裁判字號：最高行政法院89年判字第1818號判決
裁判日期：民國89年06月08日
裁判案由：戶政
行政法院判決八十九年度判字第一八一八號
原告甲○○
送達代收人 俞大衛 律師被告臺北市北投區戶政事務所右當事人間因戶政事件，原告不服內政部中華民國八十七年八月十九日台內訴字第八七○三五九六號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主文再訴願決定、訴願決定均撤銷。
事實緣原告係美國籍，於民國七十七年七月二十二日為我國人 曹卓卓 及 曹黃梅英 夫婦收養，案經臺灣台北地方法院士林分院於同年八月十七日裁定確定，並由台北市政府於八十四年九月二十九日發給「申請取得中華民國國籍證明」，供原告持向其原有國籍之美國政府申請喪失國籍。惟原告以其無法取得該喪失國籍證明文件，主張依司法院院字第一五五二號解釋，其已當然取得我國國籍為由，向被告申請轉報內政部為取得國籍備案並辦理戶籍登記及核發國民身分證。被告先後以八十六年九月十五日（八六）北市投戶字第八六六一三七五○○○號、八十六年九月二十日（八六）北市投戶字第八六六一四○九四○○號簡便行文表復知應繳附喪失原有國籍證明文件以便本所陳請民政局轉報內政部核准備案後再申請辦理戶籍登記及核發國民身分證。原告不服，提起訴願、再訴願，遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨如次：
原告起訴意旨及補充理由略謂：一、原告已「當然取得」中華民國之國籍，內政部所頒行之「國籍變更申請程序」第三點之規定，應屬無效，其理由為：㈠違反法律之命令應屬無效：１、依國籍法第二條第四款規定，原告既為中華民國國民之養子，即「當然取得」中華民國之國籍。２、綜觀國籍法及國籍法施行條例之相關規定，皆未規定原告須檢附「放棄原有國籍之證明文件」，亦未規定原告須先放棄原有國籍，始得取得中華民國國籍，從而內政部頒行之「國籍變更申請程序」其第三點（性質為行政命令）所要求「應檢附『經外交部及駐外使館處驗證之喪失原有國籍證明文件正本及中譯本』」之規定，與前揭國籍法及國籍法施行條例之規定明顯相違，依憲法第一七二條規定，此項行政命令違反法律，依法應屬無效。㈡與司法院之解釋相違，應屬無效：針對國籍法施行條例所規定「備案」之性質及效力，司法院已有明確之解釋：１、院字第一五五二號解釋；「（前略）外國人．．．為中國人收養者，依（國籍法）第二條第二款至第四款規定，取得中華民國國籍，『不俟報部備案，始生效力』，與同條第一款為中國人妻者相同。」２、院字第一一一一號解釋：「（前略）外國女子為中國人妻．．．則依我國國籍法第二條第一款規定，即當然取得中華民國國籍，至於其聲請該管官署轉報內政部備案公布，不過為其取得後之一種『手續』．．．故聲請備案而不聲請，僅應令其『補正程序』，而不得謂其未取得中華民國之國籍。」依據前揭司法院解釋之意旨，原告既已因收養而當然取得中華民國國籍，不俟報部備案而生效力，則該「國籍變更申請程序」行政命令之中，要求原告必須放棄原有國籍之規定，即明顯與有效之司法院解釋意旨相違，而應不具拘束力。二、行政機關之「備案」並無超越法律之審查權：㈠就文義而言，所謂「備案」云者，是指就業已實質上存在且已發生效力之法律行為或法律事實，加以「備查案考」之意。行政機關在執行法律所交付的「備案」職務之時，絕不可以在法律已規定的要件之外，再行任意添加其他條件，以膨漲其自身本不具有的權力。在本案中，原告之備案請求，竟遭被告以未檢送「放棄原有國籍證明書」而予駁回，此實為行政機關（在本案中為內政部）不當違法擴張其自身審查權力之惡例，同時亦明顯為任何現代法治國家所絕不容許。㈡因此，就「原告已取得中華民國國籍，不俟備案始生效力」之角度而言，原告之「申請核發身分證，辦理戶籍登記」等請求即應核准。而就「備案僅為單純行政程序，行政機關不得在法定要件之外另予刁難」之觀點而言，原告「申請備案」之請求，即應予以准許（此等請求均由原告向被告提出，且均為其駁回）。三、就另一觀點言，在「國籍變更申請程序」此一行政命令頒布時，收養尚不必經過法院認可，或許內政部當時有嚴格把關之考慮。但是目前之收養必須經過法院認可，在制度上已有防範脫法行為之設計，行政機關實不必再抱殘守闕。況院字第一一一一號及第一五五二號解釋做成之時，收養之程序較目前鬆許多，而司法院卻仍揭示如此開明之法律意見，由此更可證明本案中被告之保守態度實不具有任何法源依據。四、退一步言，即使行政機關有任何顧慮，則其本可依修法之方式解決，在法律修訂之前，絕不可容令行政機關擅自擴張自身之裁量權，以混淆五權分立之憲政分際。五、此外，被告以原告無法提出喪失原有國籍證明文件為由，而駁回原告之申請，卻未考量原告一再陳明無法依該規定辦理之不得已事由。依美國政府之作業規定，人民在取得他國國籍之前，不得在美國境內放棄美國國籍（以免成為一非法居留之無國籍人，而形成社會問題），而中美並無邦交，原告亦無法在台灣之美國外交機關放棄美國國籍，故最後可行之方式，乃是至一第三國的美國領事館宣誓放棄美國國籍。惟在此情形下，原告勢必將在取得中華民國護照之前，先在外國成為一無國籍人，而這是第三國所絕不允許的，因為這會使原告在第三國成為一非法居留的無國籍人，即使第三國願驅逐遣送出境，亦因為無他國護照而不知該送往何國（中華民國將不會接受入境，因為尚無中華民國護照），第三國將因此而怪罪美國政府，從而美國駐第三國之使領館亦不願准許原告之宣誓放棄美國國籍，因此原處分之要求，非但不當，而且窒礙難行。六、就情理而言，原告因熱愛台灣之土地、人民及文化，甘願放棄許多人羨慕之美國國籍，成為一個中華民國公民，但卻為中華民國政府不合理亦不合法之行政命令所刁難至此，令原告一再喪失合法的公民權、居住權及投票權，如此之行政措施，實令人痛心無已。七、再就另一角度言，美國為一令許多中華民國人民響往移民入籍之國家，美國之移民局對於每年大批的台灣移民，雖有嚴格之審查，但每年仍准許大批移民進入美國。反觀中華民國行政機關在本案中的態度，由於中華民國政府本身面臨外交困境，台灣境內無美國使領館存在，以致造成原告無法順利放棄美國國籍，而又不願誠心解決此一原本由中華民國行政機關本身因素所造成之原告困境，卻仍固執地堅守著一個違法且不當之行政命令，以致將一熱愛台灣之原告無情地拒於國門之外。被告此一舉動，不僅有失互惠（美國移民局接受中華民國移民者之手續並未如此嚴苛），更使得中華民國自絕於正常之國際社會之外（現今各國莫不致力於國際之交流，以達國際間之平等自由往來）。八、關於被告所提及內政部八十六年六月七日台內戶字第八六八四一三五號函，其中提及：「外國人申請取得中華民國國籍，欠缺喪失原有國籍證明文件時，得一併檢附申請取得國籍證明申請書，申請核發『申請取得中華民國國籍證明』並持向外國政府申辦喪失原有國籍，即可避免喪失外國國籍後，無法取得我國國籍而產生無國籍之情事。」乙節，原告僅提出以下之說明：㈠依據內政部在前揭函中之說法，似乎是只要有「申請取得中華民國國籍證明」之文件，就可解決原告無法放棄美國國籍之情況（其理由為：只要申請核發「申請取得中華民國國籍證明」並持向外國政府申辦喪失原有國籍，即可避免喪失外國國籍之後，無法取得我國國籍而產生無國籍之情事）。然此為內政部主觀想法，事實上對於外國政府並無任何拘束力，美國政府並不會因為中華民國內政部所抱持之主觀意見，就會自動放其：「人民在取得他國國籍之前，不得在美國境內放棄美國國籍」之作業規定。㈡況且，「申請取得中華民國國籍證明」的效力，僅能證明該人已向中華民國提出取得中華民國國籍之「申請」而已，除此之外，並不具有任何意義。因此，持有此一文件，並不當然保證將來一定能取得中華民國國籍。內政部所稱：「申請核發『申請取得中華民國國籍證明』並持向外國政府申辦喪失原有國籍，即可避免喪失外國國籍後，無法取得我國國籍而產生無國籍之情事」云云，此一主觀推定實毫無邏輯可言。㈢事實上，原告先前曾是以「申請取得中華民國國籍證明」文件，持向美國政府申辦喪失原有國籍。但美國政府仍要求原告提出「持有『申請取得中華民國國籍證明』即表示將來必能取得中華民國國籍」之保證文件，或提出「中華民國政府相關單位對前述事項提出確實保證之證明文件」，始能准許原告在美國境內或在美國境外之美國領事館放棄美國國籍（因為：如果欠缺上述保證，在放棄美國國籍後，美國政府即會立刻將美國護照沒收，原告必然會成為無國籍人，而將來是否能取得中華民國國籍，仍在未定之天，美國政府斷不容許此種風險存在，以形成其國內或外國的社會問題）。然而，在中華民國政府現行制度下，上述的保證是無法做到的，從而原告的困難依舊無法解決。九、依據國籍法及司法院解釋，原告「已經」取得中華民國國籍，至於所謂「備案」云者，僅為取得國籍「之後」的行政管理程序而已，不影響原告之中華民國國民身分及應享有之公民權利。不論內政部或被告提出何種「權宜之計」，姑不論事實證明其根本行不通，且在法理上，原告亦無義務去配合其「權宜之計」。換言之，所謂「權宜之計」可行與否，與原告是否已取得中華民國國籍，截然不同。為此，請為判決撤銷原處分及一再訴願決定等語。
被告答辯意旨略謂︰一、按國籍法第二條規定：「外國人有左列各款情事之一者，取得中華民國國籍：．．．為中國人之養子者。」及同法施行條例第二條規定：「依國籍法第二條第一款至第四款及第八條取得中華民國國籍者，由本人或父或母聲請住居地方之該管官署核明轉報內政部備案，並由內政部於國民政府公報公布之．．．」。另依國籍變更申請程序第三點規定：「依國籍法第二條第一款至第四款申請取得國籍備案者，須檢附下列證件：㈠．．．㈡經外交部及駐外館處驗證之喪失原有國籍證明文件正本及中譯本。．．．」、第五點規定：「依本程序第三點．．．申請取得國籍者，如無法提出喪失原有國籍合法證明文件者，應附經外交部或駐外館處驗證之未具有外國國籍證明文件或無國籍證明文件。」及第十一點規定：「依本程序第三點、第四點檢附證件申請取得國籍者，欠缺喪失原有國籍證明文件時，得一併檢附申請取得國籍證明申請書．．．層轉省（市）政府或逕由駐外館處核發申請取得我國國籍證明。前項證明僅供持憑向外國政府申辦喪失原有國籍，有效期限一年。」二、本件原告主張之理由，前經被告陳報台北市政府民政局轉內政部，內政部以八十六年六月七日台內戶字第八六八四一三五號函復：「．．．外國人為我國人收養，取得我國國籍備案所需之程序及證件，依本部民國十八年三月三十日公布實施之國籍變更聲請程序第一點及嗣後於八十三年七月十三日修正之『國籍變更申請程序』第三點之規定，均應繳附喪失原有國籍證明文件等證件，始可核准備案。俟核准備案後，始可依『國人入境短期停留長期居留及戶籍登記作業要點』第五、六、九、十、十一點之規定，申辦在台長期居留及戶籍登記。另依國籍變更聲請程序第十一點規定，外國人申請取得中華民國國籍，欠缺喪失原有國籍證明文件時，得一併檢附申請取得國籍證明申請書，申請核發『申請取得中華民國國籍證明』並持向外國政府申辦喪失原有國籍，即可避免喪失外國國籍後，無法取得我國國籍而產生無國籍之情事。」另台北市政府民政局亦曾報請內政部放國籍變更聲請程序第三點第二款規定，復經內政部八十六年九月十一日台（八六）內戶字第八六○五一八一號函復：「．．．爰有關本案仍請依現行規定辦理。」則被告依上開函示意旨，以八十六年九月十五日北市投戶字第八六六一三七五○○○號及八十六年九月二十日北市投戶字第八六六一四○九四○○號簡便行文表復知原告，請補齊喪失原有國籍證明之相關證件後再行申辦，並無不合，請予維持。原告之訴為無理由，請判決駁回等語。
理由按「外國人有左列各款情事之一者，取得中華民國國籍：．．．為中國人之養子者。」、「依國籍法第二條第一款至第四款及第八條取得中華民國國籍者，由本人或父或母聲請住居地方之該管官署核明轉報內政部備案，並由內政部於國民政府公報公布之．．．」國籍法第二條第四款及同法施行條例第二條分別定有明文。本件原告係美國籍，於民國七十七年七月二十二日為我國人曹卓卓及曹黃梅英夫婦收養，案經臺灣台北地方法院士林分院於同年八月十七日裁定確定，並由台北市政府於八十四年九月二十九日發給「申請取得中華民國國籍證明」，供原告持向其原有國籍之美國政府申請喪失國籍。惟原告以其無法取得該喪失國籍證明文件，主張依司法院院字第一五五二號解釋，其已當然取得我國國籍為由，向被告申請層轉內政部為取得國籍備案並辦理戶籍登記及核發國民身分證。被告先後以八十六年九月十五日（八六）北市投戶字第八六六一三七五○○○號、八十六年九月二十日（八六）北市投戶字第八六六一四○九四○○號簡便行文表復知依國籍變更申請程序第三點規定應繳附喪失原有國籍證明文件後再行申辦，固非無見。然查關於取得中華民國國籍之申請備案，係由本人或其法定代理人向住居地戶政事務所提出，層轉內政部為之，此觀首揭國籍法施行條例第二條及國籍變更申請程序第二點「國籍變更之申請，由本人或其法定代理人向住居地戶政事務所提出，層轉內政部備案或核准。．．．」之規定甚明。換言之，內政部始為申請取得我國國籍備案之主管機關，是否准予備案，屬該部職權，而戶政事務所僅負責核轉而已。次查被告於受理原告申請後，即陳報台北市政府民政局轉內政部，內政部以八十六年六月七日台內戶字第八六八四一三五號函復：「．．．外國人為我國人收養，取得我國國籍備案所需之程序及證件，依本部民國十八年三月三十日公布實施之國籍變更聲請程序第一點及嗣後於八十三年七月十三日修正之『國籍變更申請程序』第三點之規定，均應繳附喪失原有國籍證明文件等證件，始可核准備案。俟核准備案後，始可依『國人入境短期停留長期居留及戶籍登記作業要點』第五、六、
九、十、十一點之規定，申辦在台長期居留及戶籍登記。另依國籍變更聲請程序第十一點規定，外國人申請取得中華民國國籍，欠缺喪失原有國籍證明文件時，得一併檢附申請取得國籍證明申請書，申請核發『申請取得中華民國國籍證明』並持向外國政府申辦喪失原有國籍，即可避免喪失外國國籍後，無法取得我國國籍而產生無國籍之情事。」已明示未提出喪失原有國籍證明文件，無從核准備案。被告乃據以八十六年九月十五日北市投戶字第八六六一三七五○○○號及八十六年九月二十日北市投戶字第八六六一四○九四○○號簡便行文表復知原告，請補齊喪失原有國籍證明之相關證件後再行申辦。經核該二簡便行文表內容，皆係就原告申請辦理取得國籍備案一事而為處理，請原告繳附喪失原有國籍證明等文件，俟層轉內政部備案後再申請辦理戶籍登記及核發國民身分證。茲原告對之向台北市政府提起訴願，查關於原告申請辦理取得國籍備案部分，原告實係對於內政部不予核准備案之處分不服，而非對於被告之將該內政部處分之轉知行為不服，就此部分訴願管轄機關應為內政部，原告誤向台北市政府提起訴願，詎台北市政府未予查明，竟予受理而從實體上駁回原告之訴願，尚嫌未合，內政部再訴願決定未予糾正，仍從實體受理，顯違審級規定，至關於原告申請辦理戶籍登記及核發國民身分證部分，是否應予准許，係以原告之申請取得國籍備案是否獲准為前提，則其訴願，亦宜由台北市政府俟關於國籍取得備案部分確定後，再予審理。一再訴願決定既有可議，原告雖未就此指摘，仍應將其撤銷，經由各訴願管轄機關詳為調查後另為妥適之處理，以昭折服。兩造其餘訴辯事由，不復審論，併此敍明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第二十六條前段，判決如主文。中華民國八十九年六月八日
行政法院第一庭
審判長評事 黃綠星
評事 藍獻林 評事 黃璽君 評事 廖宏明 評事 鄭忠仁 右正本證明與原本無異
法院書記官邱彰德中華民國八十九年六月九日