最高行政法院107年度判字第403號判決

裁判字號：最高行政法院107年判字第403號判決

裁判日期：民國107年07月12日

裁判案由：收回被徵收土地

最高行政法院判決
107年度判字第403號上訴人高雄市政府代表人 許立明 訴訟代理人 王怡雯 律師
陳沛羲 律師 蘇蘭馨 律師被上訴人 侯勝寶
劉凱珍 黃建榮 黃建華 黃建財 林蔡秀林聖旻 蔡明福 蔡福吉 蔡玉美 蔡玉春 盧瓊梳 蔡宜芬 蔡至芬 上十四人共同訴訟代理人 柯劭臻 律師被上訴人 薛仕平
陳明賢 賴秋雄 張忠清 張金堃 張振烽 張翠玫 張瓊芬 戴文雄 戴義雄 戴彩雲 上列當事人間收回被徵收土地事件，上訴人對於中華民國106年3月15日高雄高等行政法院105年度訴字第345號判決，對其不利部分，提起上訴，除被上訴人戌○○部分外，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、程序部分：被上訴人高雄市政府代表人已於民國107年4月21日由 陳菊 變更為許立明，經其具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。又除訴訟標的之法律關係為不得繼承者外，依行政訴訟法第186條準用民事訴訟法第168條規定，當事人死亡者，訴訟程序在有繼承人、遺產管理人或其他依法令應續行訴訟之人承受其訴訟以前當然停止。查上訴人對於106年3月15日高雄高等行政法院105年度訴字第345號判決，對其不利部分，於106年4月12日提起上訴後，被上訴人戌○○於106年5月4日死亡，其法定繼承人 王百祿 等全數拋棄繼承，經臺灣苗栗地方法院少年及家事庭106年7月26日苗院傑家家四106司繼304字第022356號函准予備查在案。以戌○○提起本件請求收回被徵收土地之訴訟，其訴訟標的之法律關係，具財產權性質，非不得繼承。是以，本件關於被上訴人戌○○部分，於戌○○之遺產管理人或其他依法令得續行此部分訴訟之人承受訴訟以前，此部分之訴訟程序當然停止，先予敘明。
二、緣上訴人為遷建果菜市場，需用 侯茂生 （即被上訴人乙○○之被繼承人）等人所有高雄市○○段0000000段0000000000000號等22筆土地，報經臺灣省政府民國61年6月3日府民地丁字第58554號令（下稱臺灣省政府61年6月3日令）核准徵收，交由上訴人以61年7月11日高市府建農地用字第077098號公告（下稱上訴人61年7月11日公告）。部分被徵收土地所有權人或其繼承人（原所有權人與本件被上訴人之關係詳如原判決附表二）不服上開臺灣省政府核准徵收處分，循序提起行政訴訟，惟經本院71年度判字第1441號判決駁回其等之訴，本件徵收處分因此確定。其後，本件被上訴人乙○○（即侯茂生之繼承人）等如原判決附表三所列申請人（其中 戴金振 及張 柯罔市 並非被徵收土地所有權人，惟主張係向原所有權人 吳張雪妹 購買土地），共同於70年9月14日以上訴人未依核准計畫實行使用部分徵收之土地為由，依35年4月29日修正公布之土地法（下稱行為時土地法）第219條規定向上訴人申請收回被徵收土地（其中關於本件被上訴人申請收回之土地詳如原判決附表四，下稱系爭土地），案經上訴人以70年12月23日70高市府建6字第031742號函（下稱上訴人70年12月23日函）否准。 劉仙賜 、子○○（原名林國榮）、癸○○、 黃有枰 、 賴阿旺 、 陳朝賀 、 薛林滿 、李英興、 黃健三 、乙○○、 吳清陽 及 蔡盧 等12人不服，提起訴願，經內政部71年8月12日71台內訴字第89990號訴願決定（下稱內政部71年8月12日訴願決定）撤銷原處分，責由上訴人另作適法之處分。但因上訴人之後採取協商並編列預算額外發給救濟金方式處理，未再就上開申請案為後續層報作為，復因歷經多位市長協調，均無結果。上訴人為執行上開已確定之臺灣省政府徵收處分，乃由其農業局於105年5月11日以高市農批字第10531303200號公告（下稱上訴人105年5月11日公告）通知地上住戶將辦理地上物清查作業，並預定於3個月後拆除，請住戶預作搬遷準備。被上訴人遂起訴請求上訴人應准予被上訴人收回被徵收土地，嗣迭經具狀追加、變更訴之聲明為：1.確認上訴人61年7月11日公告核准徵收處分無效；2.確認上訴人105年5月11日公告執行徵收處分無效；3.上訴人應將被上訴人申請收回如原判決附表四被徵收土地事件，移送內政部逕行核定，經高雄高等行政法院（下稱原審法院）以105年度訴字第345號判決准許上開訴之變更，並判決上訴人應就被上訴人申請收回系爭土地事件，擬具處理意見，轉報內政部核定；被上訴人其餘之訴駁回。上訴人對其不利部分（即判命上訴人應就被上訴人申請收回原判決附表四所示土地事件，擬具處理意見，轉報內政部核定部分）不服，提起本件上訴。
三、本件被上訴人主張：關於確認行政處分無效訴訟部分，被上訴人提出訴願及公民告知書、訴願追加書及訴願補正書，上訴人均未確答而駁回訴願，故被上訴人已踐行行政訴訟法第6條第2項之先行程序。關於確認上訴人61年7月11日公告核准徵收處分無效部分，本件徵收案於61年6月3日經臺灣省政府核准，並經上訴人61年7月11日公告，依司法院釋字第110號、第425號解釋及行為時土地法第233條規定，上訴人至遲應於公告期滿15日內，即61年8月26日前發放徵收補償費，詎上訴人於62年11月14日始辦竣提存手續，顯違行為時土地法第233條規定，徵收處分應失其效力。又高雄果菜批發市場自64年啟用迄今，僅使用一半的徵收土地作為果菜批發市場使用，更因被上訴人申請收回系爭土地，經上訴人報請臺灣省政府同意辦理減半徵收變更計畫，上訴人所屬農業局驟然以105年5月11日公告限期命被上訴人於3個月內拆遷地上物，此項延續已失效徵收處分而命拆遷之處分，亦同屬無效。另公告核定處分係第一階段對外發生法律效果之行政行為，自屬行政處分，上訴人辯稱公告僅係觀念通知，洵屬無稽。且上訴人61年7月11日公告未記載補償費額，亦無詳明區域，自屬無效。衡以本件徵收計畫書所載補償條件已於提存時變更，上訴人未修正徵收計畫書送請核定，且補償費迄未發給完竣，徵收處分失其效力，徵收核准公告無效甚明。關於確認上訴人105年5月11日公告執行徵收處分無效部分，依違法性承繼理論，該執行徵收處分公告既係承繼無效之61年7月11日公告核准徵收處分而來，應同屬無效。縱認上訴人61年7月11日公告處分尚未失效，惟迄今早已逾5年執行時效而不得執行。關於上訴人應將被上訴人申請收回系爭土地事件，移送內政部逕行核定部分，依內政部66年1月17日台內地字第713416號函（下稱內政部66年1月17日函釋），上訴人應於受理本件申請案後，擬具處理意見，層報內政部核定，但上訴人迄未處理，爰依行政訴訟法第8條第1項規定就本件申請案提起一般給付訴訟。又不論依上訴人前任 王玉雲 市長於62年所提出之減半徵收變更計畫，或是前任 謝長廷 市長於93年所提出之遷建果菜市場撤銷徵收發還或專案讓售計畫，甚至依現任陳菊市長於98年所提出之遷建楠梓果菜暨肉品市場撤銷徵收發還土地計畫，足見上訴人應依土地徵收條例第49條規定辦理撤銷或廢止徵收，卻一再延宕，被上訴人據此請求撤銷或廢止徵收，收回土地，於法有據云云。為此，求為判決：㈠確認上訴人61年7月11日公告核准徵收處分無效。㈡確認上訴人105年5月11日公告執行徵收處分無效。㈢上訴人應將被上訴人申請收回如原判決附表四被徵收土地事件，移送內政部核定。
四、上訴人則以：如原判決附表三70年9月14日收回申請人，其中戴金振、 張柯罔市 並非原所有權人，是被上訴人即丑○○、寅○○、卯○○、巳○○、午○○（被繼承人張柯罔市），及被上訴人未○○、申○○、酉○○、戌○○（被繼承人戴金振）等9人，既非原地主之繼承人，自無依土地法第219條第1項規定請求收回被徵收土地之權利，渠等提起本件訴訟顯非適格。又被上訴人逕向上訴人提起訴願，非向原處分機關請求確認處分無效，仍非得使原處分機關自我檢視處分效力，被上訴人自不得逕以提起訴願之方式，補正請求確認訴訟之先行要件，否則行政訴訟法第6條第2項規定即成贅文，遑論訴願文件所列訴願人並未涵蓋本件全部被上訴人。又本件核准徵收之原處分機關為臺灣省政府，上訴人61年7月11日公告之性質僅屬通知，並非行政處分。又上訴人105年5月11日公告，僅所屬農業局請牴觸戶配合清查，並預知地上物將於3個月後進行拆除，並未賦予牴觸戶限期拆除及拆遷之公法上義務，自非行政處分。又行為時土地法第233條所定15日係發給期限，而非領取期限，且使之處於隨時可受領之狀態，即合於發給。上訴人收受臺灣省政府61年6月3日令准予徵收，旋於15日內即61年7月11日公告並通知原土地所有權人領取補償金，上訴人復於61年9月23日就拒領部分款項辦理提存，並無違反土地法第233條規定。另上訴人請原地主提出同意書作為向主管機關申請變更都市計畫、減半徵收之依據，已多次應原地主要求延長收受同意書期限，並在文末載明「逾期不再受理、將依原徵收計畫使用」等語，然原地主仍未能提出全部同意及切結，是該變更計畫因此未能遂行，上訴人自得依原徵收計畫進行。另依上訴人所屬建設局勘查徵收後使用狀況結果，除尚約1/2為原業主等占用而無法使用外，另1/2已依計畫完成使用，是本件並無行為時土地法第219條第1項第1款所定未依徵收計畫開始使用之情事。又上訴人收受內政部撤銷訴願決定後，已呈報勘察結果暨會勘附件，並擬具處理意見，足供內政部自行判定本件申請有無理由，是上訴人已完成受理申請後之處理義務，無任何怠為情事，該申請案經上訴人轉報內政部，內政部迄未為任何准駁決定，要不能認係上訴人怠為處分。另土地法施行法第55條所列公告事項，上訴人均以附件方式一併公告在案，而上訴人提高補償費單價係有利於原所有權人之行為，被上訴人據此主張上訴人61年7月11日公告無效，顯係欠缺權利保護必要云云，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人在第一審之訴。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠關於被上訴人請求確認上訴人61年7月11日公告核准徵收處分無效部分：本件被上訴人雖未於起訴前先向上訴人請求確答上訴人61年7月11日公告無效與否，惟本於同一原因關係之共同被上訴人旋於起訴後就此向上訴人提出訴願及公民告知書請求上訴人加以確認，上訴人雖未另行答覆，惟於本案答辯時已明確表示並無被上訴人所稱無效情事，並就被上訴人之訴願為不受理決定，故應認被上訴人已補正其提起確認行政處分無效訴訟之先行程序。另經原審法院闡明，被上訴人仍認為本件係由上訴人作成徵收處分，故其訴請「確認上訴人61年7月11日公告核准徵收處分無效」之真意，確定係以高雄市政府為上訴人而不是承接臺灣省政府徵收業務之內政部，且確認之標的為上訴人61年7月11日公告。則因本件當時係由臺灣省政府以61年6月3日令核准徵收，故該令始為核准徵收之行政處分，至於上訴人61年7月11日公告僅係執行臺灣省政府核准之徵收案，而通知土地所有權人並公告週知之觀念通知，並非行政處分，無從成為確認行政處分無效訴訟之對象。因此，被上訴人認為上訴人61年7月11日公告關於將臺灣省政府61年6月3日令核准徵收週知土地所有權人部分為行政處分，應屬對法令之誤解，其就此部分提起確認行政處分無效之訴，即與行政訴訟法第6條第1項規定之要件不符，而不合法。再者，臺灣省政府61年6月3日令核准徵收處分，業經被徵收人循序提起行政訴訟，經本院71年度判字第1441號判決駁回，則本案徵收處分已確定。又無效係指法律行為自作成之日起即不生效力，失其效力則指法律行為作成時已發生效力，僅因嗣後特定事由，而使其效力向將來喪失效力。土地徵收補償費未於公告期滿後15日內發給，致徵收處分失其效力之意義，與徵收處分無效之情形不同。被上訴人以上訴人未依限發給補償費完竣，主張徵收失效而對上訴人提起確認行政處分無效之訴，係對法律之誤解，並非可採。此外，土地徵收條例第49條之撤銷或廢止徵收，其效力亦係向後發生，與行政處分無效為自始不生效力有別，且該條例第49條之撤銷或廢止事由，亦與行政程序法第111條所定行政處分無效之要件無涉，被上訴人執該規定向上訴人提起本件確認無效之訴，亦屬無據。㈡關於被上訴人請求確認上訴人105年5月11日公告執行徵收處分無效部分：上訴人105年5月11日公告，乃因其為執行臺灣省政府61年6月3日令核准徵收處分而為公告，核其性質係上訴人請被上訴人及地上住戶預作搬遷準備，所為執行徵收處分之限期被上訴人等人自動履行之通知，並非行政處分，無從成為確認行政處分無效訴訟之對象，被上訴人對之提起確認無效訴訟，與行政訴訟法第6條第1項要件不符，並非合法。被上訴人徒以上訴人105年5月11日公告拆遷處分，係承繼臺灣省政府61年7月11日公告核准徵收處分之執行而來，而原徵收處分既然無效，則為執行該徵收處分之上訴人105年5月11日公告，亦失所附麗，同屬無效云云，顯有誤會。至於被上訴人主張本件已逾執行期間乙節，係屬行政執行行為是否合法之範疇，並非上訴人105年5月11日公告本身無效與否之問題，被上訴人以此主張上訴人105年5月11日公告無效，亦屬誤解。㈢關於被上訴人請求上訴人應將被上訴人申請收回系爭土地事件，移送內政部逕行核定部分：1.依土地徵收條例第61條規定，有關土地徵收條例公布施行「前」公告徵收之土地，原土地所有權人申請收回之案件，仍依施行前之規定辦理，僅於土地徵收條例施行「後」公告徵收之土地，始依89年2月2日制定公布之土地徵收條例辦理。系爭土地為土地徵收條例施行前公告徵收之土地，且本件係於70年9月14日提出收回土地之申請，則被上訴人及其被繼承人依據當時土地法第219條規定為請求權依據，自屬正確。而關於申請收回被徵收土地事件之處理程序，既經主管機關內政部發布66年1月17日函釋、82年4月9日（82）台內地字第0000000號函、內政部89年6月2日台（89）內地字第0000000號函、92年5月7日台內地字第0920006230號函加以規範，上訴人自應依該規定辦理。因此，上訴人除負有受理義務外，且不論其初審認為有無理由，更負擬具處理意見層報原核准徵收機關核定之公法上義務。查本案事實經過，可知如原判決附表三所示申請人即被上訴人乙○○等人於70年9月14日提出收回被徵收土地之申請雖經上訴人以70年12月23日函否准，然此否准處分業經內政部71年8月12日訴願決定撤銷而失其效力，則原申請案依然存在未經終結。雖上訴人其後就此申請案再以71年11月19日高市府地四字第29233號函（下稱上訴人71年11月19日函）報內政部，惟依土地法第219條規定，有權准駁申請收回被徵收土地事件之機關為原核准徵收機關，直轄市或縣市政府僅為受理機關。本件原核准徵收機關為臺灣省政府，內政部係臺灣省政府87年12月21日精省後才因承接原經臺灣省政府核准徵收之業務，方取得對此類申請事件之核定權限。上訴人於71年11月19日未將本申請案層報臺灣省政府，卻報請內政部轉陳行政院核定，諒係因上訴人於68年7月1日升格為直轄市，致誤認依當時土地法第222條規定，將原核准徵收機關隨上訴人之升格，相對變更為行政院，此外則在回應訴願機關內政部71年8月12日訴願決定之指摘，從而導致上訴人對本件申報案，在程序上反而漏未向有准駁權限之臺灣省政府層報，應可認定。從而，上訴人處理本件申請案之程序即非正確。是因如此，內政部71年12月21日台內地字第127351號函（下稱內政部71年12月21日函）回覆上訴人時，即指明要求上訴人依內政部66年1月17日函釋意旨辦理。再觀上訴人上開報請內政部轉陳行政院核定函文內容，上訴人為求圓滿，並非斷然採取不准收回之意見，而是附加發給補償費之條件，則此層報，非但對象錯誤，又外加補償條件，核與內政部66年1月17日函釋意旨不符，足見內政部71年12月21日回覆上訴人之函文，核其性質僅係對上訴人之指導，非在踐行收回被徵收土地申請之准駁程序。從而，上訴人誤向無管轄權限之內政部陳請轉陳行政院核定，其處理程序已不正確，加以內政部當時無權准駁，故其指導意見，即與本申請案應踐行之法定程序無關，其退回上訴人依法重辦，足見本件申請案之行政程序尚未完結，依然繫屬於上訴人受理狀態，可以認定。2.另上訴人74年間函詢行政院者是關於可否發放特別救濟金一事，與本件收回被徵收土地事件無關，故內政部及行政院之答覆當然與此無關，上訴人以之主張內政部及行政院已無意查詢上訴人就本件收回被徵收土地事件之處理結果，故上訴人已無再層報內政部之義務等語，即非可採。又時至如今協商無解，則關於本申請案迄至本案言詞辯論終結時歷經多年未再向權責機關層報之程序上不利益，不應歸由被上訴人承擔，應認本申請案仍繫屬上訴人受理狀態中。又臺灣省政府精省改制，而由內政部承接原核准徵收業務，則被上訴人於上訴人表明不再協商之意向後，依據內政部66年1月17日等函釋意旨訴請上訴人應將本申請案送請內政部核定，即屬有據。從而，被上訴人起訴請求上訴人應將被上訴人申請收回系爭土地事件，移送內政部逕行核定，為有理由，應予准許。3.一般給付訴訟係以言詞辯論終結時之事實及法律狀態為裁判基準時，故上訴人於本案言詞辯論終結後，復於106年3月3日具狀表示其已完成報請內政部核定程序，並據此主張被上訴人提起一般給付訴訟欠缺保護必要等情，即非原審法院所得審究，附此敘明。㈣綜上，被上訴人提起一般給付訴訟請求上訴人將被上訴人申請收回系爭土地事件，轉報內政部核定，為有理由，應予准許。至於被上訴人訴請確認上訴人61年7月11日公告核准徵收處分無效及上訴人105年5月11日公告執行徵收處分無效，均無理由，應予駁回。爰判決本件被上訴人之訴為一部有理由，一部無理由。
六、上訴理由略謂：㈠內政部66年1月17日函釋所指原核准徵收機關，應為需用土地人之上級機關或上級地方自治團體，上訴人於68年7月1日升格為直轄市後，已與臺灣省政府為不相隸屬之平行機關，依64年7月24日修正公布之土地法第222條第1款規定，所涉土地徵收相關業務，應全部劃歸由行政院核定，並無切割「新徵收案」或「原核准徵收案後續其他事項」而劃分不同管轄權限。從而，上訴人就勘查結果擬具處理意見，以71年11月19日函請內政部轉陳行政院核定，以與本院89年判字第62號判決相同時序背景之程序，辦理本件申請案，係正確無疑。而內政部嗣以71年12月21日函要求上訴人「應即查明原核准徵收計畫會同原申請徵收機關勘察實際情況並擬具處理意見」，可知內政部已為實體審核，並非單純行政指導，末段記載「應請貴府一併逕依本部66年1月17日台內地字第713416號函規定辦理」等語，亦僅係重申請上訴人依函釋意旨，查明後再行擬具意見轉報之，並非向上訴人退案或諭令上訴人應將申請收回案移送其他有管轄權之機關核定，是內政部已受理本件申請案甚明。原判決不僅錯誤認定本件申請案核准權限機關為臺灣省政府，並逕自解讀內政部函覆意旨即指摘上訴人處理程序不正確，洵屬誤解，且原審法院未就該部分爭議列為爭點，曉諭兩造進行辯論，致生突襲上訴人，顯有違反行政訴訟法第125條、第132條準用民事訴訟法第288條、第296條之1第1項等規定之違誤。㈡上訴人自接獲內政部71年8月11日訴願決定書後，即勘查、擬具處理意見，以71年11月19日函請內政部轉陳行政院核定，是上訴人業已完成被上訴人聲明請求之給付義務，被上訴人該項聲明顯無權利保護必要。退萬步言，縱認內政部係因上訴人未函覆查明事項，以致遲未作成核定，上訴人業以106年3月2日高市府地徵字第10630556000號函回覆內政部請求查明事項，已履行查明義務，被上訴人第3項聲明仍屬欠缺權利保護必要。㈢本件被上訴人丑○○、寅○○、卯○○、巳○○、午○○係張柯罔市之繼承人，被上訴人未○○、申○○、酉○○、戌○○係戴金振之繼承人，然張柯罔市及戴金振並非本件核准徵收時之原土地所有權人，上開9人應欠缺當事人適格，應予裁定駁回。原判決逕為實體審判，顯有違誤等語。
七、本院查：
（一）按行為時土地法第222條規定：「征收土地為左列各款情形之一者，由行政院核准之。一、需用土地人為國民政府五院及其直轄機關省政府或院轄市市政府者。二、舉辦之事業屬於中央各院部會直接管轄或監督者。三、土地面積跨連兩省以上者。四、土地在院轄市區域內者。」第223條規定：「（第1項）征收土地為左列各款情形之一者，由省政府核准之。一、需用土地人為省政府各廳處縣市政府或其所屬機關及地方自治機關者。二、舉辦之事業屬於地方政府管轄或監督者。（第2項）省政府為前項核准時，應即報請行政院備查。」第225條規定：「行政院或省政府於核准征收土地後，應將原案全部令知該土地所在地之該管市縣地政機關。」第227條規定：「（第1項）市縣地政機關於接到行政院或省政府令知核准征收土地案時，應即公告，並通知土地所有權人及土地他項權利人。（第2項）前項公告之期間為30日。」準此，為取得舉辦屬於地方政府管轄之事業所需土地，適用行為時土地法規定辦理土地徵收時，核准徵收機關為省政府。
（二）次按「本條例施行前公告徵收之土地，其申請收回，仍依施行前之規定辦理。」「征收私有土地後，不依核准計劃使用，或於征收完畢1年後不實行使用者，其原土地所有權人得照原征收價額收回其土地。」分別為土地徵收條例第61條及行為時土地法第219條所規定。準此，得依行為時土地法第219條規定申請被徵收土地之人，為徵收時之被徵收土地之原所有權人。又以內政部66年1月17日函釋：「依土地法第219條規定……此項申請收回之受理機關，依土地法第3條規定之意旨應為土地所在地之市縣地政機關。該管地政機關於受理申請時應即查明原核准徵收計畫會同原申請徵收機關勘察實際情況並擬具處理意見，轉報原核准徵收機關核定之。」及內政部（82）台內地字第0000000號函「依土地法第219條第2項規定，該管市、縣地政機關於受理申請收回土地如經查明合於同條第1項規定時，應層報原核准徵收機關核定，應無疑義。至市、縣地政機關於受理後，會同相關單位實地勘查，認與規定不符，擬駁回申請者，衡諸土地法第219條之立法意旨，仍應擬具處理意見，轉報原核准徵收機關核定。」意旨，適用行為時土地法第219條規定為照原徵收價額收回土地之申請，係向被徵收土地所在地之市縣地政機關提出，經其會同原申請徵收機關勘察實際情況並擬具處理意見後，不問受理機關初審結果認為是否應准許，均有轉報原核准徵收機關為核定之義務。至於，為取得舉辦屬於地方政府管轄之事業所需土地，適用行為時土地法規定辦理土地徵收者，若被徵收土地之原所有權人以有得照原徵收價額收回其土地之事由時，於87年12月21日臺灣省政府精省改制前，應轉報之原核准徵收機關為臺灣省政府；於臺灣省政府精省改制後，始應轉報承接臺灣省政府上開業務之內政部核定。
（三）本件上訴人為遷建果菜市場，需用侯茂生（即被上訴人乙○○之被繼承人）等人所有高雄市○○段0000000段0000000000000號等22筆土地，報經臺灣省政府61年6月3日令核准徵收，交由上訴人以61年7月11日公告完成徵收。其後，被上訴人乙○○（即侯茂生之繼承人）等如原判決附表三所列申請人共同於70年9月14日以上訴人未依核准計畫實行使用部分徵收之土地為由，依行為時土地法第219條規定向上訴人申請收回被徵收土地。依前開規定及說明，原判決以本件有權准駁申請收回被徵收土地事件之機關為原核准徵收機關，直轄市或縣市政府僅為受理機關，原核准徵收機關為臺灣省政府，內政部係臺灣省政府87年12月21日精省後才因承接原屬臺灣省政府核准徵收部分之業務，始取得對此類申請事件之核定權限；並以原判決附表三所示申請人即被上訴人乙○○等人於70年9月14日提出收回被徵收土地之申請雖經上訴人以70年12月23日函否准，然此處分業經內政部71年8月12日訴願決定撤銷而失其效力，認原申請案依然存在未經終結；又以上訴人於71年11月19日未將本申請案層報原核准徵收機關臺灣省政府，卻報請內政部轉陳行政院核定，係上訴人於68年7月1日升格為直轄市，誤認依當時土地法第222條規定，將原核准徵收機關隨上訴人之升格，相對變更為行政院，上訴人對本件申請案，就此時點，上訴人為本件申請之處理，程序上仍有漏未向有准駁權限之臺灣省政府轉報之違誤，並無不合。基上事實，原判決以本件申請案仍屬上訴人受理狀態，依66年1月17日及內政部（82）台內地字第0000000號等函釋意旨，被上訴人請求上訴人應將查明原核准徵收計畫會同原申請徵收機關勘察實際情況並擬具處理意見，送請承接臺灣省政府原核准徵收業務之內政部核定，為有理由，即無不合。上訴人以內政部66年1月17日函釋所指原核准徵收機關，應為需用土地人之上級行政機關或上級地方自治團體，上訴人升格為直轄市後，已與臺灣省政府為行政組織上不相隸屬之平行機關，所涉土地徵收相關業務，均應全部劃歸由行政院核定，並無切割「新徵收案」、「原核准徵收案後續其他事項」而劃分不同管轄權限之理，核屬誤解。至本院89年判字第62號判決並未經本院依法著為判例，所涉事實，與本件亦不盡相同，尚難執以作為原判決有違背法令之論證依據。上訴意旨，以其所屬地政處就勘察結果擬具處理意見，以71年11月19日函請內政部查照併請轉陳行政院核定辦理系爭申請案，係正確無誤，內政部亦為實體審核，主張原判決此部分與本院89年判字第62號判決相悖，認事用法顯有違誤，自不可採。此外，上訴人於接獲內政部71年8月11日訴願決定書後，縱已勘察、擬具處理意見，而以71年11月19日函請內政部轉行政院核定，然當時內政部尚未因精省而承接臺灣省政府辦理依土地法第219條規定為照原徵收價額收回土地申請之核准業務，尚難認上訴人已完成其轉報原核准徵收機關為核定之義務。
（四）再者，內政部71年12月21日台內地字第127351號函，係函復上訴人71年11月19日七十一高市府地四字第29233號函，該函內容為：「主旨：關於 劉仙君 等申請發還高雄市政府果菜市場徵收土地中尚未使用部分及提高地價補償費乙案，請依說明二、三辦理。說明：……二、本案關鍵為原土地所有權人得否依土地法第219條規定收回土地，並不涉及貴府來函說明三所敘能否重新發給地價補償問題，應請貴府就上開關鍵問題慎重為查明事實，依法處理。三、又依行政院53年6月30日台五十三內4534號令釋：『……』本案徵收土地中尚未使用部份之原所有權人，究係有無阻撓需地機關實行使用之行為，及前開土地是否確為徵收事業所必需使用，應請貴府一併查明逕依本部66年1月17日台內地字第713416號函規定辦理。」依其意旨，及內政部作成該函文時，並非請求照原徵收價額收回土地之核准機關，內政部作成該函文應係以土地徵收中央主管機關之立場，對於上訴人為行政指導，而非以原核准徵收機關之地位，受理上訴人因被徵收土地所有權人依土地法第219條規定為照原徵收價額收回土地申請，以事實尚有不明，命上訴人查明、補正。是上訴人於原審言詞辯論終結後，以106年3月2日高市府地徵字第10630556000號函復內政部，雖該函文於說明一表示「……暨復貴部71年12月21日台內地字第127351號函，並於說明四、貴部函請本府查明補正事項，業經會同原申請徵收機關勘察實際狀況，予以查明，爰說明如下：……」，並不足以產生被上訴人為本件申請時，上訴人已依法轉報原核准徵收機關為核定之效果。上訴人以被上訴人請求上訴人應就其等申請收回如原判決附表四所示土地事件，擬具處理意見，轉報內政部核定，認欠缺權利保護必要，尚難認屬有據。
（五）末按當事人適格，指當事人就具體特定訴訟，得為當事人而實施訴訟，具有受本案判決之資格而言；依行政訴訟法第8條第1項提起之一般給付訴訟，原告僅須主張自己係享有訴訟標的之給付請求權之人，即有原告適格。被上訴人丑○○、寅○○、卯○○、巳○○、午○○係張柯罔市之繼承人；而被上訴人未○○、申○○、酉○○係戴金振之繼承人，縱張柯罔市與戴金振非本件徵收核准時之原土地所有權人，然被上訴人丑○○、寅○○、卯○○、巳○○、午○○、未○○、申○○、酉○○等人提起本件訴訟，已主張有請求上訴人就其等請求收回原判決附表四其等請求收回土地部分，擬具處理意見，轉報內政部之請求權，依前開說明，其等尚難認有原告適格之欠缺。上訴意旨，以張柯罔市與戴金振並非本件核准徵收時之原土地所有權人，主張被上訴人丑○○、寅○○、卯○○、巳○○、午○○、未○○、申○○、酉○○等人提起本件訴訟欠缺當事人適格，尚難採取。
八、綜上所述，原判決關於判命上訴人應就被上訴人申請收回原判決附表四所示土地事件，擬具處理意見，轉報內政部核定部分，認被上訴人提起一般給付訴訟為有理由，而為被上訴人此部分勝訴之判決，核其認事用法並無違誤，且已論明其認定事實之依據及得心證之理由，對於上訴人在原審主張如何不足採之論證取捨，亦詳為說明，其所適用之法規與本件應適用之法規並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，並無所謂判決不適用法規或適用不當，或判決不備理由之違背法令情事。上訴意旨，無非再就原判決已指駁之理由，或屬原審法院依其職權所為之證據取捨事項，執其歧異之法律見解加以爭執，作為指摘原判決此部分違背法令之依據，求予廢棄，難認為有理由，應予駁回。
九、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國107年7月12日
最高行政法院第一庭
審判長法官侯東昇
法官帥嘉寶法官鄭忠仁法官蘇嫊娟法官沈應南以上正本證明與原本無異中華民國107年7月13日
書記官張鈺帛