裁判字號：最高行政法院100年判字第1225號判決
裁判日期：民國100年07月14日
裁判案由：政府採購法
最高行政法院判決
100年度判字第1225號上訴人五王糧食股份有限公司代表人 翁重鈞 訴訟代理人謝裕律師被上訴人金門縣物資處代表人 許明鴻 訴訟代理人 李志澄 律師上列當事人間政府採購法事件，上訴人對於中華民國99年5月20日臺北高等行政法院98年度訴字第2605號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、被上訴人於民國98年5月間，受訴外人即委託人金門酒廠實業股份有限公司（下稱金門酒廠）委託代辦「98年穀殼496萬8千公斤」之採購案（下稱系爭採購案），並公告系爭採購案之金門縣政府暨所屬機關學校及公營事業機構採購投標須知（下稱系爭投標須知）。計有上訴人、合成碾米工廠、玉豐糧食股份有限公司（下稱玉豐公司）參與投標。被上訴人於98年5月26日開標，發現上訴人、合成碾米工廠投標金額均較玉豐公司之投標金額27,224,640元為低，且投標標價清單之「單價」未填寫，致其投標為無效，而玉豐公司之代表人 翁石貴 除代表上訴人出席開標，並代上訴人及合成碾米工廠領取退還之押標金。乃依98年6月25日物一字第0980002809號函，認定上訴人有政府採購法第50條第1項第5款規定之情形，爰依系爭投標須知第52條第8款經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者，沒收所繳納之押標金新臺幣（下同）150萬元。上訴人不服，提出異議，經被上訴人以上訴人有政府採購法第50條第1項第5款及第7款事由，以98年7月10日物一字第0980003048號函（下稱原處分）駁回其異議。上訴人復向行政院公共工程委員會（下稱工程會）申訴，復遭工程會以98年9月25日訴0000000號採購申訴審議判斷駁回，遂循序提起本件訴訟。
二、上訴人於原審起訴主張略以：㈠、工程會91年11月27日以工程企字第09100516820號函示、95年7月25日以工程企字第09500256920號函示、97年2月14日以工程企字第09700060670號函示，係針對政府採購法第48條第1項第2款所定「機關不予開標決標之情形」及同法第50條第1項第5款、第7款所定「不予投標廠商開標或投標之情形」為解釋，並非對政府採購法第31條第2項第8款所定「押標金不予發還之情形」為解釋，故被上訴人援引工程會上開3個函文而依政府採購法第31條第2項第8款規定沒收上訴人所繳押標金150萬元，顯有違法不當。㈡、上訴人參與系爭採購案招標時，疏未於「投標標價清單」上填寫單價數額之行為，此並非違反法令之不法行為，充其量僅能認上訴人違反「投標標價清單」之填寫規定而已。委託他人領回押標金之委託行為，亦非違反法令之不法行為甚明。被上訴人以上訴人有「未於投標標價清單上填寫單價數額」及「委託他人領取押標金」情事逕認係影響採購公正之違反法令行為，顯與政府採購法第31條第2項第8款及系爭投標須知第52條第8款規定之要件不符；被上訴人未舉證證明上訴人違反何種法令，如何影響系爭採購之公正，其遽因上訴人漏未在標價清單上填寫單價數額及委託翁石貴領取押標金，即沒收上訴人所繳押標金，此為違法不當之行政處分。㈢、依系爭投標須知第55條及第57條規定，本採購案係以總價決標及最低標為決標原則，上訴人等3家廠商若協議不為價格之競爭而意圖影響決標價格，理應由2家廠商將總價及單價填寫高於該預定得標廠商之價額，如此即可達到協議之目的，不可能以不填寫單價數額而造成無效標致流標之方式為之，被上訴人顯有違經驗法則及邏輯論理法則。㈣、又上訴人雖委託翁石貴出席開標程序及委由其領回押標金，惟合成碾米工廠係委託另外之人參與開標，且上訴人及合成碾米工廠皆自行申請退還押標金，是以本採購案並無被上訴人所稱「押標金由同一人或同一廠商繳納或申請退還者」、「不同廠商（即3家廠商）參與投標而由同一廠商代表出席開標等會議」之情事。從而，被上訴人以上訴人漏未於「投標標價清單」上填寫單價數額及委託翁石貴出席開標程序、領取押標金情事遽為推斷上訴人係意圖影響決標價格而不為價格競爭之情事，有違經驗法則，且與實際事實完全不符。㈤、系爭投標須知並無禁止投標廠商授權他人代理出席開標及領取退還押標金之規定，被上訴人完全未有任何事證足資認定上訴人係意圖作假性競爭影響採購公正而委託翁石貴代理出席開標程序，遽認上訴人有政府採購法第50條第1項第7款規定之情形，進而沒收上訴人之押標金，此有權利濫用而違「禁止恣意原則」之情事。㈥、系爭採購案押標金皆由3家廠商各自繳納及申請退還，上訴人雖委託翁石貴出席開標程序，但合成碾米工廠則係委託 林木松 出席開標，並無委託同一家廠商代表出席情事，此等情事皆與工程會91年11月27日工程企字第09100516820號及97年2月14日工程企字第09700060670號函釋情形不同，被上訴人援引上揭函釋辯稱其沒收上訴人押標金為合法行政行為，有違反「禁止恣意原則」情事。又本件採購案既無人能預知會有多少家廠商參與投標，被上訴人以事後結果僅有上訴人等3家廠商參與投標及3家廠商代表人間有親戚關係、股東關係等而斷定上訴人有影響採購公正之違反法令行為，與邏輯法則有悖。爰請判決將被上訴人98年6月25日物一字第0980002809號函、原處分及工程會98年9月25日訴0000000號採購申訴審議判斷均撤銷，並命被上訴人退還系爭採購案押標金150萬元等語。
三、被上訴人則略以：本件投標標價清單第4條已明文規定「投標廠商均應逐一填寫單價及本項總價」，否則依第5條規定視為無效標，而合成碾米工廠及上訴人之投標金額雖較玉豐公司之投標金額為低，卻因未於投標標價清單填寫單價而成為無效標，致僅餘玉豐公司符合招標文件規定，已有足以影響採購公正之違反法令行為。又本件投標標價清單已明文規定應填寫單價，否則為無效標，上訴人所舉其他類似標案與本件並不相同，自不得以此主張單價有無填寫並不影響投標行為。被上訴人之認定係依據工程會之函釋所為，該函釋亦無違反政府採購法第50條第1項第5、7款規定，被上訴人所為認定並無違反行政程序法之相關規定，上訴人主張被上訴人之認定有違禁止恣意原則云云，顯無可採。再系爭投標須知第52條第8款亦有相同於政府採購法第31條第2項第8款之規定。按工程會92年11月6日工程企字第09200438750號函釋意旨，上訴人與合成碾米工廠、玉豐公司之投標文件內容有重大異常關聯，且經工程會認定有影響採購公正之違反法令行為，故被上訴人依法不予發還押標金，並無違誤。且玉豐公司之代表人翁石貴除代表上訴人出席開標，又代理合成碾米工廠、上訴人領取退還之押標金，參工程會91年11月27日工程企字第09100516820號、97年2月14日工程企字第09700060673號函釋意旨，上訴人等3家投標廠商之行為，亦符合政府採購法第50條第1項第5、7款之規定。又被上訴人係認為上訴人等3家廠商之投標行為，違反政府採購法第50條第1項第5、7款之規定及工程會相關函釋，並未認定上訴人等構成政府採購法第87條第4項規定，上訴人主張被上訴人「擬制臆測」云云，實無可採。再言，上訴人等3家廠商負責人之親戚關係為何，並非被上訴人作成原處分之理由，被上訴人亦非以其等負責人具有親戚關係，即認定其等投標行為有違反政府採購法之規定等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，略以：系爭採購案總計上訴人、合成碾米工廠及玉豐公司3家廠商投標；卷附制式投標標價清單第4、5點且明載：「四、本清單所列各項目之單價及本項總價欄位，不論數量多寡，除小計、合計及總計之單價欄位外，投標廠商均應逐一填寫單價及本項總價。」、「五、未依上開規定填寫者，視為無效標。」等文。詎被上訴人於98年5月26日開標時，竟發現上訴人、合成碾米工廠投標標價清單之「單價」欄位均未填寫，致彼等投標均為無效，而致僅有玉豐公司合格。因上訴人及合成碾米工廠均事先指定由玉豐公司代表人翁石貴代為領取倘未得標所應退還之押標金（開標當日合成碾米工廠業委託林木松出席，然仍由翁石貴領取應退還之押標金）；上訴人更授權翁石貴處理上開標案所有之投、開、決標過程事宜；參諸系爭參與投標之上訴人代表人翁重鈞與玉豐公司代表人翁石貴為兄弟，合成碾米工廠負責人翁 陳素惠 又係上訴人代表人翁重鈞弟媳，暨系爭標案公告之採購金額高達35,769,600元，「單價」欄位係絕對應填載事項業於標單上明載，難為上訴人及合成碾米工廠諉為未視等情，足徵上訴人及合成碾米工廠未填寫系爭標案標單「單價」欄位，當非一時疏失所致，而係出於事先籌劃。此外，上訴人復未舉出具體事證證明其漏載「單價」欄位係出於疏失，則上訴人有上揭主管機關工程會認定之影響採購公正之違反法令行為，洵堪認定。從而，被上訴人認上訴人有政府採購法第50條第1項第5款、第7款規定情事，合乎同法第31條第2項第8款及系爭投標須知第52條第8款要件，而沒收上訴人所繳納之押標金150萬元，自屬適法有據；並無上訴人指摘之權利濫用，而違禁止恣意原則情事。上訴人未視其授權書明載授權翁石貴處理事務範圍包括系爭標案之投標事宜，而委託共同參與投標廠商代表人全權處理系爭標案，顯然有悖商業競爭常態，對採購公正難謂無影響，猶主張：其係因循習慣而漏未填載上開單價欄位，並非蓄意使文件不符規定；且其委託翁石貴出席開標程序及領取押標金行為，並非違反法令之行為，亦無影響採購公正性之可能云云，自無可採。另按工程會91年11月27日工程企字第00000000000函釋所稱「押標金由同一人或同一廠商繳納或申請退還者」自係指實際繳納或取回者而言，而非形式上之繳納或申請退還者，倘係指同一人申請退還，則因僅繳納之投標廠商始得申請退還，豈非致該函釋無適用之可能；是被上訴人援引上揭91年函釋即認系爭押標金由同1家廠商（玉豐公司）領回，符合政府採購法50條第1項第5款「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯」情形，而合乎工程會92年11月6日工程企字第09200438750號函釋所認屬同法第31條第2項第8款規定之「影響採購公正之違反法令行為」範疇。又被上訴人援引95年7月25日以工程企字第09500256920號函示、97年2月14日以工程企字第09700060670號函示有關「影響採購公正之違反法令行為」固係對政府採購法第48條第1項第2款、第50條第1項第7款之解釋，而非直接解釋同法第31條第2項第8款規定；然政府採購法主管機關工程會既認該等函釋所述情事係屬「影響採購公正之違反法令行為」，則被上訴予以援用，自亦符同法第31條第2項第8款所規定之「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者」要件。而91年11月27日工程企字第00000000000函釋、95年7月25日以工程企字第00000000000函釋就所述事實既賦予採購機關得適用之明文，則被上訴人予以適用，自無何違反法令可言；而本件係因被上訴人認有政府採購法第48條第1項第2款規定：「發現有足以影響公正之違法或不當行為者」情形，始未予決標，是上訴人尚不得以系爭標案未予決標，為未生影響採購公正之論據。再被上訴人既並未認定上訴人與其他投標廠商等構成政府採購法第87條第4項規定行為，亦無上訴人所謂「擬制臆測」情事存在。故上訴人上開主張，容有誤解，均無可採。綜上，被上訴人不予發還系爭押標金，於法並無不合；審議判斷予以維持，亦無違誤。因而將審議判斷及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、本院經核原判決於法尚無違誤。上訴意旨仍執前詞並主張略以：㈠、被上訴人於沒收上訴人所繳納之押標金時，並未先就上訴人因「未於投標標價清單上填寫單價數額」及「押標金自行申請退還而委由他人領取」之行為函請其主管機關即工程會認定是否有影響採購公正之違反法令行為，即自行擅為依政府採購法第31條第2項第8款規定沒收上訴人之押標金新台幣150萬元，此顯不符政府採購法第31條第2項第8款所定要件甚明；而原判決就上訴人前揭行為是否業經工程會認定有影響採購公正之違反法令行為，竟恝而不論，徒以工程會於本案前所發布之函釋令予以比附援引判定被上訴人之行政處分為適法，其適用法規顯有不當之違法。㈡、系爭採購案之押標金係由上訴人自行繳納，且由上訴人自行向被上訴人申請退還，殊無「押標金由同一人或同一廠商繳納或申請退還」之情事；雖上訴人於「退還押標金申請單」之領取人欄上填寫委託翁石貴代為領取押標金支票乙事，惟此與「押標金由同一人或同一廠商繳納或申請退還」之事實完全不同，社會上一般人亦不會將之混為一談。原判決有適用法規不當之情事。㈢、上訴人之代表人翁重鈞與玉豐公司代表人翁石貴及合成碾米工廠負責人 翁陳素惠 間有親戚關係，此如何可資認定上訴人未填寫單價數額係出於事先籌劃之刻意行為，而非一時疏忽所致，其必然之關聯性何在？原判決就此並未記明於判決中。又系爭標案公告之採購金額為35,769,600元，此金額尚未達工程會所訂定「查核金額」之標準，原判決認為此採購金額甚高之理由何在？原判決亦未於判決中予以記明，有判決不備理由之當然違背法令。㈣、由於開標日前， 呂炳忠 告知合成碾米工廠表示開標當日無法代理合成碾米工廠出席開標程序，故合成碾米工廠於開標當日乃另行委託林木松代理出席開標程序；更由於合成碾米工廠因已先委託翁石貴領取押標金票據，故開標當日雖委託林木松出席開標程序，但已無法重複委託林木松領取押標金，此乃事出有因而非刻意籌劃，應至灼然。從而，原判決以上揭情事認定上訴人及合成碾米工廠未於標價清單上填寫單價金額係為造成無效標而事先籌劃之刻意行為，此殊屬誤會而產生誤斷情事。㈤、系爭採購案並無禁止投標廠商於申請退還押標金後，委託他人領回押標金票據情事，故投標廠商申請退還押標金後委託他人領回押標金，依民法代理行為之法律效果而言，此押標金仍屬申請退還押標金之廠商（委託人）所有，絕非受託領取押標金者即變成退還押標金申請人且取得該押標金所有權情事，詎原判決就其如何認定「受託領取押標金之人」為何會變成「實際繳納押標金及實際申請退還押標金者」之法律依據及理由？並未於判決中予以記明，且上揭工程會函釋文僅表明機關得依政府採購法第50條第1項第5款規定辦理而已，被上訴人為何亦可逕依該函釋直接適用於政府採購法第31條第2項第8款規定沒收投標廠商押標金之法律依據及原因理由，亦未於判決中予以說明，原判決有不備理由之當然違背法令。㈥、工程會95年7月25日工程企字第09500256920號函、97年2月14日工程企字第09700060670號函係針對政府採購法第48條第1項第2款及同法第50條第1項第7款之「機關不予開標決標之情形」及「機關不予投標廠商開標或投標之情形」依職權而為解釋，並無解釋有函文中所列情形之一者，機關即得依政府採購法第31條第2項第8款規定沒收廠商押標金情事；然原判決就前揭工程會函釋文為何可直接適用於政府採購法第31條第2項第8款規定之理由，其並未於判決中予以記明，亦有判決不備理由之違背法令。㈦、系爭採購案任何人既無法事先預知究竟會有多少家廠商參與投標，則原判決焉能僅以系爭採購案僅有上訴人、玉豐公司及合成碾米工廠三家廠商參與投標及此三家廠商負責人間有親戚關係即判斷上訴人殊未於標價清單上填載單價數額係為意圖影響採購公正製造假性價格競爭而事先籌劃之刻意違法行為，此顯有違反論理及經驗法則情事。縱認上訴人得事先預知系爭採購案僅會有三家廠商參與投標，然依邏輯論理法則及經驗法則以觀，若廠商間欲意圖影響決標價格而協議不為價格競爭時，因本採購案係採總價決標及最低價得標之決標原則，故理應由二家廠商將總價及單價數額填寫高於預定得標廠商之價格數額，如此即可達到協議欲達成之目的，殊不能以不填寫單價數額而造成無效標致流標之方式為之，原判決將上訴人疏未於「投標標價清單」上填寫單價數額之行為判斷為係上訴人事先籌劃刻意所為，此亦顯違論理及經驗法則等語。
六、本院查：㈠「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：……八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」、「投標廠商有下列情形之一者，經機關於開標前發現者，其所投之標應不予開標；於開標後發現者，應不決標予該廠商：……五、不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者。……七、其他影響採購公正之違反法令行為。」政府採購法第31條第2項第8款及第50條第1項第5款、第7款分別定有明文。次按「廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：（無押標金者不適用）……（八）其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」為金門縣政府暨所屬機關學校及公營事業機構採購投標須知第52條第8款所明定。揆其立法目的，在於防止投標廠商間製造假性競爭行為，以致無法進行實質競標以達採購公正之目的。次按「機關辦理採購有下列情形之一者，得依政府採購法第50條第1項第5款『不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者』處理：……
二、押標金由同一人或同一廠商繳納或申請退還者。」、「機關辦理採購，有3家以上合格廠商投標，開標後有2家以上廠商有下列情形之一，致僅餘一家廠商符合招標文件規定者，得依政府採購法第48條第1項第2款『發現有足以影響採購公正之違法或不當行為者』或第50條第1項第7款『其他影響採購公正之違反法令行為』處理：……三、資格、規格或價格文件未附或不符合規定。……五、其他疑似刻意造成不合格標之情形。」、「……二、機關辦理採購，如發現廠商有政府採購法(以下簡稱本法)第50條第1項第5款『不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者』情形，本會依本法第31條第2項第8款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金應不予發還或追繳。」工程會91年11月27日工程企字第09100516820號令、95年7月25日工程企字第09500256920號令與92年11月6日工程企字第09200438750號函釋在案，而上開函、令意旨，與政府採購法第50條第1項第5款之立法意旨相符，行政機關自得依個案調查結果予以適用。再按上開函釋即屬政府採購法第31條第2項第8款所稱之「其他經主管機關認定」，乃基於法律規定，從而，所謂「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」，通常即存在假性競爭行為，足以影響採購公正，自屬違反前述政府採購法之立法意旨，而有加以制裁處分之必要。且政府採購法第50條第1項第5款既規定「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯之情形，經機關於開標前發現者，其所投之標應不予開標；於開標後發現者，應不決標予該廠商」，足見「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯」之投標行為，乃上開政府採購法第50條第1項所欲防止之行為態樣之一，參與投標廠商之投標文件如有該種情形，自屬違反該條款之規定。而上開工程會函釋意旨，均未逾越政府採購法之授權範圍，亦未違反法律保留原則，原審法院予以援用，並無違誤，亦無再予函查確認之必要。上訴意旨主張被上訴人沒收押標金之前，未先函請主管機關即工程會認定有影響採購公正之違反法令行為，即逕行沒收，顯不符政府採購法第31條第2項第8款規定之要件，原判決就此未為論斷，且錯誤援引與本件情形不同之工程會函釋，有適用法規不當之違法云云，容有誤解，尚無可採。㈡原判決關於系爭採購案於98年5月26日辦理第一次開標，確有足生其間並無實質公平競爭疑慮，足以影響採購公正之違反法令行為，且本件上訴人與合成碾米工廠、玉豐公司之投標文件內容有重大異常關聯，已符合政府採購法第50條第1項第5款、第7款之規定，故被上訴人依投標須知第52項第8款所載，以原處分沒收上訴人所繳納之押標金，並無違誤之事實，以及上訴人所主張如何不足採等事項均詳予以論述，是原判決所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無所謂原判決有違背法令之情形；上訴意旨以原判決就上訴人疏未於標價清單上填寫單價數額，逕認上訴人與其他二家廠商間有製造假性競爭行為，有違經驗法則及論理法則；且原判決對於上訴人與合成碾米工廠、玉豐公司間如何製造假性競爭行為，及於退還押標金申請單上填寫由翁石貴代為領取押標金如何等同於押標金由同一人或同一家廠商申請退還等情，未說明其理由，有判決不備理由之違法云云，無非就原審取捨證據、認定事實之職權行使，任意指摘原判決有違背法令情事，亦不足採。縱原審雖有未於判決中加以論斷者，惟尚不影響於判決之結果，與所謂判決不備理由之違法情形不相當。㈢、從而原判決審認原處分以上訴人與合成碾米工廠投標金額均較玉豐公司之投標金額27,224,640元為低，致僅餘玉豐公司符合招標文件規定，且玉豐公司之代表人翁石貴並代理上訴人出席開標，以及代理合成碾米工廠、上訴人領取退還之押標金等情，被上訴人認定上訴人已符合政府採購法第50條第1項第5、7款之行為，爰不予發還系爭押標金於法並無違誤，申訴審議判斷予以維持，亦無不合，因而駁回上訴人原審之訴，於法並無違誤，上訴意旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國100年7月14日
最高行政法院第四庭
審判長法官吳明鴻
法官林茂權法官侯東昇法官黃秋鴻法官陳國成以上正本證明與原本無異中華民國100年7月15日
書記官王福瀛