裁判字號：臺北高等行政法院110年簡上字第67號判決
裁判日期：民國111年11月30日
裁判案由：傳染病防治法
臺北高等行政法院判決110年度簡上字第67號上訴人 蘇文儀
施文燕 蘇詩清 被上訴人新竹市政府代表人 陳章賢 （代理市長）上列當事人間傳染病防治法事件，上訴人對於中華民國110年4月23日臺灣新竹地方法院110年度簡字第1號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、緣上訴人於民國109年2月2日自嚴重特殊傳染性肺炎（下稱新冠肺炎）感染地區（中國大陸廣州）入境，經衛生福利部疾病管制署（下稱疾管署）開立居家檢疫通知書（下稱通知書），該通知書上載明：「一、留在家中（或住宿地點）不得外出，亦不得出境或出國。……」、「起始日：2020年2月2日，解除日：2020（原判決誤載為202）年2月17日」，並有上訴人簽名在案。惟上訴人於109年2月16日13時34分許即駕車離開居家檢疫處所即新竹市○區○○路000巷00弄00號處，新竹市員警及當地里幹事分別於當日15時15分及15時45分亦至該處訪查未果。經里幹事聯繫後，上訴人自臺北返回，並於16時40分許回抵居家檢疫處所。嗣經被上訴人認定上訴人於居家檢疫期間外出，違反傳染病防治法第58條第3項之規定，爰依同法第69條第1項第1款規定，以109年2月17日府授衛疾字第1090031685、1090031681、1090031692號行政處分書（下合稱原處分）對上訴人各裁處新臺幣5萬元罰鍰。上訴人不服，提起訴願，經訴願決定駁回，提起行政訴訟。經臺灣新竹地方法院（下稱原審）110年度簡字第1號行政訴訟判決（下稱原判決）駁回其訴，上訴人仍表不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張及訴之聲明、被上訴人於原審之答辯及聲明、原判決認定之事實及理由，均引用原判決書所載。
三、上訴意旨略以：依司法院釋字第542號解釋、法務部函釋及行政程序法第154條規定，衛生福利部（下稱衛福部）109年2月6日衛授疾字第1090100221號公告（下稱衛福部109年2月6日公告）係依傳染病防治法授權訂定防疫措施之法規命令，核屬行政程序法第48條第2項但書規定之法律，原判決認衛福部109年2月6日公告非屬法律位階，此係違背司法院釋字解釋及法務部函釋之意旨。因為通知書之解除日不符合行政程序法第48條第2項但書規定，衛福部才須在日後重新公告廢止舊公告，讓通知書合法化。衛福部109年2月6日公告明確規範「入境日」即為居家檢疫期計算之第1日；若入境日不計算在檢疫期間內，何需發放補償金。上訴人於原審提出憲法第7條及行政程序法第7條規定，原判決卻完全忽視不做解說，違背憲法規定。被上訴人業已承認入境當日應計入檢疫期，原判決故意忽略，立場明顯偏頗。是以，居家檢疫期間之計算應將入境當日計入14日內，通知書檢疫期間之計算方法已違反衛福部109年2月6日公告，因此通知書上之「解除日」同屬錯誤，則原處分係依據通知書上錯誤之「解除日」同屬違法且無效，應予撤銷。
原判決以距離本案裁罰日7個月之久的國家衛生指揮中心中央流行疫情指揮中心（下稱指揮中心）109年9月24日肺中指字第1090031829號函（下稱109年9月24日函），來論定通知書並無違法錯誤之處，違背法律不溯及既往原則，判決違法無效等語。
四、本院經核原判決駁回上訴人之訴結論並無違誤，茲就上訴理由再予補充論述如下：
㈠按傳染病防治法第1條規定：「為杜絕傳染病之發生、傳染及
蔓延，特制定本法。」第2條規定：「本法主管機關：在中央為衛生福利部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第7條規定：「主管機關應實施各項調查及有效預防措施，以防止傳染病發生；傳染病已發生或流行時，應儘速控制，防止其蔓延。」第17條規定：「（第1項）中央主管機關經考量國內、外流行疫情嚴重程度，認有統籌各種資源、設備及整合相關機關（構）人員之必要時，得報請行政院同意成立中央流行疫情指揮中心，並指定人員擔任指揮官，統一指揮、督導及協調各級政府機關、公營事業、後備軍人組織、民間團體執行防疫工作；必要時，得協調國軍支援。（第2項）中央流行疫情指揮中心之編組、訓練、協助事項及作業程序之實施辦法，由中央主管機關定之。」第58條第1項第4款、第3項規定：「（第1項）主管機關對入、出國（境）之人員，得施行下列檢疫或措施，並得徵收費用：……。四、對自感染區入境、接觸或疑似接觸之人員、傳染病或疑似傳染病病人，採行居家檢疫、集中檢疫、隔離治療或其他必要措施。……。（第3項）入、出國（境）之人員，對主管機關施行第1項檢疫或措施，不得拒絕、規避或妨礙。」第69條第1項第1款規定：「（第1項）有下列情事之一者，處新臺幣1萬元以上15萬元以下罰鍰；必要時，並得限期令其改善，屆期未改善者，按次處罰之：一、違反……、第58條第3項、…之規定。」準此，傳染病防治法已明文規定主管機關對入、出國（境）之人員，得施行居家檢疫、集中檢疫、隔離治療或其他必要措施，主管機關對於違反檢疫或措施者得科處裁罰。
㈡又按衛福部依據傳染病防治法施行細則第16條及行政程序法
第15條規定，以105年8月10日衛生福利部部授疾字第1050100804號公告，委任所屬疾管署辦理傳染病防治法第58條至第60條規定之國際及指定特殊港埠檢疫相關事項。㈢原判決斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，認定上訴人係於1
09年2月2日入境，其等所收受之通知書上明確載明：「一、留在家中(或住宿地點)不得外出，亦不得出境或出國。…」、「起始日：2020年2月2日，解除日：2020年2月17日」，而上訴人係於上開通知書所載解除日之前，亦即於109年2月16日13時34分許即駕車離開上開居家檢疫處所至其他縣市一節，有疾管署所開立之通知書、新竹市衛生局對話紀錄表、居家檢疫查訪表及採證相片2張在卷可稽（見原審院卷第269-273頁、第277頁），且為上訴人所不爭執。上訴人確有於檢疫期間內離開檢疫處所至外縣市，客觀上自有規避、妨礙居家檢疫之違規行為至明；原告置通知書所載之檢疫解除日於不顧，於居家檢疫期間之109年2月16日外出，縱不能逕認定係故意為之，至少核屬有過失，被上訴人認上訴人有違反傳染病防治法第58條第3項規定之行為，依同法第69條第1項第1款規定各裁處5萬元罰鍰，顯已考量上訴人違規情節之具體情況，而無裁量違法或濫用情事，原處分於法並無違誤等情。經核原判決就前述取捨證據及認定事實，係與證據法則、經驗法則及論理法則均無違。
㈣雖上訴人之上訴意旨稱：衛福部109年2月6日公告係依傳染病
防治法授權訂定防疫措施之法規命令，核屬行政程序法第48條第2項但書規定之法律；原判決認衛福部109年2月6日公告非屬法律位階，此係違背司法院釋字第542號解釋及法務部函釋之意旨；衛福部109年2月6日公告明確規範「入境日」即為居家檢疫期計算之第1日，通知書之解除日不符合行政程序法第48條第2項但書規定，居家檢疫期間之計算應將入境當日計入14日內，通知書檢疫期間之計算方法已違反衛福部109年2月6日公告，因此通知書上之「解除日」同屬錯誤，則原處分係依據通知書上錯誤之「解除日」同屬違法且無效，應予撤銷等語。惟查：
⒈按行政處分除有無效事由外，未經撤銷、廢止，或未因其他
事由而失效者，其效力繼續存在（行政程序法第110條第3項、第4項規定參照），對外產生拘束力，行政法院原則上僅能審查其有效性，而不及於違法性。查原處分是以違反主管機關依傳染病防治法第58條第3項、第1項第4款規定所為之居家檢疫措施（即通知書）為其處罰構成要件。則通知書乃原處分得以作成的構成要件事實基礎，通知書之於原處分，從形式以觀，乃具有構成要件效力。是以，上訴人若有不服通知書，本應於通知書有效期間，依法循序提起撤銷訴訟以除去其效力，上訴人若怠於對之提起行政爭訟或逾越救濟期間，致令通知書產生形式確定力（不可爭訟性），自不宜再允其透過另一救濟途徑爭執通知書之合法性，以免破壞行政處分暨訴訟制度所（欲）建立的法安定性。但因上訴人於居家檢疫期間，人身自由受到限制，且通知書上並未記載不服該行政處分之救濟方法、期間及其受理機關，是尚難期待其在此居家檢疫期間對於通知書提起行政爭訟，及至解除居家檢疫之後，復因通知書效力業已消滅，而無從循序提起訴願及撤銷訴訟，亦即於通知書發生形式上確定力之前，其效力業已不存在。是以，本件上訴人依法循序於原審所提起之撤銷訴訟的訴訟標的乃是原處分，雖非通知書，惟其一併主張已消滅效力的通知書係屬違法時，宜允由行政法院審查通知書之合法性，例外不受通知書構成要件效力的拘束，給予上訴人權利救濟的機會，行政法院於審理原處分之合法性的程序中，容應例外允許附帶審查原處分所依據的通知書是否合法，以落實行政訴訟權救濟之制度目的，合先敘明。
⒉經核，原審卷存之通知書係由疾管局於109年2月2日所作成，
係命上訴人依通知書所載，自109年2月2日起，應留在家中（或住宿地點）不得外出，亦不得出境或出國，迄至109年2月17日方得解除上開誡命。該通知書所記載之居家檢疫期間，係以明確之「起始日」及「解除日」來表示期日，並非記載自入境日起進行14日居家檢疫，亦未記載一定日數之居家檢疫期間，則自無須另適用行政程序法第48條所規定之期間計算方式，以算出上訴人之居家檢疫期間之始日及末日的餘地至明。而疾管局業經衛福部依法公告受委任辦理傳染病防治法第58條至第60條規定之國際及指定特殊港埠檢疫相關事項，則疾管局依傳染病防治法第58條第1項第4款、第3項規定作成通知書，對自新冠肺炎感染地區（中國大陸廣州）入境之上訴人，採取前揭居家檢疫措施，係疾管局職掌範圍，足堪認係於法有據。又通知書填發單位欄已載明「衛生福利部疾病管制署」，形式上觀之，足使一般具合理判斷能力者，知悉通知書之處分機關為疾管署，核無重大明顯瑕疵。且通知書之簽收聯既有上訴人之簽名，並有記載送達說明時間，足見通知書已合法送達予上訴人而生效力無誤。固然人身自由為重要之基本人權，應受充分之保護，對人身自由之剝奪或限制尤應遵循正當法律程序之意旨，惟相關程序規範是否正當、合理，除考量憲法有無特別規定及所涉基本權之種類外，尚須視案件涉及之事物領域、侵害基本權之強度與範圍、所欲追求之公共利益、有無替代程序及各項可能程序之成本等因素，綜合判斷而為認定（司法院釋字第639號解釋參照）。而依據世界衛生組織公告，感染新型冠狀病毒SARS-CoV-2至發病之潛伏期為1至14天（多數為5至6天），且依據世界衛生組織資訊，確診病人發病前2天即可能具傳染力，另確診病人發病後呼吸道病毒持續排出（viralshedding）期間仍無法正確得知，唯依現有的國內經驗可知，確診病人上呼吸道檢體可持續檢測SARS-CoV-2核酸陽性平均達兩週以上，且下呼吸道檢體檢出病毒的時間可能更久，且感染新型冠狀病毒的個體有可能為有症狀之感染者、尚未出現症狀之感染者及無症狀之帶原者，此為目前已顯著且周知之事實，足見新型冠狀病毒之潛伏期及可傳染期非短，且因人而異未有定論。職是，考量傳染病防治法第58條之所以授權由主管機關對入、出國（境）之人員，施行居家檢疫措施，係因主管機關為防堵病毒於社區及醫療院所傳播，阻絕新冠肺炎傳染病疫情之蔓延，並為及早發現疑似個案，使疫情迅速獲得控制，以保障人民生命與身體健康，免於受到第三人傳染之危害的公益目的，故防疫措施之決定，理應由專業主管機關基於醫療與公共衛生之知識，通過嚴謹之組織程序，去衡酌新冠病毒會隨著時間推演而發生變化或變異，影響病毒傳播及傳染病疫情之嚴重程度等其他各種情況，作成客觀之防疫決定，以確保其正確性，且疫情之防治貴在迅速採行正確之措施，方得以克竟其功。是以，疾管局依法作成通知書，對上訴人所採行之前揭居家檢疫措施，居家檢疫期間之起始日及解除日均具體明確，難謂非為控制新冠肺炎疫情的擴大，以防免確診病例快速上升所必要之方法，通知書固對於上訴人之人身自由有所限制侵害，乃為保護前揭重大公益所採之合理必要手段，對上訴人尚未造成過度之負擔，核與比例原則無違。是上訴人依法自有遵循之義務，不得拒絕、規避或妨礙。
⒊至於衛福部109年2月6日公告，係在疾管局於109年2月2日作
成通知書之後始經公告，依時序即知顯非通知書作成之法令依據，而原處分係以上訴人違反通知書所為居家檢疫之下命處分，於居家檢疫期間內逕自外出，作為其處罰構成要件之事實基礎，原處分並非認定上訴人有何違反衛福部109年2月6日公告之行為，則原判決猶就衛福部109年2月6日公告之屬性加以論斷，認定該公告非屬法律位階，並不符合行政程序法第48條第2項但書規定之要件，核屬贅論，惟尚不影響其認原處分合法之結果，上訴意旨執詞主張通知書檢疫期間之計算方法違反衛福部109年2月6日公告，因此通知書上之「解除日」同屬錯誤，則原處分係依據通知書上錯誤之「解除日」同屬違法且無效，應予撤銷，原判決違背法令應予廢棄云云，顯屬其一己之歧異見解，亦無可採。
㈤另上訴人之上訴意旨稱：原判決係以指揮中心109年9月24日
函來論定通知書並無違法錯誤之處，違背法律不溯及既往原則，判決違法無效云云。惟查，原判決已明確論述稱上訴人明知所收受之通知書上已明確載明檢疫期間解除日為109年2月17日，應無就本件檢疫期間之計算再有誤解之虞，遑論指揮中心109年9月24日函亦強調居家檢疫期間以居家檢疫通知書載明期間為主，是本件上訴人所收受之通知書並無違法錯誤之處；行政主管機關就行政法規所為之釋示，係闡明法規之原意，應自法規生效之日起有其適用，業據司法院釋字第287號解釋闡明在案等語，顯見原判決並非以指揮中心109年9月24日函作為論定通知書並無違誤之憑據，亦無違反法律不溯及既往原則之問題甚明。是以，上訴人此部分主張，容屬其對原判決之錯誤解讀，委無足取。
五、綜上所述，原判決雖僅論述原處分於法無誤之理由，漏未敘及訴願決定予以維持，亦無違誤，且未敘明何以會附帶審查原處分所依據的通知書並無違法錯誤，判決理由稍有不備，但不影響原判決之結果，原判決駁回上訴人在原審之訴，結論核無違誤。上訴論旨仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，並請求訴願決定及原處分撤銷，為無理由，應予駁回。至於上訴人之第3項上訴聲明訴請退回上訴人罰鍰各5萬元部分，核屬上訴人於上訴審程序所為訴之追加，爰由本院另以裁定駁回，併予敘明。
六、據上論結，本件上訴為無理由，依行政訴訟法第236條之2第3項、第255條第1項、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中華民國111年11月30日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法官鍾啟煌
法官林家賢法官林淑婷上為正本係照原本作成。
不得上訴。
中華民國111年11月30日
書記官李淑貞