裁判字號：最高行政法院102年判字第234號判決
裁判日期：民國102年04月19日
裁判案由：政府採購法
最高行政法院判決
102年度判字第234號上訴人上泰營造股份有限公司代表人 湯朝根 訴訟代理人 羅凱正 律師被上訴人臺北市政府工務局水利工程處代表人 施建旭 訴訟代理人 黃旭田 律師上列當事人間政府採購法事件，上訴人對於中華民國102年1月3日臺北高等行政法院101年度訴字第862號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、上訴人前參與被上訴人「94年道路預約維護工程（第7標辦理路基改善）」、「94年道路預約維護工程（第5標外購合材銑刨費）」、「94年道路預約維護工程（第4標外購合材銑刨費）」、「92年道路預約維護工程（第8標）、第四分隊熱拌瀝青混凝土、標線、乳化瀝青等三項」、「92年道路預約維護工程（第6標）、第二分隊熱拌瀝青混凝土、標線、乳化瀝青等三項」等5項工程投標（下稱系爭工程）。嗣被上訴人認定上訴人之實際負責人 湯憲金 因執行職務有政府採購法第87條第4項之情事，被上訴人爰依政府採購法第31條第2項第8款及投標須知第21點第2項第8款規定，認定上訴人有影響採購公正之違反法令行為，於100年10月28日以北市工水工字第10061314300號函（下稱原處分）通知上訴人繳回已發還之押標金新臺幣（下同）299萬元。上訴人不服，提出異議經遭駁回，提起申訴亦未獲變更，遂提起行政訴訟。
二、上訴人起訴主張：（一）被上訴人並非政府採購法第9條第1項、第31條第2項第8款所規定之「主管機關」，自無依同法第31條第2項第8款認定之權限。又行政院公共工程委員會（下稱工程會）89年1月19日（89）工企字第89000318號函（下稱工程會89年函），不具備通案解釋之效力，然被上訴人將該等函示適用於具體個案，逾越政府採購法第31條第2項第8款之規定，違反法律保留原則及授權明確性原則。（二）被上訴人所依據之臺灣臺北地方法院96年度訴字第1624號刑事判決根本尚未確定，復以「無罪推定原則」係刑事訴訟法及公民與政治權利國際公約上重要原則，是被上訴人認為上訴人有政府採購法第31條第2項第8款規定之「違反法令行為」，認事用法顯有違誤。（三）追繳押標金之處分，應屬違反行政法上義務之裁罰性不利處分，依行政罰法第27條第1項規定，裁處權因3年期間之經過而消滅，被上訴人遲至100年10月28日作出裁罰性之不利處分，已違反裁罰權時效規定；縱認本件無行政罰法裁處權3年時效之適用，追繳押標金亦應有行政程序法第131條之公法上請求權5年時效之適用。又本件請求權時效之起算時點，無論採取「94年3月3日決標時」、「臺北地檢署95年6月6日起訴圍標案件時」、「95年3月間已知悉上訴人涉犯時」、「95年6月12日取得起訴書時」等時點，均肯認被上訴人於100年10月28日始做出繳回押標金之處分，已罹於5年時效。（四）本件被上訴人認定上訴人符合政府採購法第31條第2項第8款所稱「影響採購公正之違反法令行為」之具體事證為何，迄今仍未舉證以實其說，其追繳押標金之通知顯無理由等語，求為判決：申訴審議判斷、異議處分及原處分均撤銷，訴訟費用由被上訴人負擔。
三、被上訴人則以：（一）按法務部101年3月1日法律字第10103101400號函意旨，追繳押標金之行為有行政程序法第131條之適用，惟請求權時效應依個案情形判定，自請求權可得行使時為起算之時點。次按本院101年度判字第625號判決、100年度判字第1071號判決及100年度裁字第129號裁定等意旨，行政程序法第131條請求權時效應以「知悉」時起算。本件被上訴人係於96年10月29日收受臺北地檢署檢察官96年度偵字第1323號、第17087號及第18688號移送併辦意旨書後（下稱96年度移送併辦意旨書），始知悉上訴人涉犯政府採購法第87條之罪業已偵查終結並追加起訴，則96年10月29日始屬「可合理期待權利人為請求之時」，故本件應以96年10月29日作為5年時效之起算日，則被上訴人於100年10月31日（被上訴人誤載為11月16日）送達原處分，未逾行政程序法第131條所定之5年時效。又基於臺北地檢署檢察官95年度偵字第6676號、8646號起訴書（下稱95年度起訴書）所揭示「偵查尚未終結」之事實情況下，自難以合理期待行政機關在此時點即可直接作成追繳押標金之行政處分。（二）依司法院釋字第394號、第538號解釋等意旨，被上訴人依工程會89年函就政府採購法第31條第2項第8款所為之通案解釋作為認定之標準，與法律保留及授權明確性原則無違。又同條款「經主管機關之認定」，係指主管機關事前應作成通案之解釋，而非就具體個案為逐一之認定。（三）工程會89年函釋僅謂「廠商涉有犯政府採購法第87條之罪者……應予以追繳押標金」，惟並未要求所涉犯第87條之罪須以「有罪確定」為前提，故被上訴人依前開刑事判決所查明之犯罪事實為基礎，以認上訴人確涉犯政府採購法第87條之罪，故依政府採購法第31條第2項第8款作出追繳押標金之處分，應無違誤等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查証據之結果，以：（一）就臺灣臺北地方法院96年度訴字第1624號刑事判決附表「參」及96年度追加起訴書之附表三相比對，併參酌臺灣臺北地方法院95年度矚訴字第2號刑事判決，可認上訴人所涉五件標案均因上訴人之實際負責人湯憲金之參與，而確有圍標行為，該當政府採購法第87條第4項之情事，此與刑事判決認定有罪、無罪或免訴與否，並無關聯。況行政爭訟事件並不受刑事判決認定事實之拘束，行政法院得自行調查認定行政違章事實，故審理上自可以參酌刑事審判所審認之內容而自行判斷行政違規事項，與刑事訴訟判決結果或有無確定並無關聯。
（二）依工程會89年函之意旨，廠商人員有犯本法第87條之罪者，是一種強迫投標廠商違反本意之刑事處罰，其中包括意圖影響決標價格或獲取不當利益，而以契約、協議或其他方式之合意，使廠商不為投標或不為價格之競爭，當投標行為經由圍標而干擾，而足以涉有強迫投標廠商違反本意之刑事處罰者，行政機關處以沒入或追繳押標金之處分，可認符合社會通念、規範目的的期待，故工程會89年函未逾越政府採購法授權之目的及範圍，而得為各機關辦理採購案時所適用。（三）政府採購法第31條第2項規定，屬辦理招標機關所為之管制，以避免不當或違法之行為介入，如有不當或違法之圍標行為介入，投標廠商所繳納之押標金依法即得不予發還或予以追繳，自屬「管制性不利處分」，此與行政罰法所謂「裁罰性不利處分」不同。又依行政程序法第131條第1項、民法第128條等規定，所謂請求權可行使時，乃指權利人得行使請求權之狀態。本件臺北地檢署檢察官95年度起訴書之附表一內容，系爭工程均列其中，但其並無相關之內容，僅敘明是否圍標或綁標，因此由附表之記載無法認定究竟是否已達可合理期待權利人為請求之狀況。故本件時效之起算點，應自被上訴人96年10月29日收受臺北地檢署檢察官移送併辦意旨書之時，始為「可合理期待權利人為請求之時」，而為消滅時效之起點，被上訴人至100年10月28日作出處分，並未罹於時效等語，因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、上訴意旨略謂：（一）公法上請求權時效起算時點，依最高法院及本院之見解，均認應自客觀上「追繳權利成立時起即押標金發還日起算」（客觀說），而不以請求權人知悉其權利存在為必要（主觀知悉說），惟原判決未予審酌，顯有可議。又公法上請求權消滅時效之起算時點，所謂「可合理期待權利人為請求之時」之意涵、具體認定標準、應採「客觀說」抑或「主觀知悉說」等部分，均未見原判決附理由說明，且標準前後不一，難謂妥適。另原判決僅憑95年起訴書所記載「以上均另案偵辦」等字眼，即推論負責主導偵查程序之檢察官，尚認為相關犯罪情形尚未偵查終結，仍有繼續偵查之必要，自尚未達「可合理期待權利人為請求」之情況，惟原判決並未具體說明「另案偵查」代表偵查尚未終結、包含之範圍、湯憲金究竟是哪一部分犯罪事實為95年起訴書偵查未完備或未終結、96年移送併辦意旨書比95年起訴書為更合理期待權利人請求之時等情，顯有理由不備或理由矛盾之違法。（二）95年起訴書所列之附表一及附表三之作用，在於輔助、確定及強化犯罪事實之論述，並依據犯罪態樣之不同，而於附表中為論述，本即無法比較該二表是否為相同層次之敘述，惟原判決僅籠統說明95年起訴書附表三詳細列序公務員違背職務之行為，與附表一有不同層次之敘述，但未具體說明「不同層次的敘述」為何，顯有不當。又依95年起訴書內所記載之內容，明確記載「是圍標或綁標」、認定確有圍標之事實，已經足以合理期待被上訴人於95年間起訴時，可為追繳押標金之請求，惟原判決未查，顯非妥適。另被上訴人於95年起訴時，縱無法閱卷，亦得向法院調取該部分之筆錄及事證，本於行政調查權認定違反政府採購法情事，並非無法及時分辨是否有圍標行為之介入，惟原判決未審究行政調查權行使與否，顯有理由不備之違法。（三）依本院100年度判字第19號判決之意旨，「代表人所為代表公司之行為即等同法人之行為」，則被上訴人於95年起訴書中知悉上訴人公司「負責人」涉有違反政府採購法令行為，即等於知悉「上訴人公司」涉有違反政府採購法令行為，故被上訴人於95年起訴時，即已清楚知悉「上訴人公司」涉及圍標事實；至於「上訴人公司」至96年才被列在追加起訴書中，係因檢察官擬適用政府採購法第92條連帶對「上訴人公司」科以轉嫁責任之罰金，並非因96年才偵查完成。惟原判決未予採信，亦未說明不予採信之理由，顯有理由不備之違法。（四）與本件案情及法律爭點相同之臺北高等行政法院101年度訴字第864號判決，認為95年4月間，被上訴人已經達到可合理期待請求之狀況，而96年移送併辦意旨書追加起訴書內容，仍不脫95年起訴書之起訴範圍，無礙於被上訴人於95年4月已經達到可合理期待請求之狀況。又另案臺北高等行政法院101年度訴更一字第117號判決，認定95年起訴書記載「以上均另案偵辦」，係另有其意，並非表示95年起訴書附表一所列之工程尚未偵查完結，並肯認依據95年起訴書內容為追繳押標金之處分不致發生內容不明確之情事等語。
六、本院按：（一）政府採購法第31條第2項第8款規定：「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳︰……八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」就該款應追繳押標金之情形，業經主管機關工程會於89年1月19日以（89）工企字第89000318號函釋：「如貴會發現該三家廠商……或其人員涉犯有本法第87條之罪者，茲依本法第31條第2項第8款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金應不發還或追繳。」又「意圖影響決標價格或獲取不當利益，而以契約、協議或其他方式之合意，使廠商不為投標或不為價格之競爭者，處六月以上五年以下有期徒刑，得併科新臺幣一百萬元以下罰金。」政府採購法第87條第4項定有明文。又「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因5年間不行使而消滅。公法上請求權，因時效完成而當然消滅。」為行政程序法第131條第1項所明定。（二）查本件被上訴人於94年3月間系爭採購案開標後發還押標金予上訴人時（如係上訴人得標，則押標金即轉為支付決標金額），仍不知悉上訴人有政府採購法第87條第4項規定之意圖影響決標價格或獲取不當利益，與祥恩營造、三峽瀝青等公司協議不為價格之競爭，符合同法第31條第2項第8款及投標須知第21點第2項第8款所定之經工程會通案認定有影響採購公正之違反法令行為，自無從對上訴人行使公法上追繳押標金請求權，迄96年10月29日被上訴人因接獲臺北地檢署檢送96年度移送併辦意旨書，依上載犯罪事實，始知悉上訴人有上開影響採購公正之違反法令行為，其得對上訴人行使公法上追繳押標金請求權，則被上訴人於100年10月28日依同法第31條第2項第8款及系爭採購案投標須知第21點等規定作成原處分，對上訴人追繳已發還之系爭採購案押標金299萬元，且於同年10月31日合法送達上訴人，並未罹於行政程序法第131條第1項規定之5年公法上請求權時效等情，業經原判決詳述其論斷之依據，核無違背法令之情事。（三）查臺北地檢署95年度起訴書雖已就湯憲金、 羅金泉 、 羅金都 等3人涉犯政府採購法第87條第4項之犯行加以起訴，惟於起訴書中另載明「以上均另案偵辦」（見起訴書第13頁），足認該案尚未偵查終結，起訴後仍會有後續之偵查行動；經比對95年度起訴書與96年度移送併辦意旨書所載之犯罪事實，後者之涉案人數較前者增加，且犯罪事實除明確記載圍標金以每噸再生瀝青50元計算外，並明確記載決標價格提高之成數及圍標所得之利益（見移送併辦意旨書第3、4頁），其犯罪事實之記載顯較前者為詳盡；再詳細比對95年度起訴書附表一與96年度移送併辦意旨書附表三所載之圍標情節，前者僅記載得標及圍標廠商，後者則除圍標廠商外另記載再生瀝青噸數、底價、決標價及兩者比例，後者有關圍標情節之記載亦較前者為詳盡。綜上分析，被上訴人主張迄96年10月29日其因接獲臺北地檢署檢送96年度移送併辦意旨書，依上載犯罪事實，始知悉上訴人有影響採購公正之違反法令行為，自非無據。上訴人主張依95年起訴書內所記載之犯罪事實，已足以合理期待被上訴人於95年間起訴時可為追繳押標金之請求云云，核無足採。（四）上訴人援引本院101年度判字第640號、679號判決之見解，主張時效應自「追繳權利成立時即押標金發還日」起算，而不以請求權人知悉其權利存在為必要，即應採客觀說之見解云云。惟按公法與私法在基本結構上，本存有相當之差異，行政法之立法目的主要係規範國家與人民間行政法上之法律關係，而公法上之權利義務關係多屬強行規定。與民法是規範私人間社會生活的法律，以私法自治為基本原則，個人得依其意思形成私法上權利義務關係，自有本質上之差異，在討論公法上請求權時效時，自應一併思考民法上與公法上請求權之不同點。是行政法上請求權可行使時的認定，應解為自「可合理期待權利人為請求時」起算消滅時效，方屬合理。客觀說認應自「債權成立時即押標金發還日」起算消滅時效，而不須以權利人知悉其得行使權利為必要，對於權利人不能即時知其得行使權利，仍開始或持續時效之進行，對於權利人實屬過苛，難認合理，是原判決採「可合理期待權利人為請求時」作為請求權時效之起算點，並無違誤，上訴意旨，核無足採。至上訴意旨另援引臺北高等行政法院101年度訴字第864號、101年度訴更一字第117號判決，核屬個案見解，本院自不受其拘束。（五）綜上所述，原判決並無違誤，上訴論旨仍執前詞，指摘原判決對於公法上請求權時效起算點之認定違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國102年4月19日
最高行政法院第一庭
審判長法官鍾耀光
法官鄭忠仁法官黃淑玲法官鄭小康法官林樹埔以上正本證明與原本無異中華民國102年4月19日
書記官張雅琴