裁判字號：臺中高等行政法院90年訴字第1595號判決
裁判日期：民國91年06月26日
裁判案由：有關核發證明事務
臺中高等行政法院判決九十年度訴字第一五九五號
原告甲○○訴訟代理人 黃嘉明 律師被告臺中縣政府代表人乙○○訴訟代理人丙○○右當事人間因有關核發證明事務事件，原告不服內政部中華民國九十年十月四日台（九○）內訴字第九○○七五一九號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左︰
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
壹、事實概要：緣原告於民國八十九年十月向被告機關申請核發臺中縣○○鄉○○○段后寮小段三三○之二二、之二三、之五七地號土地「供公眾通行現有道路」證明，經被告機關派員會同有關單位於八十九年十月二十七日實地會勘，並經被告機關查明系爭土地及其地上建物之門牌號碼、建號及使用情形後，以九十年三月八日府建城字第五二五七一號函復原告：「．．．五、本案出入通道土地：（一）本府工務局及神岡鄉公所均無維護管理該通道之作為事實，難以認定有『公益上需要』之明確事證依據．．．。（二）該通道通行期間縱依建物登記謄本記載完工日期推定滿二十年，．．．僅有地役權設定之申請必要條件，卻未必然即屬『公眾通行道路』（三）依據『擴大豐原都市計畫細部計畫圖』標示之該通道量測寬度約三至四．五公尺間不等。依台端於上開會勘當時指認通道寬度六公尺，與上都市計畫圖標示亦有不合。．．．六、綜上所述，本案上開通道雖可推定通行滿二十年以上，惟不符『供公眾通行』、『公益上需要』之明確之認證依據。．．．。」駁回原告之申請，原告不服，提起訴願，遞遭駁回，遂提起行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
（一）訴願決定及原處分均撤銷。
（二）被告機關應就坐落台中縣○○鄉○○○段后寮小段三三○─二二、三三○─二
三、三三○─五七號土地核發供公眾通行現有道路證明。
（三）訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
（一）駁回原告之訴。
（二）訴訟費用由原告負擔。
參、兩造之爭點：
一、原告主張之理由：
（一）按「本章之適用範圍依左列規定：．．．七、工廠類，其作業廠房之樓地板面積之和超過五十平方公尺，或總樓地板面積超過七十平方公尺者。．．．」、「前條建築物之面前道路寬度，除本編第一二一條、第一二九條另有規定者外，應依左列規定。基地臨接二條以上道路，供特定建築物使用之主要出入口應臨接合於本章規定寬度之道路：一、集會堂、戲院、電影院、酒家、夜總會、歌廳、舞廳、酒吧、加油站、汽車站房、汽車商場、批發市場等建築物，應臨接寬十二公尺以上之道路。二、其他建築物應臨接寬八公尺以上之道路。但第一款用途以外之建築物臨接之面前道路寬度不合本章規定者，得按規定寬度自建築線退縮後建築。退縮地不得計入法定空地面積，且不得於退縮地內建造圍牆，排水明溝及其他雜項工作物。」建築技術規則建築設計施工篇第一百十七與一百十八條定有明文；再按台灣省建築管理規則第四條第一項第一款規定：「本規則所稱現有巷道包括供公眾通行，具有公用地役關係之巷道。」又改制前行政法院四十四年判字第十一號判例謂：「既成為公眾通行之道路，其土地之所有權，縱未為移轉登記，而仍為私人所保留，亦不容私人在該道路上起造任何建築物，妨礙交通」。同行政法院六十一年判字第四三五號判例「原告所有土地，在二十餘年前，即已成為農路，供公眾通行，自應認為已因時效完成而有公用地役關係之存在。」
（二）原告欲在土地上建屋，需有被告核發現有道路之證明始可指定建築線而申領房屋建築執照，但被告不准核發證明致原告所有土地不能建屋，便成廢地，非但原告受損，且地不能盡其用，亦係社會經濟損失。原處分及訴願決定，認系爭土地為私設巷道，非供公眾通行之現有道路，駁回原告「供公眾通行現有道路」證明申請，於法尚有未合。
（三）查原告所有土地之系爭道路自民國五十七年起即供公眾通行，並有東側田地所有人，為耕作需要而通行使用，民國八十年間因系爭地之南側建有房屋，及其屋前另有通路可通行，致巷道延伸至台中縣○○鄉○○村○○路十七、十九號、二十一號前即中斷，前後供不特定人通行已歷時二十三年，且毗鄰土地所有人現仍通行系爭道路，作為灌溉、巡水、出入通行使用，有卷附 邱阿甲 等證人出具證明書可證。又系爭道路雖係原告之所有權，但道路並未有任何圍籬，仍可由不特定公眾通行。故系爭巷道符合首揭台灣省建築管理規則第四條第一項第一款諸規定及改制前行政法院四十四年判字第十一號及六十一年判字第四三五號判例意旨，已為既成巷道，可認有公用地役關係。
（四）按都市計劃圖，依都市計劃書圖製作規則測製。該規則第十四條毫無被告主張之得能列入人民之不予供公眾通行之私設道路之規定。且都市計劃圖，歷經地方政府逐級徵詢、會審、公告及報請內政部核定，具公定法律效益事實。是被告在無法律依據之下，即主張都市計劃圖內系爭巷道為必須另作認定之私設道路，於法未合。蓋私設道路乃人民私有，依法由所有權人處分，未經依法供公眾通行認定前及未具公役性之前，依憲法保障人民財產權之意旨，政府無權作任何處置，亦無權將之納入於都市計劃圖內，而認作私設巷道。被告機關及訴願決定機關經原告一再以書面申請，自始提不出任何法律依據說明其何以未經公共通行認定，而逕行標示系爭巷道為私有巷道於都市計劃圖內，被告機關所為致人民權益受損，該都市計劃圖之內容洵有違誤。
（五）系爭基地於六十一年為非都市土地，華豐製衣股份有限公司，以系爭基地、建物向被告申請工廠設立許可，獲准，並於六十六年易名九易企業，獲准。明顯系爭巷道，雖不符合建築法規定八公尺寬之限制，但為被告所屬之建設局工業課及城鄉計劃課，依台灣省非都市土地執行要點第十七條規定，以主辦、協辦單位，依事實（詳里鄰證明）認定為其公共通行之現有巷道屬實；民國七十三年，喬翔鞋業（股）公司以重新申請（當時已為都市內工業區土地）獲准，並於八十二年，易名為潤驪實業，八十六年易名為寶翔鞋業，依該二次申請所附基地圖明顯亦以既成道路雙邊退縮辦理，亦是足證乃獲該兩單位，就系爭巷道認定為既成道路亦屬實。否則，通行系爭巷道之相關設立工廠，廠房於建築法公布實施前即以為合法工廠建築物，而為特定建築，依建築法規定，若非面臨供公眾通行既成巷道，工廠之申請與登記，必須符合面臨八公尺寬之道路限制，系爭道路被告亦明顯確知不足該寬度，若非既成道路，相關設立之工廠何能申設、登記、生產，於此，系爭通道明顯自始即為被告已認定過之既成巷道屬實，被告枉顧事實自是明顯。再者，七十年擴大豐原都市計劃圓，七十六年、八十六年同計劃該區域細部圖之納入系爭巷道，而為出入道路，於此明顯有據，並因其公役性而依市區道路條例，得因位都市計劃內，而為市區道路。第一至三版空照圖，依測製單位，有參酌公路局提供之公路為佐證參考，其將系爭巷道納入空照圖標示，依據已是明顯。
（六）按公共地役權，不因物權移轉而變更，依上事實，除非被告有因相關權利人之串連，而違法未依現有巷道廢除或改道申請辦法，逕行廢除，該巷道之公役事實（縱如此亦因違法而無效），絕非被告機關所謂行政裁量權之所能否定，道路現況之演化，公共地役權不因自然之演化而損及現況乃存續之路段之權益，而妨害善意權利關係人（如原告），而致令相關土地不僅形同廢地，依法管制為工廠合法建物亦不能做依土地使用分區管制之合理使用，喪失應有功能，進而形成該管政府，對系爭標的三十餘年之行政行為公信力自我喪失。並試反問，依被告主辦會勘紀錄，職責單位水利會，簽署需保留為巡水道路，依此被告是否該書函一紙公文，明令水利人員不得經由系爭巡水，相關農田、住戶、耕作取水、水患排除，皆不得經由系爭土地，違者觸法。
（七）綜上所述，訴願決定及原處分均有違誤，請判決如訴之聲明。
二、被告主張之理由：
（一）有關原告申請核發台中縣○○鄉○○○段后寮小段三三○之二二、之二三、之五七地號土地為「供公眾通行現有道路」證明乙案，應依「台灣省建築管理規則」第四條第一項第一款及第二項規定，由被告就該等土地供作道路使用之寬度、使用性質、使用期間、通行情形及公益上需要等認定之。
（二）被告依上開規定訂期會同各相關單位共同實地會勘，辦理情形說明如下：
１、該三三○之二二、之二三地號土地為都市計畫農業區，三三○之五七地號土地為乙○○○區○○○○○道寬度依會勘時原告指認三三○之五七地號土地界址至通道南側旁水溝邊
之寬度約六公尺，且該通道現況僅供同地段三三○之六、之八地號土地內建築物出入通行。
３、關於該通道之使用性質與通行情形及前開三三○之六、之八地號土地內建築物之門牌編訂情形乙節，查係原編訂為○○○鄉○○村○○路六○之一號」，於民國六十年整編為同村「前寮路二十一號」，再經原告與其配偶 陳秀珍 共同於八十八年八月間登記取得上開三三○之六、之八地號土地及建築物所有權後，以其檢具早期舊有建築物證明文件申請門牌整編，經神岡鄉戶政事務所依其所提具建築物謄本記載完工時間暨建築物位置現狀於八十九年九月二十九日予以整編為前寮路十七、十九及二十一號，非依道路使用情形予以整編；次查該等建築物經豐原地政事務所登記為三六、三七及三八等三筆建號，其中三七建號之建築物業於八十八年七月一日門牌整編前已辦理滅失登記，此與前開門牌整編事實顯有不合，且其中建號三六之建築物主要用途為工廠，建號三八之建築物主要用途為倉庫；再查甲○○與陳秀珍等為上開土地及建築物之共有人，且為「夫妻」關係並均設籍登記於上開前寮路二十一號，以上均足以證明該等建築物自始為同一戶內之共同使用關係，不能僅以門牌整編情形而認定其自始有不同住戶使用該通道出入通行情形。
４、有關該通道之使用期間乙節，縱依建築物登記簿謄本記載完工日期推算迄今雖已滿二十年，惟依行政法院八十八年度判字第二○六三號判決「理由」項所示：「．．．台灣省建築管理規則第四條第一項第一款所定『供公眾通行，具有公用地役關係之巷道』，係以該道路供不特定之多數人即公眾通行，而有可認為有公共地役關係存在者，方屬相當，若該道路祇供特定之鄰地所有人或使用人通行，則僅該特定之鄰地所有人或使用人對之有無地役權問題，尚不得執以遽謂該道路為既成公眾通行之道路．．．」，亦應以該通道土地有「久供公眾通行」之事實及時效為認定依據。
５、至於被告所屬工務局及神岡鄉公所均無維護管理該通道之作為事實乙節，係供作該通道土地有無「公益上需要」之佐證參考。
６、有關於前開○○○鄉○○村○○路○○○號」地址核准工廠登記情形乙節，依被告九十年四月四日府建工字第八二二五○號及同年五月二日府建工字第九九二四○號函示，該地址自始祇有一家工廠核准登記，並無同時核准二家工廠設置使用之情形，足以證明符合上開行政法院八十八年度判字第二○六三號判決「理由」項所示「．．．，若該道路祇供特定之鄰地所有人或使用人通行，則僅該特定之鄰地所有人或使用人對之有無地役權問題，尚不得執以遽謂該道路為既成公眾通行之道路．．．」旨意。
７、依上所述，該通道依據上開勘查現況及查證事實，難認有「久供公眾通行」之事證，自應予以否准所請「供公眾通行道路」證明之申請案。
（三）甲○○亦承認本案系爭通道於民國八十年間已自前開前寮路十七、十九及二十一號所在土地（即前開三三○之六、之八地號土地）前中斷通行，中斷期間將近十年，查有關「公共地役關係」之認定，亦應符合民法第八百五十二條「地役權以繼續並表現者為限」之規定，縱或有供特定人僅為農田灌排或巡水需要而暫為通行該前寮路十七、十九及二十一號所在門戶內土地，仍難以證明該系爭通道為公眾所必要通行之道路。
（四）關於甲○○所有前開前寮路十七、十九及二十一號等建築物以及通道所在之土地能否依法建築乙節，應依建築法及相關法令規定辦理。至於該通道是否為「供公眾通行道路」？仍應以其有無「供公眾通行」之事實為認定依據，僅以該通道「未設圍籬」作為認定依據，顯難適法。
（五）據上所陳，原告仍執陳詞提起本訴難謂有理由，請准如訴之聲明判決。理由
一、按臺灣省建築管理規則第四條規定：「本規則所稱現有巷道包括左列情形：一、供公眾通行，具有公用地役關係之巷道。．．．。前項第一款所稱供公眾通行之巷道應由縣市主管機關就其寬度、使用性質、使用期間、通行情形及公益上需要認定之。」
二、經查，本件原告於八十九年十月向被告機關申請核發系爭臺中縣○○鄉○○○段后寮小段三三○之二二、之二三、之五七地號土地「供公眾通行現有道路」證明，案經被告機關派員會同有關單位於八十九年十月二十七日實地會勘結果：「一、‧‧‧三、（一）旨開地號土地‧‧‧其中三三○之二二、之二三地號土地為農業區，三三○之五七地號土地為乙種工業區。‧‧‧（三）該通道現況：１、依 林君 （即原告）所指認自旨開后寮小段三三○之五七地號（含該筆地號）土地界址向南至水溝邊之通道寬度約六公尺。２、僅有同段三三○之六、之八地號內建築物出入通行使用，該戶內建築物門牌編定○○○鄉○○路一七、一九、二一號，原為豐洲路六○之一號，其後整編為前寮路二一號，再於八十九年九月二十九日予以補註記整編為上開前寮路一七、一九、二一號。（四）該通道非屬神岡鄉公所鋪設管理之道路。（五）及（六）該通道非屬（被告機關）工務局管理維護及套繪列管之道路。」復經被告機關查明依據「擴大豐原都市計畫細部計晝圖」標示之該通道量測寬度約三至四．五公尺間不等，而后寮小段三三○之六地號土地上有建號三六建物（主要用途為工廠）、同段三三○之八地號土地上有建號三八建物一棟（主要用途為倉庫），至於三七建號建物已於八十八年七月一日辦理滅失登記。又三六及三八號建物登記發生原因均為民國五十七年八月十日，門牌均○○○鄉○○路六○之一號，並於六十年六月一日整編○○○鄉○○路○○號。被告機關乃據以認定系爭通道係屬同一戶內所通行使用，並不符合供不特定之多數人即公眾通行之條件，且系爭通路所有權屬原告所有，現供原告一家人所使用，亦不具有公用地役關係存在，乃依首揭臺灣省建築管理規則第四條之規定認定系爭上地「非屬供公眾通行道路」，以九十年三月八日府建城字第五二五七一號函復原告，所請礙難照准等情，有會勘紀錄、簽稿、土地登記簿謄本、建物登記簿謄本及門牌整編證明書等附於原處分卷可稽。於本件行準備程序時，經本院受命法官會同兩造前往現場勘驗結果，系爭通路土地（見本院履勘時所拍相片編號八至十五及十八至二十一號）西臨前寮路（見同前相片編號一至七），北臨訴外人廠房，南接訴外人房屋（前寮路二一之一號），南邊有一東西向寬一‧四二公尺之農田水利會灌溉溝渠；南北寬度以前寮路路邊地下排水溝東側邊緣為界，自北邊訴外人廠房南側至南邊前寮路二一之一號房屋北側止為七‧九公尺（含溝渠一‧四二公尺寬度）；其東西長度自前寮路路邊地下排水溝東側邊緣為界起至原告所有建物大門（不銹鋼製伸縮式大門）止為一八‧二五公尺，該大門自北邊訴外人東邊南側起至南邊農田水利會灌溉溝渠北側邊緣止為六‧一公尺（見本院履勘筆錄現場圖）。由系爭通路進入原告所有建築物，原告建物分別坐落在原告與其配偶陳秀珍共有（應有部分各二分之一）與系爭通路同小段第三三○之六及第三三○之八號土地（原因發生日期八十八年八月四日，登記完成日期八十八年八月二十四日－見卷附土地登記簿謄本），其上建物與前開鄰地訴外人廠房相鄰者為前寮路十七號（土地坐落后寮小段三三○之八號，建號三八號。見同前相片編號二十一號）、與前寮路十七號連接位於原告土地北邊之建物為前寮路十九號（土地坐落后寮小段三三○之六號，建號三六號。見同前相片編號二十二及二十三號－以上兩建物均見卷附建物登記簿謄本）；坐落於原告土地東邊建物則為門牌號碼前寮路二十一號三層樓房（見同前相片編號十一、十三、十五、十八、
十九、二十四。本建物據原告稱係於八十八年間向前手購買。該坐落土地上原有建號三七號建物，為台式磚造倉庫，依據八十八年六月二日字第一○一六號申請書辦理建物滅失－見卷附台中縣豐原地政事務所建物平面圖），其北側與前寮路十九號建物東側相接；而前寮路二十一號建物及其前空地（庭院）南邊隔上開農田水利會灌溉溝渠鄰地訴外人建物圍牆相鄰（見本院現場圖及相片編號二十及二十五至三十），緊鄰原告門牌二十一號建物南邊溝渠上原告蓋有鐵架造花房（同前相片編號二十五、二十六、二十七、二十八、二十九、三十），該鐵架造花房東邊水利溝渠為漏天，可見水流，本處溝渠南北兩邊分為原告二十一號房屋及鄰地圍牆（以上見同前相片編號二十七、二十八），其東邊盡頭（即原告二十一號房屋與臨地圍牆盡處）設有一鐵製柵欄（見同前相片編號二十七、二十八、三十三至三十五），無法出入，整體觀之，系爭通路土地，從前寮路轉入本通道後，迄進入原告所設大門，再進入原告建物前空地（庭院）僅原告一戶通行系爭通路各情，有本院履勘筆錄及現場所拍攝之照片附卷可憑，從而被告機關依據調查之結果，認系爭通路土地非屬首揭台灣省建築管理規則第四條規定之「供公眾通行，具有公用地役關係之巷道」，否准原告核發「供公眾通行現有道路」證明之申請，並無不合，訴願決定遞予維持，亦無違誤。原告之訴核無理由，應予駁回。
三、兩造其餘主張均不影響本件判決之結果，不予逐一論述，附此敘明。據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十一年六月二十六日
臺中高等行政法院第一庭
審判長法官簡朝振
法官許金釵法官胡國棟右正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票拾份（每份三十四元)。
中華民國九十一年六月二十六日
法院書記官莊啟明