裁判字號：臺北高等行政法院99年訴字第707號判決
裁判日期：民國100年01月19日
裁判案由：水污染防治法
臺北高等行政法院判決
99年度訴字第707號99年12月22日辯論終結原告榮民工程股份有限公司代表人 劉萬寧 （董事長）訴訟代理人 劉志鵬 律師
王雪娟 律師 楊大德 律師被告行政院環境保護署代表人 沈世宏 （署長）訴訟代理人 王嶽斌
張智程 陳修君 律師上列當事人間水污染防治法事件，原告不服行政院中華民國99年
1月28日院臺訴字第0990091415號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原處分及訴願決定均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告與經濟部工業局於民國（下同）93年4月1日簽訂「經濟部工業局觀○○○區○○道系統營運中心委託經營案契約書」（下稱系爭契約），由原告經營觀○○○區○○○道系統，負責其正常運作所需之全部工作及費用，再與觀音工業區內現有及未來之下水道系統用戶簽訂「廢污水委託處理契約」，依該契約約定之使用費費率向下水道用戶收取污水處理系統使用費（下稱使用費）。經民眾檢舉該工業區有偷排廢水情事，經被告調查，認原告所設污水廠處理能力不足，指觀○○○區○○○○道之管理機構即觀音工業區服務中心監督原告不周，違反水污染防治法第19條準用第18條授權所訂定水污染防治措施及檢測申報管理辦法第12條第1項第1款規定，依水污染防治法第47條，以98年2月10日環署水字第0980011965號函裁處上開服務中心新台幣（下同）60萬元罰鍰，並認原告因此受有向觀○○○區○○道用戶收取污水處理系統使用費之財產上利益，自行政罰法施行後之95年3月起算，計至97年8月，共計130,517,099元，乃依行政罰法第20條第1項規定，以98年2月10日環署水字第0000000000A號函（下稱原處分）追繳之。原告不服，提起訴願，遭駁回後，遂提起本件行政訴訟。
二、原告聲明求為判決撤銷原處分及訴願決定，並主張如下：㈠本件不適用行政罰法第20條第1項，亦無不當利得可言，原處分顯於法有違。
⒈按行政罰法第3條及第20條第1項規定意旨，本件應以原
告有實施違反行政法上義務行為為前提，惟被告僅認定觀音服務中心有違反行政法上義務，並未敘明原告有實施任何違反行政法義務之行為。縱認行政罰法第20條第1項之「行為人」，係指實際採取違反行政法義務之行為者，且該「他人」受處罰之原因，應即為「行為人」受有財產利益之直接原因，始足當之。而依水污染防治措施及檢測申報管理辦法第12條規定意旨，被告僅係以觀音服務中心之污水下水道系統未達足夠功能與設備，因而按水污染防治法第47條作成罰鍰處分。原處分計算追繳原告不當得利之基礎，卻係以原告排放未妥善處理廢污水而仍收取之污水處理費，則原處分依行政罰法第20條第1項所追繳之「不當得利」，與觀音服務中心所違反之行政法上義務，顯無直接關聯性。且污水下水道系統功能不足，與違法排放廢污水行為間，並無絕對與必然關聯性，兩者間欠缺「直接關聯」。又水污染防治相關法令中，對於排放未妥善處理廢污水者，另設有裁處規定，被告自不得將「違法排放廢污水」與「下水道系統功能不足」二種違反行政法義務類型混為一談。又依行政罰法第20條追繳之財產利益，其獲得利益應與違反行政法義務行為有直接關聯。原告係依與觀音工業區合法設立之單位（廠商）訂有「用戶廢（污）水委託處理合約」收取費用，上開契約之法律性質屬一般民事契約債之關係，原告並無任何不當得利。
⒉行政罰法第20條第1項規定係「為他人利益」而「實施行
為」，然該實施行為應以積極作為為限，不包含消極不作為。被告係以原告受委託代操作之工業局觀音污水廠，未使觀音污水廠具備足夠功能而裁處，然縱原告有未及早提升觀音污水廠處理效能之不作為，然此係工業局預算編列延誤所致，不可歸責於原告。且原告未提前使觀音污水廠具備足夠功能之消極不作為，係基於原告本身財務限制，係因「為自己利益」而不作為，非「為他人利益而時施作為」。縱原告有未使觀音污水場具備足夠功能之不做為事實，此乃消極不作為所致，尚難認定原告有任何「實施行為」。且工業局遭被告以違反水污染防治法第19條規定處以罰鍰，係因該局怠於及時編列觀音污水廠擴建預算所致，實與原告無涉，並無所謂「致使他人違反行政法上義務」可言。原告出資完成觀音污水廠擴建工程，原告不因未使觀音污水廠具備足夠設施功能之「實施行為」，而「受有財產上利益」且「未受罰」，與行政罰法第20條第1項規定不符。被告應以觀音污水廠未具足夠功能作為原處分之事實依據為追繳，被告卻依與該事實無關之所謂「偷排」進行追繳，顯有不當連結禁止之違法。
⒊依行政罰法第20條第1項規定意旨，行政機關自應指明處
分相對人究係基於何種具體行為而受有財產上處分，然被告僅稱原處分之事實、理由及其法律依據，應就處分函文及裁處事實流綜合觀察，可知被告亦認原處分之事實依據不明。縱被告以裁處事實理由書表就行為進行歸納，主張原告未確保觀音污水廠具備足夠功能，然均未載明任何具體事實，實無從確知具體違法行為所指為何。被告將將「違法排放廢污水」與「下水道系統功能不足」二種違反行政法義務類型混為一談，被告實係以原告代操作觀音污水廠排放廢污水不符標準之行為，作為原處分之依據，實與原處分認定觀音污水場設備功能是否充足無關。被告又稱原處分係以裁處事實理由書所列原告所有行為進行「歸納」所得，既為原處分之事實理由說明，所述內容自當為原處分之事實依據，然裁處事實理由書第5頁表1附註卻載明「項次三至六之違法行為另為裁處，不納入此次處分作業考量」。該「此次處分」應為原處分無疑。然依原處分書第2頁之記載，然原處分僅以原告有上述表1「項次一」之行為作為處分依據。然被告卻將表1全部行為進行籠統歸納，致原告無法確定被告就以何項行為作為事實根據，自不得依據行政罰法第20條第1項規定予以追繳。㈡被告認定事實違反行政程序法第9條、第36條及第43條規定
，其據此作成原處分顯屬違法。縱本件得適用行政罰法第20條第1項，被告認定事實亦違反行政罰法第9條、第36條及第43條規定，是原處分顯屬違法：
⒈被告違反行政程序法第43條規定，應依據事實作為原處分之基礎，悖於證據法則：
⑴按行政程序法第43條規定、最高行政法院61年判字第70
號判例及62年判字第402號判例及鈞院89年度訴字第2761號判決意旨，行政機關作成行政處分須依據證據認定事實，不得僅憑無關證據，妄自「推估」以代事實認定。原告就「實際清運之污泥數量資料」、觀音污水廠進流水水質、調和水質與放流水水質等相關數據，更補充資料來源，亦提供自95年1月起之藥劑使用情況資料，為配合被告調查，原告實已盡協力義務。且水污染防治法第26條規定並未賦予被告得於原告未盡協力義務時，即以推估方式認定事實。縱認原告未盡協力義務，被告僅得依水污染防治法第50條規定處以罰鍰，尚不得於無法律明文規定下，逕行推估所謂「未妥善處理之廢（污）水量」。
⑵工業局自行營運觀音污水廠時期之操作條件，與原告接
受委託營運該廠後之狀況，確有顯著差異。工業局營運時期平均操作水量為27499.6噸/日，原告營運時期平均操作水量則為37383.3噸/日，進水量不同，故原告平均操作水量較工業局高出約22%。且工業局營運時期進流水平均化學需氧量（下稱「COD值」）為617mg/L，原告營運時期進流水平均COD值則為517mg/L，故原告營運時期之進流水水質，明顯優於工業局營運時期；工業局營運時期進流水進流水懸浮固體物濃度（下稱「
SS值」）為126mg/L，原告營運時期進流水平均SS值則為112mg/L，故原告營運時期之進流水水質明顯優於工業局營運時期。工業局營運時期所採用之混凝劑為多元氯化鋁（PAC），原告所採用之混凝劑於95年1月至97年1月為多元氯化鋁、97年2月以後則改採硫酸鋁；工業局營運時期之單位廢水混凝劑加藥量為470PPM，原告之單位廢污水混凝劑加藥量則為391PPM，採用混凝劑之種類與加藥量不同。工業局營運時期處理系統之廢棄污泥回流狀況嚴重，導致調和池SS值大於進流水SS值一倍以上。此種現象極可能為系統污泥處理不當回流蓄積所致，惟原告營運時期並無類似情形。工業局營運時期放流水水質經常未符合排放標準，以92年7月至93年1月半年間為例，其放流水COD值與SS值均未符合排放標準，而原告營運後已大幅減少放流水不合格次數。然被告竟無視於此等重大差異，逕以工業局營運期間資料，「推估」原告代操作觀音污水廠之每噸廢污水乾污泥產生量，以及未妥善處理水量，其認定事實自屬違法。
⒉被告違反行政程序法第9條及第36條規定：
⑴工業局92年7月至93年2月營運期間質能平衡計算數據嚴重錯誤，被告卻仍採為原處分「推估」事實之基礎：
①質能平衡計算中之「原污水」水質依據有誤：
工業局操作觀音污水廠期間，皆以調和池水質作為質能平衡原污水水質，此乃違背環工學理之錯誤計算方法。正確方式應以進流水作為質能平衡計算中之「原污水」水質依據。被告所稱誤差係誤以調和池水為依據金行質量平衡計算，並非估算上誤差。且連續兩個月份污水處理單元處理效率表數完全一致，恐非估算誤差得以解釋，遑論放流水SS值較進流水SS值為高。
質量平衡計算所憑數據既有諸多錯誤，被告竟仍以此錯誤計算結果進行驗證，結論更與實際清運量相當，殊難想像。
②不同月份之污水廠處理單元處理效率表竟然完全一致
，顯然有誤。被告所據之觀音污水廠處理單元處理效率表中，92年7月及92年8月登載水質數據完全一致，此按原告多年營運觀音污水廠實務經驗觀之，殊難想像有此巧合，故此二月份數據資料必有其一與真實不符。觀音污水廠自91年至98年運作期間，僅於92年
8月至93年2月間曾經添加助凝劑。依據質能平衡計算數據資料，依該期間工業局於三次沈澱池所添加之「助凝劑加藥量」可知，單位廢污水乾污泥產生量必然高於其他時期，自不應作為推估原告營運期間每噸廢污水乾污泥產生量之依據。工業局仍按「助凝劑加藥量」估算「助凝劑產生污泥量」，被告更以此質量平衡計算結果，做為工業局申報污泥產出量之調整依據，被告主張顯與實際作為相互矛盾。
⑵放流水SS值高於進流水SS值之異常月份，亦不應作為推估基礎：
92年12月平均放流水SS值為80mg/L，竟高於月平均進流水SS值77mg/L，表示SS值幾乎在完全沒有處理之狀態下即為排放。按環工學理上之質能平衡原則，倘廢污水全未處理即行排放，則污泥量必然較其他月份減少甚多，然當月份質能平衡計算竟產生與鄰近月份數量相當之乾污泥量。故若非SS值登載數據有誤，即是當月質能平衡計算錯誤。是以，92年12月數據亦無可採。
⑶經被告認證之檢測機構報告，已證明原告於長達三週之
清運污泥平均含水率為57.1%，然被告竟以其於97年8月26日至同年月31日間，即認定原告95年3月至97年8月間清運之污泥含水率介於66.3%至70.2%，並全然否定有利於原告之事實證據。蓋原告因96至97年間污泥清運契約到期，且因污泥清運費用上漲而遲未能重新發包污泥清運契約，僅得暫時將每日產生污泥暫存於污泥曬乾床。且觀音污水廠之污泥脫水後含水率約為70%至75%，且觀音地區之風勢甚強，故暫存於污泥曬乾床之污泥於暫存10天至15天後，含水率即降至65%以下。原告委託被告認可之精準環境股份有限公司代為分析污泥曬乾床之污泥含水率平均值為57.1%。故原告因未能即時清運污泥，使得污泥含水率於嗣後清運時顯著下降，此時之含水率與污水處理後即時清運之污泥，顯然不可一概而論，被告徒以其於97年8月26日同年月31日期間之測定值，即認原告於95年3月至97年8月期間清運之污泥含水率高達66.3%至70.2%，與實際情況顯然不符，自應採取對原告較有利之含水率數值。被告顯違行政程序法第9條及第36條規定，㈢原處分有逾越權限、不當聯結與濫用權力之違法，更有違比例原則。
⒈被告倘以觀音服務中心之廢污水處理設施未具備足夠功能
及設備，而有違水污染防治法第19條及第18條授權制訂之水污管理辦法第12條規定而受處分，進於而就所謂原告因此所受財產利益進行追繳，自應以觀音服務中心卻有違反水污管理辦法第12條規定，且原告因其為具備足夠功能及設備而未遭受任何處罰，觀音服務中心遭裁罰原因與原告所獲利益間亦具有直接關聯性為前提。且觀諸行政罰法第20條第1項立法理由意旨，係在填補制裁漏洞，防止脫法行為。而觀音污水廠曾在97年8月26日間夜間10時許，突然發生不可預見之進流水水質嚴重異常情形，導致就水流
COD直高達1,160mg/L遠高進流水之進場現值700mg/L，此並非觀音污水廠日常運作常態，然被告完全忽視，執意認定觀音污水處理廠之設備功能不足，顯有違誤。且觀音服務中心遭被告裁罰後，依系爭契約第2條第13款規定，由工業局轉嫁其遭被告罰鍰之60萬元，本質上與自己行為受有行政罰無異，故而並無填補制裁漏洞之必要。
⒉原處分本質係屬不利益行政處分，被告自應斟酌個案具體
情事，以作為裁量依據，原告因工業局變更契約、遲延編列工程預算等原因而未能及時完成觀音污水廠設施功能，實不可歸責於原告。況原告亦盡力維護提升所有設備效能，並大幅提升放流水合格率。然被告未予審酌，有裁量怠惰之違法。且被告違背環工學理，恣意採擇非原告營運期間之數據資料，作成違法處分，實際上乃希冀藉此彰顯被告在單一事件中「處罰」金額之鉅，甚能因此「擴大內需」、「增加就業機會」，然此等與水污染防治法第1條所揭示之立法目的完全無涉之經濟政策考量，足證原處分已違背不當聯結禁止原則，確有裁量濫用。自擴建工程於97年完工後，廢污水處理容量與效能已大幅提高，且觀音服務中心亦未再因該污水廠放流水不符標準而遭受任何罰鍰，並無被告所稱「屢屢再犯，不思改進」等情。且由工業局自行操作觀音污水廠有設備功能不足情形時，工業局至多僅可能遭受60萬元罰鍰，今原告代為操作，相同條件，被告卻可向原告追繳1.3億餘元，故原處分顯違行政程序法第7條規定之比例原則。
㈣被告之不得利得總額計算，顯有違誤。
期末污泥量顯然低估，就期末污泥量之計算，被告何以就清運時之污泥含水率採介於70.2%與66.3%之數值，而就清運前置於污泥曬乾床之污泥含水量卻採70%，顯然意圖藉此低估期末乾污泥量，以增加「總短少污泥量」。且「（應）產生污泥量」係採錯誤數據推估之錯誤結論，被告並未說明何以工業局營運期間與原告代操作觀音污水處理廠時期，存在諸多差異操作條件下，卻仍可直接 爰引 適用，此數量顯然有誤。而清運污泥量顯然低估，被告不合理高估原告污泥曬乾床待清運污泥含水率，以達成低估原告實際清運之污泥量，數據不可採。且何以該單一日所測得數值可作為長達30個月之參考，顯忽略觀音污水場污泥曬乾床不同季節之日曬強度與強風速率。被告爰引之臺灣曼寧工程顧問股份有限公司報告亦認，部分污泥可能經過長時間曝曬其含水量可能比假設值60%還低，然被告對此未斟酌，恣意採則偏高之含水率數值做為計算基礎，而低估原告實際清運之乾污泥量。故被告估算所謂「總短少污泥量」，係在上述錯誤數值下高估之結果。被告以前述錯誤之「總短少污泥量」，再按其所謂「工業局時期每處理1噸廢水產生0.307公斤乾污泥之經驗值」換算回「未妥善處理之費（污）水量」，以觀音污水廠97年上半年每噸廢水平均收受13.8元進行計算，所得計算結論。
然除因工業局營運時期每公噸污水乾污泥產生量不可採外，被告何以僅按97年上半年之平均收費標準進行計算，而非按95年與96年較低收費標準個別計算，且97年上半年收費標準亦屬高估。故所謂「不法利益金額」計算，確屬錯誤。
三、被告聲明求為判決原告之訴駁回，並主張如下：㈠原告對於行政罰法第20條第1項要件及解釋適用有誤解：
⒈依行政罰法第3條規定、立法理由意旨，行政罰法第20條
第1項所指之行為人，應為實際從事（實施）違反行政法義務之構成要件行為，惟未包括於規定行政罰之處罰對象之人。原告為本件「未能積極確保污水下水道系統功能充足致未妥善處理廢污水」之「實際實施行為人」，本件觀音污水廠之管理人為工業局而非原告，依水污染防治法無法處罰原告，自得認原告為行政罰法第20條第1項規定所指之行為人。刑法或行政罰法中所稱之「行為」皆為出於意思所主宰支配之人類行止，必須引致外界發生具有法律重要性之後果。作為應係指法律禁止不得為之行為；不作為應係指不為法律誡命應為之行為，故「作為」與「不作為」皆屬行為之實施。行政罰法第20條第1項所稱「實施行為」自包括違反行政法上義務之「作為」與「不作為」。原告未能積極確保污水下水道系統功能充足，以及因而發生之放流水不符標準、未妥善處理而以非法方式排放廢污水及污泥等行為，自屬水污染防治法所稱禁止不得為之行為或不為水污染防治法中誡命應為之行為之「實施」。⒉行政罰法第20條第1項所稱「行為人因其行為受有財產上
利益」，可能出自係其行為之對價或報酬，亦可能係直接因其行為而獲得財產上利益。原告顯係未將其所收取之廢水處理費用用於理應改善之設施功能而致污水下水道功能不足，期間所得利益自非「合法所得」或「合法利潤」，而應為行政罰法第20條第1項不當利益應追繳對象。且觀音污水廠委託原告經營期間，原告長期任由廢（污）水處理設施缺乏足夠之功能及設備，並致使排放廢污水長期不符合放流水標準，更繼續收取區內廠商廢水及處理費，然因無法妥善處理致使觀音服務中心違反水污染防治法及其子法相關規定之義務而應受處罰。其收取該等處理費自與其實施之違法行為有直接關聯，非間接獲得之利益，自應予追繳。本件不當利得之追繳，係著眼於剝奪原告不法所得之目的，而非屬以調整所得者與所失者間「無法律上原因之財產變動」。原告明知觀音污水廠處理設施功能不足，仍收取明顯超過其負荷能力之廢水，並收取費用，卻未妥善處理，違反水污染防治法相關義務，所得不論是否因公法或私法契約取得，皆屬不法利益。原告稱其所投入設備改善等，不論為已進行或因故遲延為之，本係原告所當為，如無該等舉措，應追繳之不當得利與期間顯將較原處分更廣，不得倒果為因以此脫免責任。
㈡原處分應就處分函文及裁處事實理由書綜合觀察，無記載事實、理由及其法令依據或令原告無從聲明不服之情事。
⒈裁處事實理由書係針對「觀音工業區聯合污水處理廠功能
不足」整體事件所為裁處事實理由說明，包括對於觀音服務中心之裁罰處分以及對於原告、工業局不當利得追繳部分，其中三、違法事實判定之表1，係將原告行為事實逐一列出，附註所述：項次三至六之違法行為另為裁處，不納入此次處分作業考量，係針對觀音服務中心之裁罰處分而言，並非對於原告、工業局不當利得追繳部分，且追繳行為人之不法利得，依行政罰法第20條第1項本不以他人「已受處罰」為限，而以「應受處罰」為已足。
⒉依表1原告行為事實，略可歸納為原告長期「未能積極確
保污水下水道系統功能充足致未妥善處理廢污水」之社會事實（自然一行為）。水污管理辦法第12條規定「功能不足」，違規行為態樣為「在功能不足情形下未妥善處理廢污水」，例如在停工狀態中，並無污染環境之可非難性，尚不得以水污染防治法第47條論處。原告之實施行為係違反「功能不足」規定，其「在功能不足情形下未妥善處理之廢污水」，原告仍收受超過其功能負載範圍之廢污水，更取得廠商所給付之廢水處理費，自屬因未妥善處理之廢污水而取得之對價或報酬，原告具可歸責是由，自得予以追繳。原告行為略可區分為長期未使廢污水處理具備足夠之功能及設備（即消極利益）、放流水不符合排放放流水標準（不得得利較難認定）及廢污水處理長期未經正常應處理程序（登記事項）排放（即消極利益），惟由限縮解釋及合目的性解釋，均為「在功能不足情形下未妥善處理廢污水」之範疇內，被告追繳不法利益自屬有據。
㈢被告係依據水污染防治法相關法規規定所為之合理論斷，並
斟酌有利不利原告之事項，認定違法事實所憑之證據，無違證據法則。
⒈被告依行政程序法第43條、第96條1項第2款、第102條
、行政罰法第42條規定，審酌相關事證並考量對於原告有利及不利之相關因素、原告陳述意見所提補充污泥清運帳證，仍未足以證明其受託經營時期污水下水道系統之廢（污）水處理設施，具有足夠功能或得以推翻其長期功能不足。依原告陳述意見所提補充污泥清運帳證，重新計算後，考量該等利益皆係原告長期違法之不法所得，如僅追繳部分金額，原告仍將因此而獲有利益，不符社會期待，無法達成「填補制裁漏洞」之效。另利益可分積極利益與消極利益，原告長期任由廢（污）水處理設施缺乏足夠之功能及設備，反繼續收取區內廠商廢水處理費，該等行為之實施，除積極利益外，另應包含設置足夠功能廢水處理設施之設置、操作成本及利息（即消極利益），觀音污水廠本即有功能不足之問題，惟原告反以違法方式處理廢污水，進而收受處理費用而獲取利益，可非難程度較深，故僅針對此部分先行裁處。
⒉按依行政程序法第36條、第40條、水污染防治法第26條規
定意旨及最高行政法院95年判字第414號判決最高行政法院99年度判字第404號判決、鈞院95年度訴字第619號判決意旨，原處分認定除依直接證據，並綜合多項經合法調查程序所得之多項間接證據，本於推理作用互補，並依經驗法則衡情度理，已足堪認定有關設施功能不足等部分，是故合於證據法則之要求；主管機關計算認定其所得財產上利益時，由於義務人違反協力義務，減輕主管機關之證明程度。故有關財產上利益之價值，可依據各項事實進行推估其所得財產價值。惟原告之代表於相關會議或現勘時，不僅對於「管線設置單位」、「管線延伸位置」甚或「管線用途」均刻意隱匿而為不實之陳述，於後續查驗發現相關事證後又反覆更易其辭。另原告於陳述意見內，亦有混淆相關事實之情形。本件原處分之金額即係在原告未能據實陳述並盡其協力義務之情況下，以符合經驗法則及論理法則之科學性計算，並輔以原告提供有利於己之資料所得出，即與證據法則無違。
⒊被告自97年8月6日起，即至觀音污水廠進行多次查核並
請原告提供資料、表示意見，惟原告多未據實陳述且未盡協力義務，以有利於被告明瞭其營運處理實況之具體事證如下：
⑴被告97年8月22日於觀音污水廠，共同召開「現勘觀音
工業區聯合污水處理廠設施功能及管線配置情形」會議。原告表示，有關檢舉之廢水及污泥偷排管線，係屬「工業局移交原告經營前已有之管線」，其功能為「泵送調勻池呆水位以下廢污水至初沈池前端入流處，同時亦可操作泵送至初沈池後端出流處」。惟是日當場開挖出初沈池後方殘餘斷管，為非屬前述功能之不明斷管。工業局於8月25日邀集原觀音污水廠委外經營前操作人員及原告代表再次進行現場勘查，確認8月22日會勘開挖時之管線，係「93年4月1日起委託經營後所埋設」（工業局97年9月11日工永字第09700716521號函），與原告8月22日會議內陳述內容不符。原告於8月26日傳真「初沈池污水管線、污泥貯存池管線及三沈添加氧化劑補充說明」，其中有關初沈池污水管線，聲稱係為提高污水處理廠處理效能並保護初沈池刮泥機，構想將部分污水繞過初沈池，直接進入曝氣池，如具有成效，亦可直接繞流至二沈池，殘餘管線係因繞流改善措施效果不如預期，即停用拆除部分管線。污泥貯存池之塑膠管線，研判為脫水機房興建完成前，租用臨時脫水機時所用之臨時管線，脫水機房興建完成後，租用脫水機拆除所遺留之管線。
⑵被告於97年10月6日召開「為觀音工業區聯合污水廠污
染檢舉案件查處○○○區○○○○○○道系統後續管理問題研商會議」。原告始坦承當水量在41,000CMD以上時，且水中含有高濃度COD、重金屬（達進廠限值十倍以上時）、廢溶劑時，將嚴重影響污水廠處理能力，甚而造成全廠當機，為保護處理設施，便採行緊急應變措施，將部分調和池廢水作緊急排放，當時即埋設管線並做多項測試，惟處理效果不彰，故最後管線延伸至排放口。污泥管線部分，在污泥迴流過量，系統無法負荷時，將部分未脫水污泥（含水率98%），與處理後廢水一起排放，控制污泥迴流量，維持全廠勉強繼續運轉。⑶被告97年11月13日以環署水字第0970088726號函請原告
陳述意見，原告於同年12月18日榮工業二字第0970014584號函說明，觀音污水廠於原告營運期間採用之廢水處理藥劑為「硫酸鋁」，且其餘內容大部分均未提出相關佐證資料。被告復於12月24日以環署水字第0970102678號函請提出佐證資料，原告於12月29日以榮工業二字第0970015171號函復。惟當時查核發現，觀○○○區○○○○道系統水污染定檢申報資料，於原告營運期間，廢水處理使用之藥劑為「PAC」，與原告12月18日陳述意見內容所稱「硫酸鋁」不符。被告於98年1月8日以環署水字第0980002116號函再請原告說明，並請原告提供接手經營後之每月藥劑使用統計表，原告於1月20日以榮工業二字第0980000754號函說明，始坦承廢水處理使用之藥劑，97年1月以前為PAC，97年2月以後則改使用硫酸鋁，函文內所謂定檢申報時之疏忽，係指定檢申報資料之錯誤（97年2月份後仍申報使用藥劑為PAC），與陳述意見函聲稱「經營期間使用藥品為硫酸鋁」並無關連，顯見有誤導混淆之嫌。另原告於函文內，亦僅提供95年1月至97年12月之使用藥品資料，仍缺少93年4月至94年12月之資料。
⑷原告97年12月18日榮工業二字第0970014584號函陳述意
見文內，以97年11月間之污泥含水率檢測數據，說明該廠清運時之污泥含水率非介於66.3%及70.2%間，惟經檢視雨量資料並輔以環工學理，該污泥含水量檢測數據顯不合理，原告係刻意採取含水率較低之污泥進行檢測，並期誤導被告之核計，該等數據核不足採。
⒋本件污泥產生量以工業局操作期間之轉換數據為基準，係
考量觀音污水廠在工業局自行操作期間至原告代操作期間，其區內事業數目及種類並無大幅度變更，而在處理系統亦未大幅更動下，以工業局操作當時之乾污泥產生量轉換係數核計，已斟酌有利不利原告之各項因素。
⑴原告既有偷排廢（污）水及廢污泥之事實，其所申報之
污泥產生量及含水率自不可信，應有客觀標準加以計算，被告爰以觀音污水廠在工業局自行操作期間之乾污泥產生量轉換係數核計。有關進流水量不同，如未考量水質之差異，乾污泥產生量與處理水量成正相關，即處理水量越多，乾污泥產生量越大，故以單位處理水量乾污泥產生量進行比對，即已去除水量大小造成之差異，故以先前營運時期之數據推論原告營運時期之廢水排放量，並無不妥。
⑵有關進流水質及加藥量不同乙節，綜合說明如下：
①依環工學理，以單位處理水量乾污泥產生量進行比較
，則不同期間之差異，與「污染去除量」（即處理前後之水質差異）及「單位廢水加藥（混凝劑）量及種類」相關。「污染去除量」越大，「加藥量」越大，單位處理水量乾污泥產生量越大，但如加藥量相同而加藥種類不同時，產生之加藥污泥量將會有所不同。
以92年7月至93年2月與95年3月至97年8月，進行兩期間之單位廢水產生乾污泥量之比較。結果顯示，若審酌污染去除量、單位廢水加藥量及種類等因素後，95年3月至97年8月間之單位廢水產生乾污泥量，95年3月至97年8月之單位處理水量乾污泥產生量應為0.34433kg/每噸廢水。若以該數據計算，原告之不當利得金額將超過原處分金額。
②觀音污水廠使用助凝劑乙節，經查觀音工業局時期添
加之助凝劑為高分子凝集劑（即polymer），參考經濟部工業局編印之「化學混凝處理單元設計與操作」乙書，高分子凝集劑（即高分子聚合物）通常添加範圍最高僅為0.25~5mg/L，而添加過多將使懸浮性顆粒或污染物質保持穩定狀態（即不容易形成更大之顆粒而沈澱去除)，致使去除效果下降，此時高分子凝集劑吸附在懸浮顆粒上而隨之放流（未形成污泥沉澱）。故依環工學理在對污泥產生量之比較分析時，無需將polymer列入計算。
③放流水不論是否符合放流水標準對污泥產生量之影響
，均已於「污染去除量」部分進行考量。工業區聯合污水處理場之特性，在於其處理廢水之水質、水量具有變動性，故無論以任何採樣數據進行質量平衡所為之估算，均包含有部分之誤差。惟經營者無論以實際稱重或質量平衡結果進行水污染源之定期檢測申報，均應對其申報內容負責。故原處分係以觀音服務中心92年7月至93年2月之申報資料（該期間觀音污水廠共產出污泥7752.13公噸）為基礎，參考並審酌質量平衡結果後，變更減少93年2月之產出量（93年2月質量平衡結果為925.9噸，而清運量為1090.63噸，申報產出數據係以清運數據誤植），並以該廠污泥委託代清除處理（污泥清運處理係以卡車過磅實際稱重計價）明細紀錄表進行驗證。結果顯示，該期間觀音污水廠共清運7446.05噸污泥，申報產出7587.4噸污泥（已修正93年2月份數據），與清運數量接近，並無原告所稱數據有嚴重錯誤等情事。
④有關原告經營時期之污泥清運含水率部分，被告係以
原告自行檢測數據之最低值（66.3%），及被告自行採樣檢測數據（70.2%），分別計算後取其平均數進行不法利益之計算。但此部分較為合理之計算方式，於原告自行檢測數據部分，甚至應以平均值（共檢測
4次，平均值為68.175%）進行計算，此部分係被告為避免細微誤差造成被告權益損失，而保留之合理緩衝空間，已屬對原告有利之考量。至於原告所稱平均含水率為57.1%，並不足採，蓋原告提供之污泥含水率檢測報告，其檢測時間為97年11月間，已非被告認定功能不足之時期，故其檢測資料僅得作為參考。況依該污泥含水率檢驗報告資料備註5，業已敘明「本報告為未經環保署核發許可之機構採樣，依品保品管規定為參考報告」，故可信度亦不高。依「污泥處理設施及質量平衡系統解說」簡報資料，污泥曬乾床（或稱乾燥床）是以自然過濾乾燥方式，污泥分離液由底部收集並排出，其餘水分則曬乾蒸發。惟查觀音污水廠廠之污泥曬乾床使用日久而未清理，床底已無法排水，其滲濾水份功能應已大幅喪失，故除堆置之表層污泥外，其餘污泥含水率絕無可能如原告所述降至平均57.1%。且依該份採樣報告與中央氣象局網站鄰近之雨量統計資料可知，含水率與降雨關係不明確，，顯見數據證據力不足。另觀音污水廠於被告密集稽查過後一段時間，自行檢測污泥清運時之污泥含水率，於97年12月5日測得數據為65.0%、12月29日為68.0%、98年1月6日為76.0%及3月31日為68.0%，均與該廠11月委託檢測數據有明顯差異，更加佐證原告提出之污泥含水率檢測數據顯不足採。
⒌由被告廢棄物管制中心資料顯示，96年3月時，污泥現場
暫存量有6232.98噸，惟依現場污泥曬乾床尺寸而言，僅能儲存25×10×1.9×6＝2850噸污泥，顯見當時之污泥暫存量已非正確數值，而原告於96年8月後，曾以「觀音污水廠污泥暫存量與原申報量產生誤差說明」以污泥脫水機後及曬乾床污泥含水率差異為由，申請將申報污泥暫存量由3244.69噸修正為900噸，降低2344.69噸。即使將原告自行說明之誤差值完全採信而予以納入，96年3月份時，亦有6232.98－（2850+2344.69）=1038.29噸不知去向，顯示該廠牌自埋設暗管後之污泥量相關申報數據，確無可信之處。由95年3月至97年8月間，觀音污水廠污泥產生量及含水率可知，96年8月起至97年2月間，觀音污水廠之污泥含水率較其他月份顯著下降（此期間為50~60%，其他月份最低仍有68%），因該廠之污泥曬乾床為露天形式，降雨後將大幅提升污泥含水率，故其污泥含水率絕無可能降至50~60%間，原告為避免污泥量減少造成環保主管機關之質疑，乃以不實之含水率進行資料之填寫，此不實情節可由原告96年8月30日自行採樣檢測，自相矛盾之曬乾床含水率70.1%而得證。因被告無法由原告提供之資料內容發現真實，又本件違法情節重大，被告爰以原告接手經營前，工業局經營時期污泥產生量，進行合理計算，並具體做成原處分，並無不妥。
㈣本件有關不法利益之計算方式，說明如下：
⒈不法利益主要係依物質守恆定律作為基本原則加以核計，
即「總短少污泥量＝期初污泥量+（應）產生污泥量－清運污泥量－期末污泥量」，而以總短少（廠內未產生）之污泥量（噸數）換算回未正常處理（致廠內未產生污泥）之廢（污）水量（噸數），再乘上原告收取每噸廢（污）水之平均收費金額，該等金額即為原告因設施功能不足而未依法處理廢水之不法所得，亦即為核計之不當利得總額。又一般污泥係由「固體物質」+「水分」所組成，而其中之水分會因天氣或儲存環境之不同而有所增減，固體物質則不會。在環工界中，通常將污泥中單純之「固體物質」稱為「乾污泥」，而將「固體物質」+「水分」稱為「濕污泥」。考量乾污泥之數量，於產生後不會因天氣或儲存環境而有所變化，故計算時，多以乾污泥量進行計算。本件係依行政罰法第20條第1項之規定追繳不法利益，而行政罰法係於94年2月5日制定公布，其第46條規定該法自公布後一年施行，故有關行政罰法之相關規定，應於95年2月5日開始適用，惟因水污染防治法規定之定期檢測申報資料，皆以月份為計算單位，故有關追繳不法利益之核計區間，係以95年3月起算，而95年2月6日至月底間之不法利益則未予計算，並計算至原告查核時之97年8月為止。
⒉期初污泥量部分係指95年2月底時觀音污水廠內儲存之污
泥儲存量，如依被告「廢棄物管制中心」之資料為基準進行核算（該中心之資料皆係原告自行申報），95年2月底時現場應有560.17噸之污泥，惟因原告人員承認其廢水偷排管線係於94年6至8月間裝設，故相關污泥申報資料顯非真實，為計算方便且以對原告最有利之方式，有關期初污泥量部分，係以0噸進行核計。期末污泥量，為計算方便並以有利於原告之方式核計，被告以4.5池認定期末污泥量為2,138噸（此數據為濕污泥量，以含水率70%核計，可換算為乾污泥量即為641.4噸）。
⒊（應）產生污泥量部分：
⑴依觀音污水廠於計算區間內記水錶流量紀錄，整理結果
如裁處事實理由書附件2「進流體積」欄位。此部分係依觀音污水廠定期檢測申報之處理水量資料予以代入，惟有關95年3月份之進流體積部分，因現場紀錄查核發現，觀音污水廠該月份之實際進流水量為1,133,098立方公尺，而非申報資料上之1,062,666公尺，故實際計算時係以1,133,098代入計算，其餘月份申報水量經與現場紀錄比對，尚屬相符。以工業局營運時期之單位廢（污）水產生乾污泥產量為基準（每噸廢水產生0.307公斤之乾污泥），計算（應）產生乾污泥量。結果如裁處事實理由書附件2「工業局如自行操作換算值-乾污泥量」欄位，其每月數值為「當月進流體積×0.307÷1000」（除1000為單位換算所致），予以累加後即為計算區間內（應）產生乾污泥量（9640.4噸）。⑵因原告已承認有未正常處理廢（污）水及污泥之情形，
故其申報之污泥產出量已非正確之數值，並無採取計算之可信度，故未採之。另因觀音污水廠在工業局自行操作期間至原告代操作期間，其區內事業數目及種類並無大幅度變更，而在處理系統亦未大幅更動下，以工業局操作當時之乾污泥產生量轉換係數核計，應屬合理。又依前述，觀音服務中心92年7月至93年2月期間觀音污水廠共清運7446.05噸污泥，申報產出7587.4噸污泥（已修正93年2月份數據），與清運數量接近，故認為該數據（7587.4噸）應屬正確合理。
⒋清運污泥量部分，被告針對污泥曬乾床上待清運之污泥進
行含水率檢測，平均值為70.2%，觀音污水廠曾經檢測之清運時污泥含水率範圍為66.3%-70.1%，故清運時污泥含水率假定為70.2%及66.3%。此步驟僅係說明採取之污泥清運含水率數據來源。以觀音污水廠提供之計算區間內污泥清運發票帳證，給予前述之含水率（即70.2%及66.3%），換算為清運乾污泥量並予以累加。裁處事實理由書附件2「清運量-污泥量」欄位，其資料來源為原告提供之污泥清運發票上登載之「污泥實際清運數量」（此數量為濕污泥量）。「清運量-乾污泥重1」為「污泥實際清運數量」換算為乾污泥量之數值，此欄係假定清運時之含水率為70.2%，即該欄數值為「清運污泥量×（1-70.2%）「清運量-乾污泥重2」為「污泥實際清運數量」換算為乾污泥量之數值，此欄係假定清運時之含水率為66.3%，即該欄數值為「清運污泥量×(1-66.3%)」。將每月計算之清運乾污泥量予以累加，即為計算區間內總清運乾污泥量（分別為5607.5噸和6341.4噸）。因含水率有兩種假設，故清運乾污泥量亦有兩數值（平均值為5974.5噸）。
總短少污泥量部分，對原告相對有利之方式計算，期初污泥量假定為0，期末污泥量假定為641.4噸，（應）產生污泥量為9640.4噸，清運污泥量為5974.5噸，即得總短少污泥量為3024.5噸。
⒌不法利益金額：計算出總短少（廠內未產生）污泥量（噸
數）後，以工業局時期每處理1噸廢水產生0.307kg乾污泥之經驗值，換算回未正常處理（致廠內未產生污泥）之廢(污)水量（噸數），即得「未妥善處理之廢（污）水量」（其數值等於3024.5×1000÷0.307，乘1000係單位換算所致）。另以觀音污水廠自評報告內容顯示，該廠97年上半年每噸廢水平均收受13.8元，故以未妥善處理之廢（污）水量×13.8，所得不法利益約為2億466萬7,439元，原應就此部分依行政罰法第20條第1項予以追繳。扣除其偷排期間所得利益所形成淨得利益而繳回工業局之回饋金727萬9,515元，原應追繳原告不法利得上限為1億9,738萬7,924元。惟按行政罰法第45條及第46條規定，行政罰法第18條第2項及第20條規定，自該法生效日起始有適用，故自行政罰法生效日起計算之不法利益為1億7,
693萬9,215元。原告實施眾多違法行為，皆無法依水污法加以裁罰，深究其違法之原因，皆由廢（污）水處理設施功能不足而起。為徹底改善違法行為，被告爰主要以「未保持功能足夠」為由，對本案觀音服務中心予以裁處，非謂原告並未實施其他眾多違法行為，惟審酌原告因所獲得各項之不法利益中，以未妥善處理廢（污）水所獲得之利益最為明確，爰酌以該項核計金額作為追繳之依據，應無不妥。追繳之行政處分僅為要求原告繳交其未妥善處理廢污水所收取之利益，應與法律專家之法感與一般民眾之觀感無違，更僅是使原告回歸至取得其合法前提下「應得」之盈餘。
四、本院判斷如下：㈠按「為他人利益而實施行為，致使他人違反行政法上義務應
受處罰者，該行為人因其行為受有財產上利益而未受處罰時，得於其所受財產上利益價值範圍內，酌予追繳。」行政罰法第20條第1項定有明文。是依此條項規定，得追繳行為人財產利益之要件有四︰⑴須行為人實施「違反行政法義務行為」；⑵須行為係為他人利益而實施行為；⑶須因行為人實施之行為致使他人違反行政法義務應受處罰，而行為人未受處罰；⑷行為人所受之財產利益，其所獲得應與該行為有直接關連之關係存在。
㈡原告與工業局於93年4月1日簽訂系爭契約，由原告經營觀
○○○區○○○道系統，再另與觀音工業區內現有及未來之下水道系統用戶簽訂「廢污水委託處理契約」，轉○○○區○○○道用戶收取使用費乙節，有系爭契約、廢污水委託處理契約件影本為憑；而系爭觀音工業區服務中心因原告於觀音工業區設置之廢污水處理設施功能不足，被告指該服務中心監督原告不周，違反水污染防治法第19條準用第18條授權所訂定水污染防治措施及檢測申報管理辦法第12條第1項第
1款規定，而依水污染防治法第47條，裁處上開服務中心60萬元罰鍰等情，亦為兩造所不爭執，並有本院99年度訴字第
660號判決在卷可按。據此，被告主張原告為觀音工業區服務中因利益而履行系爭契約，然設施功能不足，致使觀音工業區服務中心違反行政法上義務應受處罰，原告則因此行為而受有向觀○○○區○○道用戶收取污水處理系統使用費之財產上利益130,517,099元（自95年3月起至97年8月），乃依行政罰法第20條第1項予以追繳；原告則執詞否認。綜前兩造爭點，厥為本件情事，是否合於前揭行政罰法第20條第1項追繳實際行為人不法利益之要件，以及利益計算之方式。而為上開討論之前提，在於確認被告所指原告「行為」之範疇，始能就此行為是否違反行政法義務；是否係為他人利益而實施；是否致使他人違反行政法義務應受處罰，而行為人未受處罰；以及行為與財產利益間因果關係之判斷。
㈢查水污染防治法第19條、第18條及水污染防治措施及檢測申
報管理辦法第12條第1項第1款分別規定︰「污水下水道系統排放廢(污)水，準用第十四條、第十五條及第十八條之規定。」「事業應採行水污染防治措施；其水污染防治措施之適用對象、範圍、條件、必備設施、規格、設置、操作、監測、記錄、監測紀錄資料保存年限、預防管理、緊急應變，與廢(污)水之收集、處理、排放及其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關會商相關目的事業主管機關定之。
」「廢（污）水（前）處理設施應具備足夠之功能及設備，其規定如下：一、在最大產能或服務規模下處理廢（污）水，均能使處理後之廢（污）水符合本法及其相關規定。但排入污水下水道系統者，應符合下水道法之規定。二、……」而依原處分本文說明二法令依據所載，本件追繳原告不法利益之依據有二︰其一為水污染防治法第19條準用第18條授權所訂定水污染防治措施及檢測申報管理辦法第12條第1項第
1款規定；其二為行政罰法第20條第1項。且被告據以裁處觀音工業區服務中心者，即係指該服務中心督導原告不周，有違水污染防治措施及檢測申報管理辦法第12條第1項第1款規定。是就原處分本文而論﹐應認被告所指原告所實施之「違反行政法義務行為」即係指原告廢污水處理設施功能不足，違反水污染防治措施及檢測申報管理辦法第12條第1項第1款規定而言。
㈣惟若，苟原告確有廢污水處理設施不足情事，核諸前述事實
所載，原告與工業局訂有系爭契約，契約內容乃由原告經營觀○○○區○○○道系統，負責其正常運作所需之全部工作及費用，如原告係因履行該契約而有違章行為，自可認係違章行為係為他人利益實施者，然則，原告功能設施不足，乃系爭契約之「債務不履行」，有何「為他人（即觀音工業區服務中心）利益而實施」之可言？再者，即使原告功能設施有所不足，可想像因此所得之財產上不法利益，無非因債務不履行（即未提供足夠之設施）所減少之費用支出，與原告基於廢污水委託處理契約而向觀○○○區○○○道系統用戶所收取使用費之多寡無涉，殊難以此計算原告設施功能不足之不法利益。原處分以原告功能設施不足，追繳原告向下水道系統用戶所收取之使用費，與行政罰法第20條第1項追繳不法利益之要件，迥無相容。
㈤至於原處分於附件「觀音工業區聯合污水處理廠功能不足裁
處事實理由書」中又另載有「違法事實判定」表，條列原告設置觀音污水廠違反法條及事實，除原處分所載違反水污染防治措施及檢測申報管理辦法第12條第1項第1款情事外，另列有違反水污染防治法第7條（污水處理設施，排放廢污水於地面水體者，不符合放流水標準）；違反水污染防治法第19條準用第14條第2項及水污染防治措施及檢測申報管理辦法第14條（廢污水處理未經正常應處理程序排放）；違反水污染防治法第19條準用同法第14條第2項及同法第8條（污水處理設施，未將廢污水設施所產生之污泥，妥善處理）；違反水污染防治法第19條準用同法第14條第2項及水污染防治措施及檢測申報管理辦法第16條（使用許可登載廢污水處理方式以外化學處理藥劑且未作成記錄）；違反水污染防治法第19條準用同法第14條第2項（廢污水進流單元另設有溢流管及繞流管）等5大項原告「違法事實」，然又於該表附註欄內記載︰「項次三至六之違法行為另為裁處，不納入此次處分作業考量」（以上參見原處分附件第5頁至第7頁）；另於「四、不當得利計算」一欄，又論述原告所設「污水廠處理能力不足以長期平均日實際處理量超過設計處理量進行操作，未規避環保主管機關之稽查，故有偷排廢水、廢汙泥之事實」（以上參見原處分附件第7頁）；而於「五、裁處內容」一欄中，則另稱原告「埋設暗管」（以上參見原處分附件第8頁、第9頁）。是以，以原處分之附件以觀，被告所指原告「違反行政法義務行為」究竟僅限於原處分所稱之設施功能不足，抑或擴張至附件「違法事實判定」表所列排放污水，不符放流水標準，乃至於該表所列共六6項違章行為（包含廢污水處理系統設有溢流管、繞流管之行為等），實在極為混亂，無法判讀，而所列舉之各種違章行為，究係單一行為，抑或多數行為，此間有無「牽連」關係，乃至於一行為是否有行政罰競合，以及被告為本次不法利益之追繳，其效力是否及於原處分附件所載之所有違章行為，抑或僅及於其中若干之疑義，均無從明晰，而此攸關所謂「行為與財產利益間因果關係」之判斷，以此始能為不法利益計算之基礎。例如︰以廢污水處理設有溢流管、繞流管之行為為所謂「違反行政法義務行為」，則原告因此違章行為所獲取之不法利益，容可以暗管實際排放之廢污水量所收取之使用費計算因此所獲得之經濟上利益，但此行為與功能設施不足之違章，顯然難認為同一；又如排放廢污水於地面水體，不符合放流水標準此一違章行為，其不法利益之計算即可能以「如加工於廢污水而得符合放流水標準之費用」為其所減少支出，而為其不法利益之準據，然此一違章行為與功能設施不足之違章是否有牽連關係；是否有行政罰競合，而應類推行政罰法第24條第1項規定擇其重者為不法利益之追繳；以及上開種種類型違章行為是否均屬「為他人利益實施」等疑義，凡此俱未見原處分本文或其附件有所說明，而迄本院審理中多次闡明命予補正，被告仍無法明確陳述。是若綜合原處分本文及附件而論，根本無從判斷被告所追繳原告不法利益之「行為」何指，實在有違行政處分明確性之基本要求，有悖於行政程序法第5條規定。
㈥末按，行政罰法第4條明文規定處罰法定主義，揭示違反行
政法上義務之處罰，以行為時之法律或自治條例有明文規定者為限。而行政罰法第20條第1項關於行為人不當利得追繳之規定，既係用於填補制裁漏洞，適用上，至少應以行政罰同樣嚴謹之標準為之。蓋各該行政實體法對於處罰行為及對象之規定均經立法裁量選取，明文以具體化，而行政罰法第20條第1項之「實際行為人」則不在各該行政實體法明文規範之列，其行為在法律上原也未評價為可罰，之所以被剝奪不當利得，無非唯恐他人利用法律制裁漏洞謀取私利，尤其利用法人違反行政法上義務應受罰，而相關為法人做事之自然人卻得利之情形，易言之，此條項之規定重在防止有意識之脫法行為（立法理由參照），追繳「規避處罰者」之不當利得，並非立法者於立法裁量決定行政罰對象外，另授權行政機關就其主管法規任何「依直覺」「應處罰而法律未明文規定得處罰者」，均得以追繳不當利得之方式以實現主管機關所謂之正義。尤其，追繳雖非行政罰，但既牽涉財產權之侵害，解釋上即有從嚴之必要。再者，行為人縱有利得，是否追繳，主管機關也有依法裁量之義務，此項裁量，應斟酌之因素，除包括︰違反行政法上義務行為之意義與效果、所受財產上利益之範圍、第三人之請求權、他人重複實施之危險、符合法秩序之必要性，追繳對關係人之影響、比例原則等等外，為追繳而調查事實所需費用，也必須在考慮之列，苟調查事實所需費用高於不當利得，或者調查事實已屬現實上之不可能，仍執著於本條項之適用，即有失於立法目的。
經查︰
1.本件原告與經濟部工業局簽訂系爭契約，乃原負行政法上義務之人（經濟部工業局）藉由契約運用第三人（原告）協助履行其行政法上義務之典型案例，此一契約安排顯非用以脫法或規避行政處罰，迨無疑義，似並非行政罰法第20條第1項制定所擬規範對象。誠然，苟原告有被告所指若干違章行為，確實危害環境甚巨，但對此違反行政法上義務事實之發生，本有依法應負防止義務之人，亦即經濟部工業局。該局未盡防止義務，容認原告「設施功能不足」而違章，原應對此違章負全責，或視其具體內容，審認是否有與原告共同違法之情事（行政罰法第14條第2項參照），而依情節之情重，分別為行政處罰。
2.即令被告界定適當之原告「為他人利益實施之行為」足可評價為行政罰法第20條第1項所規範之行為，然原告未經營觀音污水廠時，該廠即有功能不足，排放水水質不佳，並有溢流狀況之問題，為被告所自承，並有卷附「經濟部工業局觀○○○區○○道系統營運中心委託經營案計畫案」計畫構想書（案號︰920529）為憑，是以，國家之行政機關經濟部工業局就自己所規劃之工業區尚且無力經營其下水道系統，以承擔工業區內工廠用水需求，乃轉委私法人（原告），如何期待私法人能即時配合經濟部之工業政策所需而為妥善經營。然原告如有債務不履行情事，經濟部工業局則可透過系爭契約為求償，甚至，系爭契約第2條第13點明定，原告工作如有遭致環保主管機關對被告開立罰單之情形，其罰款由原告支付等語，以轉嫁風險方式推卻行政責任，是否有當，已有疑慮。但被告全未慮及於此，竟就原告追繳不當利得高達1億3千萬元，而就依法應負行政罰責之經濟部工業局觀音工業區服務中心僅科處
60萬元之罰鍰，另追繳經濟部工業局約630萬元（依行政罰法第20條第2項）之不當利得，顯然輕重失衡。
3.末者，被告擬以行政罰法第20條第1項規定追繳原告行為所生之不當利得，但對原告之行為始終無法界定範圍，業如前述，而因行為無法特定，不當利得之因果關係也無從掌握，導致證據與事實間之推導極為混亂，甚至，於無法律明文依據下指稱原告就不法利益之核算有其「協力義務」，於審判中與原告試行和解，竟又改認原告之不當利得高達2.2億（參見卷附99年12月17日觀音污水廠功能不足行政訴訟和解內容會談會議記錄第5頁），顯然被告計算所謂原告不當利得，也有其現實上困難。實則，環境保護固然至為緊要，但台灣各○○○區○○道系統因經濟部工業局設置工業區之初未適當評估污水廠之污水處理量，或日後無力維護而委外經營，污水廠功能仍因設施不足致生水污染，已非單一事件，而為結構性問題，其間，工業發展與環境污染之齟齬糾紛，理應由經濟部與被告共謀解決，或以行政指導方式逐步協助委外單位改善過往處理廢污水積習，或以行政計畫方式為工業區內工廠數量之控制，殊非以「重罰」某一委外單位而能得收其效。被告就眾多行政手段中選擇以追繳原告不當利得高達1億3千多萬元方式，求以「徹底改善」原告違章行為，期待藉此「環保與經濟雙贏」，恐屬期待不可能，不符合法秩序之必要性，裁量有所瑕疵，亦屬違法。
五、從而，原處分有前述適用法律不當、有失明確性及裁量瑕疵之違法，訴願決定予以維持，亦有未合，原告訴請撤銷，為有理由，應將原處分及訴願決定撤銷，以符法治。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國100年1月19日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法官王立杰
法官許麗華法官楊得君上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國100年1月19日
書記官徐子嵐