裁判字號：臺北高等行政法院105年訴字第1176號裁定
裁判日期：民國106年05月17日
裁判案由：有關交通事務
臺北高等行政法院裁定
105年度訴字第1176號106年5月3日辯論終結原告大學詩鄉社區公寓大廈管理委員會代表人 方寶柱 （主任委員）訴訟代理人 高烊輝 律師被告新北市政府養護工程處代表人 林茂盛 （處長）訴訟代理人 林建勇
鄒佳宏 上列當事人間有關交通事務事件，原告不服被告新北市政府養護工程處105年4月25日新北養一字第1053464039號函，提起行政訴訟，本院裁定如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理由
一、按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第6條第1項、第107條第1項第10款定有明文。而所謂「行政處分」，依訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項規定，係指中央或地方行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施，而對外直接發生法律效果之單方行政行為。準此，依行政訴訟法第6條第1項提起「確認行政處分無效」訴訟，如無具體行政處分存在，即屬欠缺提起確認行政處分無效訴訟之要件，且其情形無可補正，行政法院應依行政訴訟法第107條第1項第10款後段不備其他要件，以裁定駁回其訴（最高行政法院106年度裁字第186號裁定意旨參照）。
二、依新北市政府組織自治條例第6條規定：「（第1項）本府設下列各局、處、委員會：……六工務局。……（第2項）各局、處、委員會之組織規程，由本府擬定，並送新北市議會（以下簡稱市議會）審議之。」新北市政府工務局組織規程第8條規定：「本局下設違章建築拆除大隊、採購處、養護工程處及新建工程處，其組織規程另定之。」又依新北市政府工務局組織規程第8條授權訂定之新北市政府養護工程處組織規程第3條規定：「本處設下列各科、室，分別掌理下列事項：一、道路養護一科：新北市（以下簡稱本市○道路之巡查、養護、路平專案執行、機電、路燈、接管設施等整建改善維護工程之設計、施工、管理維護、土地財產管理、容積移轉、路障、一九九九快速服務、市區道路及無障礙空間考評窗口等事項。二、道路養護二科：本市道路及其相關附屬設施（不包括機電、路燈）改善、規劃、設計、施工、災害復建、救災搶修、道路維護資訊、現有巷道與廢改道申請案及縣鄉道考評窗口等事項。……」另依市區道路條例第1條規定：「市區道路之修築、改善、養護、使用、管理及經費籌措，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律。」第2條規定：「市區道路，指下列規定而言：一、都市○○區○○○○道路。二、直轄市及市行政區域以內，都市○○區○○○○○道路。三、中央主管機關核定人○○居區○○○○道路。」第4條規定：「市區道路主管機關：
在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市)為縣
(市)政府。」第32條第2項規定：「直轄市或縣（市)政府所轄市區道路分工權責、設施維護、使用管制、障礙清理等管理事項之規定，由直轄市或縣(市)政府分別定之，並報內政部備查。」市區道路條例第32條第2項規定訂定之新北市市區道路管理規則第2條規定：「本規則所稱市區道路，係指新北市（以下簡稱本市）行政區域內所有管轄之道路，並包括其附屬工程在內。」第4條第1項規定：「本規則之主管機關為新北市政府（以下簡稱本府）工務局（以下簡稱本局）……」第8條規定：「既有公用地役關係之道路，其土地所有權人不得違反供公眾通行之目的而為使用，本局並得為必要之改善或養護。」基此可知，新北市市區道路主管機關乃新北市政府工務局，而該局就道路養護、維護等事項則設被告辦理。
三、查坐落於原告社區內新北市○○區○○段一股坡小段123-5、123-6、124、125等地號（下稱系爭基地）及其他地號之山坡地，前經訴外人川成建設股份有限公司（下稱川成公司）於民國96年間價購取得系爭基地所有權，並申請取得建造執照，嗣變更起造人為精心建設股份有限公司（下稱精心公司），精心公司又於100年6月29日將系爭基地信託登記予華泰銀行，於100年7月15日由華泰銀行承擔上開建造執照起造人地位，復因變更設計而重向新北市政府工務局申請建造執照，經新北市政府工務局於102年9月9日以99店建字第210-01號建造執照核准在案。因原告認其社區道路僅供「社區內之居民」通行使用，乃設警衛崗亭及出入口柵欄管制社區之出入。精心公司於105年3月18日以105年精店字第002號函（下稱精心公司105年3月18日函），檢附臺灣臺北地方法院檢察署檢察官103年度偵續一字第189號不起訴處分書，請求新北市政府工務局拆除○○○鄉○區○○道路（安忠路）上柵欄路霸、活動崗哨、門牌架等設施，經新北市政府工務局以精心公司函詢事項依業務權責劃分涉及被告權責，故責由被告收辦，被告則以105年4月25日新北養一字第1053464039號函（下稱被告105年4月25日函）新北市政府警察局新店分局（下稱新店分局）：「主旨：有關供公共通行道路用地設置柵欄路霸、活動崗哨、門架設施，嚴重妨礙交通行駛與公共安全一案，請查照。說明：……安忠路，位於都市計畫以外地區，屬非都市○○區道路，尚無市區道路條例之適用……三、查本府工務局103年3月19日北工建字第1030453794號函檢送103年2月24日召開『大學○鄉○區○○○○○道路屬性及警衛亭拆除疑義』會議紀錄七、會議結論（略以）：『（一）大學詩鄉社區及景○○○區○○道路係屬依法公告之開發許可範圍（計畫內之道路系統），該道路即應依開發許可之用地變更計畫及道路系統計畫使用；另依前開內政部函釋，該道路已屬公告道路且前開規則亦敘明交通用地應按現況或交通計畫使用。是以，該道路依法應供公眾通行。……。』，本案○○○鄉○區○○道路屬性既經本府工務局召開會議作成結論，依法應供公眾通行，惠請貴分局本諸權責逕為核處。」並將該函副本送精心公司及新北市政府警察局。原告以被告於該函說明三關於：「○○○鄉○區○○道路屬性既經本府工務局召開會議作成結論，依法應供公眾通行」等語，性質上已屬開放道路公用之「一般處分」，惟漏未函知原告，並依行政程序法第100條第2項規定公告、刊登政府公報或新聞紙之送達程式要求，復未於處分前通知原告陳述意見，有違行政程序法第102條規定，係有同法第111條第1項第7款之「明顯重大之瑕疵」而無效，經原告於105年5月10日以詩鄉函字第1050510號函（下稱原告105年5月10日函）請被告依法補正及送達該處分，為被告以105年5月13日新北養一字第1053468932號（下稱被告函復105年5月13日函）：其105年4月25日函並非行政處分，原告再於105年7月19日以詩鄉函字第0000000-0號函（下稱原告105年7月19日函）請求被告確認原處分無效，經被告於105年7月26日以新北養一字第1053486152號函（下稱被告105年7月26日函），重申及摘要其105年5月13日函之意旨，而未許原告所請後，原告遂依行政訴訟法第6條規定，以被告105年4月25日函為行政處分，向本院提起本件確認行政處分無效訴訟等情。有被告
105年4月25日函、原告105年5月10日函、被告105年5月13日函、原告105年7月19日函、被告105年7月26日函、精心公司105年3月18日函、上述不起訴處分書、大學○鄉○區○○○○○道路屬性及警衛亭拆除疑義會議紀錄、新北市政府工務局106年3月23日新北工建字第1060559150號函等件影本附卷可稽（見本院卷第80-81、95-98、105-11
1、152-157、163-164、294-295頁），洵堪認定。
四、按行政處分係行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施，而對外直接發生法律效果之單方行政行為，前已述及。是行政機關就公法上具體事件所為之單方之行政行為，如非行使公權力，並以設定法律效果為目的，具有法律拘束力之意思表示，即非行政處分，而與行政事實行為有別。查被告收辦新北市政府工務局交付之精心公司上開來函後，因認函中請求排除路障之安忠路非屬都市○○道路，無市區道路條例之適用，乃依新北市政府101年10月11日召開之「研商無法依據市區道路條例執行路障排除情事，擬改由警察局依道路交通管理處罰條例辦理」會議紀錄六、結論：「
（一）現階段針對函釋現有巷道非屬市區道路條例所指範疇，由道路主管機關認定具公用地役關係後：移由警察局處理；有疑義在未認定前，由各權責機關分別處理。」以105年
4月25日函請新店分局，按上開會議結論及新北市政府工務局103年2月24日召開「大學○鄉○區○○○○○道路屬性及警衛亭拆除疑義」會議結論，本於權責逕為核處等情，業經被告 陳明 在卷（見本院卷第148-149頁被告答辯狀）。而如前述，被告職掌新北市道路之養護、維護等事項，道路主管機關乃新北市政府工務局，並非被告，有關新北市○道路屬性之判斷，自不在被告權責範圍，故被告105年4月25日函中所指新北市政府工務局於103年2月24日召開之「大學○鄉○區○○○○○道路屬性及警衛亭拆除疑義」會議，乃新北市政府工務局因民眾多次陳情大學詩鄉社區於「景文工專學園區及社區開發建築計畫」道路系統設置警衛亭管制通行，是由該局召集相關科室釐清該道路屬性及設置警衛亭之合法性等情，有新北市政府工務局106年3月23日新北工建字第1060559150號函在卷可參（見本院卷第294-295頁）。又觀之卷附上開新北市政府工務局於103年2月24日召開之會議記錄（見本院卷第163-164頁）之會議結論記載：「（一）大學詩鄉社區及景○○○區○○道路係屬依法公告之開發許可範園（計畫內之道路系統），該道路即應依開發許可之用地變更計畫及道路系統計畫使用；另依前開內政部函釋，該道路已屬公告道路且前開規則亦敘明交通用地應按現況或交通計畫使用。是以，該道路依法應供公眾通行使用。……」等文，核與被告於105年4月25日函引述之內容完全相符，顯示被告於該函中所稱：「○○○鄉○區○○道路屬性既經本府工務局召開會議作成結論，依法應供公眾通行」等語，旨在將新北市政府工務局上述結論，告知其所認係精心公司上開請求之權責機關即新北市政府警察局新店分局，其中「依法應供公眾通行」乙語，乃係就新北市政府工務局認定系爭安忠路屬性之效果為說明，並非就不涉被告權責事項（被告訴訟代理人於本院106年5月3日言詞辯論期日陳稱被告不負養護上開安忠路之責─見本院卷第317頁言詞辯論筆錄倒數第11-12行），為設定任何法律效果之表示。足見被告抗辯其105年4月25日函僅在將新北市政府工務局上開會議結論告知新店分局，促請其本諸權責酌處，尚未對任何人造成公法上權利義務之得喪變更等語，堪以採信。從而，被告105年4月25日函既僅為上開事實敘述及理由說明，未對外直接發生法律上效果，自非行政處分。原告就非行政處分之被告105年4月25日函提起本件確認無效訴訟，揆諸首揭規定及說明，乃起訴不備其他要件，且無從補正，顯非合法，應予駁回。至兩造其餘關於程序及實體方面之攻擊及防禦方法，經本院審酌後，核不影響本件裁定結果，故不再逐一論究說明，附敘明之。
五、依行政訴訟法第107條第1項第10款、第98條第1項前段，裁定如主文。
中華民國106年5月17日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法官許瑞助
法官洪慕芳法官林玫君上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中華民國106年5月17日
書記官林俞文