事，故管線的破裂致使廢污水排出污染承受水體，為原告可預見、可避免之情事，惟原告疏於注意及管理，致使違反行政法上之注意義務，顯有過失，係屬可歸責之事由。
（三）被告對違反之事實及法條之涵攝是否有誤？按事業水污染防治措施管理辦法第二條規定：「本辦法專用名詞定義如下：．．．四、繞流排放：指廢（污）水未經正常操作時應流經之處理設施單元而排放．．．。」另所謂「正常操作時應流經之處理設施單元」係指事業依水污染防治法相關規定向中央或縣（市）主管機關提出水污染防治措施並申請合法「放流口」時所自行檢具之廢（污）水處理流程之相關處理設施單元（如原告於訴狀中所述之欄柵、調整池、化學處理池、生物處理池及沈澱池等處理設施單元），易言之，原告生產過程中所產生之廢（污）水，經由輸送管線至污水處理設施之各處理單元處理後（須符合事業主申請排放許可時所提之水污染防治措施之各處理單元），並由所核准之放流口放流，該排放之廢（污）水，尚符無繞流排放之適用。系爭原告生產過程中所產生之廢（污）水，於輸送管線處即因破裂而導致未經處理之原廢（污）水排出至地面承受水體，該原廢（污）水未經正常操作時應流經之處理設施單元，此一事實即符合上述法規中繞流排放之定義，且該廢（污）水之排放處係屬未經合法核准之放流口排放，已違反事業水污染防治措施管理辦法第四十條第一項及第三十六條之規定，被告依相關之事實涵攝於適用之法條，顯無違誤。
（四）被告之裁量是否有違一般法律原則？按行政程序法第一百五十九條規定：「本法所稱行政規則，係指上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作．．．二、為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準。」第一百六十一條規定：「有效下達之行政規則，具有拘束訂定機關、其下級機關及屬官之效力。」環保署係屬水污染防治法所明定之中央主管機關，其所訂定之裁量基準係依法定程序所公告之行政規則有拘束訂定機關、其下級機關及屬官之效力，被告依該行政規則，對於行為違反行政法上之義務符合該規則訂定之違反形式構成要件加以裁處，尚難謂非依法行政。另環保署於制訂上述行政規則時，即衡酌污染程度（質與量）與罰鍰之間須相當性之考量，系爭原告從事屠宰鴨隻事業，每日所產生之廢水量為一九二０立方公尺，且所排放之廢（污）水係屬未經處理之原廢（污）水，經檢驗之結果，其生化需氧量及化學需氧量均已達放流水標準近二．七倍，考量其排放之水量及水質對環境之衝擊及影響，並依該裁量基準違反核准最大日排放量三十立方公尺，違反第十八條（事業水污染防治措施管理辦法第三十六條或第四十條第一項），自污染行為日起，往前回溯一年內無繞流或未經許可之放流口排放廢（污）水紀錄，裁處罰鍰下限三十萬元以上，另由於原告一行為同時違反水污染防治法第七條及第十八條之規定，依行政罰法第二十四條規定違反水污染防治法第十八條並依同法第四十六條從一重處斷，故裁處原告最低下限三十萬元之罰鍰。系爭原告違反前揭水污染防治法第七條第一項、第十八條暨放流水標準第二條、事業水污染防治措施第三十六條、第四十條之規定事實明確，有當日稽查紀錄、採證相片可稽，對該違反水污染防治法上之義務所裁處之罰鍰亦有所依據。揆諸各法條規定及各項資料，被告所為之行政處分於法有據，應予維持。
（五）綜上、本件原告所述顯無理由，茲請駁回原告之訴。理由
一、按「本法專用名詞定義如下：．．．七、事業：指工廠、礦場、廢水代處理業、畜牧業或其他經中央主管機關指定之事業。」「事業、污水下水道系統或建築物污水處理設施，排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準。前項放流水標準，由中央主管機關會商相關目的事業主管機關定之，其內容應包括適用範圍、管制方式、項目、濃度或總量限值、研訂基準及其他應遵行之事項。直轄市、縣(市)主管機關得視轄區內環境特殊或需特予保護之水體，就排放總量或濃度、管制項目或方式，增訂或加嚴轄內之放流水標準，報請中央主管機關會商相關目的事業主管機關後核定之。」「事業應採行水污染防治措施；其水污染防治措施之適用對象、範圍、條件、必備設施、規格、設置、操作、監測、記錄、監測紀錄資料保存年限、預防管理、緊急應變，與廢(污)水之收集、處理、排放及其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關會商相關目的事業主管機關定之。」「事業或污水下水道系統排放廢(污)水，違反第七條第一項或第八條規定者，處新台幣六萬元以上六十萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰；情節重大者，得命其停工或停業；必要時，並得廢止其排放許可證、簡易排放許可文件或勒令歇業。」「違反依第十三條第四項或第十八條所定辦法、第二十八條第一項規定者，處六萬元以上六十萬元以下罰鍰，並通知限期補正或改善，屆期仍未補正或完成改善者，按日連續處罰；情節重大者，得命其停工或停業；必要時，並得廢止其排放許可證、簡易排放許可文件或勒令歇業。」「事業排放廢（污）水時，應以主管機關許可之放流口排放。」「符合下列規定之一者，應分別設置乙級專責人員：．．．二、事業或污水下水道系統，其廢（污）水產生量每日在一百立方公尺以上未滿二千立方公尺者，或每日未滿二百立方公尺且含第六條第三款所列物質之一超過放流水標準者。．．．。」水污染防治法第二條第七款、第七條、第十八條、第四十條、第四十六條、行為時事業水防治措施管理辦法第三十六條規定及環境保護專責單位或人員設置及管理辦法第十一條分別定有明文。次按「．．．二、本基準所稱嚴重污染案件，指有下列情形之一並違反本法規定者：．．．（四）事業或工業區專用污水下水道系統繞流或未經許可之放流口排放廢（污）水。．．．三、嚴重污染案件應依附表所定裁量基準裁處罰鍰。」「．．．六、核准最大日排放量三十立方公尺以上或排放廢（污）水不含有害健康物質之事業或工業區專用污水下水道系統，繞流或未經許可之放流口排放廢（污）水者。裁量參考因素（污染程度或違規次數）：自污染行為日起，往前回溯一年內無繞流或未經許可之放流口排放廢（污）水紀錄－裁處罰鍰下限：三十萬元以上。」為環保署九十五年三月二十四日環署水字第0000000000C號令修正發布之裁量基準第二點、第三點及其附表所示。
二、經查，原告於屏東縣里○鄉○○村○○路十一之六號設廠從事屠宰業，經環保署南區督察大隊於九十五年七月十一日十九時十分派員前往稽查，發現現場屠宰作業之廢(污)水未經由圍牆外之管線輸送至廠房對面之污水處理設施處理，逕由未經許可之排放口（管線破口處）繞流排放於地面水體，並經稽查人員於排放口處採取水樣送驗，結果化學需氧量為四０四毫克／公升（mg／L）、生化需氧量為二二三毫克∕公升（mg／L）、懸浮固體為一一五毫克／公升（mg／L），未符合「放流水標準」所定限值（屠宰業－化學需氧量一五０毫克／公升、生化需氧量八十毫克／公升、懸浮固體八十毫克／公升），違反水污染防治法第七條第一項、第十八條暨行為時事業水污染防治措施管理辦法第三十六條規定，案移被告從一重處分，依水污染防治法第四十六條暨裁量基準規定裁處罰鍰三十萬元，並限期於收到裁處書後三日內改善完妥等情，為兩造所不爭執，復有環保署環境督察總隊九十五年七月十一日稽查工作紀錄、環保署南區督察大隊九十五年七月十九日檢測報告、被告九十五年九月十八日屏府環查字第０九五０一七六三七二號函、九十五年九月十八日屏府環查水處字九五０四六號裁處書、屏府環查水處字第九五０四六之一號限期改善或補正裁處書、被告所屬環保局九十五年八月十六日稽查工作紀錄、圖片檔案資料等附於原處分卷可稽，堪以信實。
三、原告雖主張：環保署南區督察大隊人員至工廠稽查發現由廠內輸送廢水至設置於廠外空地處之廢水處理設備之管線，在圍牆外水溝處（管線穿越水溝）有破裂形成缺口之情形，實非原告蓄意造成，雖然原告無監視錄影設備證明係由人為惡意破壞，但由現場稽查人員所見記載及被告於原告前提起訴願時之答辯內容亦載明該PE材質廢水輸送管線在廠房外圍牆邊之溝處有「破洞」（管線破口處），足證原告非故意偷排廢水，若為故意為之，為何破口處會呈現不規則斷面，或非以整支管線來排放之，再按行政罰法第七條、第十條之規定，其出於過失者，是對違反行政法上義務事實之發生，依法有防止之義務，能防止而不防止，惟若於有心人士蓄意破壞時，實非原告能二十四小時隨時預期掌控防止，更非原告能防止而不防止；依據水污染防治法第十八條暨事業水污染防治措施管理辦法針對「繞流排放之定義為：指廢（污）水未經其正常操作時應流經之處理設施單元而排放」，據此「管線非出於故意及不明原因破損之洞口」，竟認定原告「逕由未經許可之排放口繞流排放廢水」之認定，實是對行政規範之解釋不當並與其構成事實不符，再者原告所違反的情節，嚴格來說係一時疏忽致未能即時發現PE材質管線破損，造成廢水污水洩漏，顯較符合水污染防治法第二十八條第一項規定之情形，再依同法第四十六條處罰六萬元即已屬嚴苛勉強，而非認定其係所謂「繞流排放」，以違反同法第十八條規定裁罰三十萬，其引用之法條，實難令原告信服，其對「未經許可之排放口繞流排放廢水」之認定顯有爭論，其行政行為內容未為明確，適法性當有爭議；次按行政程序法第七條規定，行政行為之行使應符合比例原則，就本件原告非出於故意或過失之情形，有多種同樣能達成目的之方法時，被告未選擇對人民權益損害最少者而竟裁罰原告高達三十萬元之罰鍰金額，顯不符合比例原則，另按行政罰法第十八條規定：「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度，．．．。」據此原告非出於故意或過失或不可預期之外人介入因素導致廢水輸送管線破損形成之破洞洩漏廢水，其發現後也立即換管線修復，並已在廠內興建另一套廢污水處理設備，其受責難程度應不至高達三十萬元之罰鍰，此對原告之應受責程度顯嚴厲過重等云云，資為論據。
四、惟按「符合下列規定之一者，應分別設置乙專責人員．．．
二、事業或污水下水道系統，其廢（污）產生量每日在一百立方公尺以尚未滿二千立方公尺者．．．。」環境保護專責單位或人員設置及管理辦法第十一條第一項第二款定有明文。經查，本件原告係從事雞鴨隻屠宰事業，其向被告所屬環保局所申請核准之日最大排放水量為一九二０立方公尺等情，有屏縣環排許字第一三五八─００號水污染防治許可證附於原處分卷可稽。揆諸上述規定，原告對污水處理設施之操作、維護及管理應設有專人負責，該專員有義務維持廢（污）水之輸送管線及污水處理設施之正常運作，使污水處理設施能發揮應有之效能，並對有可能違反水污染防治法義務之情形，應加以注意及預防，查本件原告污水管線破裂之處係約於其大門右方十餘公尺，是原告若未設有專員維持廢（污）水之輸送管線及污水處理設施之正常運作，致其屠宰作業之廢(污)水未經由圍牆外之管線輸送至廠房對面之污水處理設施處理，逕由未經許可之排放口（管線破口處）繞流排放於地面水體，其顯有過失，應甚明確；若其確有設置該專員，而該專員未能查知其污水管線有破裂之情事，亦難謂無過失。原告雖稱前述污水管線破裂，或有人為蓄意破壞之可能，惟亦陳稱並無證據以實其說，自難為原告有利之認定。是原告主張：按行政罰法第七條、第十條之規定，其出於過失者，是對違反行政法上義務事實之發生，依法有防止之義務，能防止而不防止，惟若於有心人士蓄意破壞時，實非原告能二十四小時隨時預期掌控防止，更非原告能防止而不防止云云，並不足採。
五、次按，基於法治國家原則，不僅法律應明白確定，使人民可預見其行為之法律效果，而知所進退，行政機關及法院亦可據以執行及審判。行政機關所為之行政行為，尤其以發生法律效力為目的之法律行為，亦應明確，使相對人得以遵守，或採行有效之法律救濟。因此，行政程序法第五條普遍規定：「行政行為之內容應明確」，惟法律行為之內容雖不明確，得經由解釋排除者，則尚非足以影響其法律效力之不明確（ 陳敏 ，行政法總論，第九四、九五頁參照）。另按，依事業水污染防治措施管理辦法第二條規定：「本辦法專用名詞定義如下：．．．四、繞流排放：指廢（污）水未經正常操作時應流經之處理設施單元而排放．．．」而所謂「正常操作時應流經之處理設施單元」係指事業依水污染防治法相關規定向中央或縣（市）主管機關提出水污染防治措施並申請合法「放流口」時所自行檢具之廢（污）水處理流程之相關處理設施單元（如原告於訴狀中所述之欄柵、調整池、化學處理池、生物處理池及沈澱池等處理設施單元），易言之，原告生產過程中所產生之廢（污）水，若經由輸送管線至污水處理設施之各處理單元處理後（須符合事業主申請排放許可時所提之水污染防治措施之各處理單元），並由所核准之放流口放流，該排放之廢（污）水，自符無繞流排放之適用。然查，系爭原告生產過程中所產生之廢（污）水，於輸送管線處即因破裂而導致未經處理之原廢（污）水排出至地面承受水體，該原廢（污）水未經正常操作時應流經之處理設施單元，此一事實即符合上述法規中繞流排放之定義，且該廢（污）水之排放處係屬未經合法核准之放流口排放，已違反行為時事業水污染防治措施管理辦法第四十條第一項及第三十六條之規定，被告認原告違反水污染防治法第七條第一項、第十八條暨行為時事業水污染防治措施管理辦法第三十六條規定，從一重處分，依同法第四十六條暨裁量基準規定裁處罰鍰三十萬元，並限期於收到裁處書後三日內改善完妥，並無違誤。另原告前揭違規行為，係屬事業排放廢（污）水於地面水體未符合放流水標準，及事業排放廢（污）水時，未以主管機關許可之放流口排放而為繞流排放，尚與水污染防治法第二十八條第一項規定之情形不符，是被告未依水污染防治法第二十八條第一項之規定處罰，亦無不合。是原告另稱：原告所違反的情節，嚴格來說係一時疏忽致未能即時發現PE材質管線破損，造成廢水污水洩漏，顯較符合水污染防治法第二十八條第一項規定之情形，依同法第四十六條處罰六萬元即已屬嚴苛勉強，而非認定其係所謂「繞流排放」，以違反同法第十八條規定裁罰三十萬，被告引用之法條，實難令原告信服乙節，亦非有據。
六、再按，比例原則在於要求「方法」與「目的」之均衡。凡採取一項措施以達成一項目的時，該措施必須為合適、必要及合比例之方法（陳敏，行政法總論，第八十八頁參照）。但所謂「必要」之方法，不僅強調最小侵害手段，更要屬相同有效手段（司法院釋字第五七七號解釋理由書參照）；另按，司法院釋字第四二三號解釋所示：「．．．裁罰標準．．
．，其目的當非僅止於單純的法適用功能，而係尊重行政機關專業上判斷之正確性與合理性，．．．，視違規情節，依客觀、合理之認定，訂定合目的性之裁罰標準，並可避免於個案裁決時因恣意而產生不公平之結果。．．．」即對行政機關訂定裁量基準持肯定之態度。又查，系爭原告從事屠宰鴨隻事業，經核准每日最大產生之廢水量為一九二０立方公尺，且所排放之廢（污）水係屬未經處理之原廢（污）水，經檢驗之結果，其生化需氧量及化學需氧量均已達放流水標準近二．七倍，被告考量其排放之水量及水質對環境之衝擊及影響，及原告自污染行為日起，往前回溯一年內無繞流或未經許可之放流口排放廢（污）水紀錄，另由於原告一行為同時違反水污染防治法第七條及第十八條之規定，被告依水污染防治法第十八條及同法第四十六條從一重處斷，裁處原告三十萬元罰鍰，仍無不合。從而原告復稱：按行政程序法第七條及行政罰法第十八條規定，原告非出於故意或過失或不可預期之外人介入因素導致廢水輸送管線破損形成之破洞洩漏廢水，其發現後也立即換管線修復，並已在廠內興建另一套廢污水處理設備，其受責難程度應不至高達三十萬元之罰鍰，此對原告之應受責程度顯嚴厲過重，亦不符合比例原則等詞，仍屬無憑。
七、綜上所述，原告之主張既無可採，則被告依水污染防治法第四十六條規定裁處原告三十萬元罰鍰，並限期於收到裁處書後三日內改善完妥，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告起訴意旨求為均予撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法核與判決結果不生影響，爰不再逐一論述，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十六年六月十二日
第一庭審判長法官呂佳徵
法官蘇秋津法官林勇奮以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中華民國九十六年六月十二日
書記官黃玉幸