裁判字號：最高行政法院100年判字第587號判決
裁判日期：民國100年04月28日
裁判案由：公職人員利益衝突迴避法
最高行政法院判決
100年度判字第587號上訴人冠堤股份有限公司代表人 陳堯山 訴訟代理人 蔡文彬 律師
王建強 律師被上訴人法務部代表人 曾勇夫 部長上列當事人間公職人員利益衝突迴避法事件，上訴人對於中華民國98年11月26日臺北高等行政法院98年度訴字第1363號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、被上訴人以上訴人為公職人員利益衝突迴避法（以下簡稱迴避法）第3條第4款所定臺南市議會第16屆市議員 李天佑 之關係人，自民國95年3月29日起至96年6月13日止，向臺南市政府投標「中區垃圾清運委託民營」、「安平區垃圾清運委託民營」、「中區垃圾清運委託民營－後續擴充採購」、「安平區垃圾清運委託民營－後續擴充採購」採購案（下稱系爭勞務採購案），得標金額計新臺幣（下同）46,530,100元，違反迴避法第9條所定公職人員或其關係人，不得與公職人員服務之機關或受其監督之機關為買賣、租賃、承攬等交易行為，乃依同法第15條規定，以98年1月9日法利益罰字第0971100118號處分書處上訴人罰鍰46,530,100元。上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原審判決駁回，仍不服而提起上訴。
二、上訴人起訴主張：
（一）上訴人係依政府採購法之規定，向臺南市政府公開標得採購案件，性質上不符迴避法第5條所規定之要件，況政府採購法第15條已有利益衝突迴避之相關規定，上訴人既未違反政府採購法，實無利益衝突迴避之問題。
（二）在李天佑95年3月1日就職臺南市議員前，上訴人即持續多年投標取得數縣市政府之採購案件，非僅有臺南市，故臺南市議員李天佑雖為上訴人監察人 陳淑敏 之配偶，惟依迴避法第10條第1項第1款規定，上訴人所得標之採購案，自無違反該法而與臺南市政府有利益衝突之情事。且於被上訴人通知陳述意見後，陳淑敏即已聲明辭去上訴人監察人一職，以符合迴避法之規定。
（三）上訴人及內部職員於參加臺南市政府系爭標案過程中，均不了解迴避法所規定之具體內容，投標時僅被告知廠商或其負責人與機關首長如有配偶、三親等內血親或姻親，或同財共居親屬之利益等關係時，不得參與採購，因而於投標時誤解而勾選無迴避法第3條應迴避之情事。
（四）迴避法雖於89年7月即公布施行，惟政府相關單位並未做適當之宣導，故上訴人之負責人、利害關係人及職員均未知悉有該法之規定，實欠缺違法性之認識，縱認上訴人違反行政法上義務，惟因非出於故意或過失，即不應加以處罰，且本件處罰高達46,530,100元，顯然過高而違反比例原則。
（五）原處分所適用之迴避法第15條，其裁罰較諸原審法院92年度訴字第4483號菸酒稅法事件，關於菸酒稅法第21條是否違憲之情節更為嚴重，而該案經以司法院釋字第641號解釋在案。迴避法施行以來，固有澄清吏治之功能，惟裁罰苛酷，顯有違比例原則。例如原審法院96年度訴字第702號，關於澎湖縣西嶼鄉鄉長配偶與該鄉公所交易事件，曾由監察院調查，本擬依迴避法第14條，以違反同法第8條，就394,150元之交易額裁罰100萬元至500萬元。嗣因情輕法重，時任監察院院長 錢復 斟酌再三，才依同法第15條以違反第9條裁罰394,150元。本案若在錢前院長任內被調查，即可能聲請釋憲。又，與本件情節相類似之違反迴避法第15條行政訴訟案件，似均判決該案原告敗訴，惟因法務部頃已完成該法之部分條文修正案，已提請行政院審議中。法務部既已自認違憲，爰聲請法院裁定停止訴訟，聲請司法院解釋憲法等語，求為判決撤銷訴願決定、原處分。
三、被上訴人則以：
（一）本件係關係人違反不得與受公職人員監督之機關為買賣交易行為之行政法上義務，而遭裁罰，自與公職人員執行職務應予利益迴避之情況無涉，上訴人主張本件公職人員係民意代表，僅須就相關議案迴避審議及決議等語，容有法律適用之違誤。
（二）迴避法之責任成立要件，係指知悉「構成迴避法處罰或迴避義務之基礎事實」而言，並非「迴避法之處罰規定」本身，而法律經總統公布施行後，人民即有遵守義務，尚不得以不知法律而免除責任。況上訴人係資本額逾千萬元之公司，應有法務人員得以諮詢，難謂對施行多年之法律全然不知。上訴人投標系爭交易時，於投標廠商聲明書確係勾選並無迴避法第3條規定之應迴避事項，故其事後主張並無違反該法之主觀故意，顯係卸責之詞，實難謂其欠缺違法性認識，進而主張免除受裁罰之責任。
（三）又違反第9條規定者，處該交易行為金額1倍至3倍之罰鍰，迴避法第15條定有明文。被上訴人對上訴人裁罰交易行為金額1倍之最低法定罰鍰金額，上訴人猶爭執被上訴人裁罰違反比例原則，委無可採等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：
（一）訴外人李天佑擔任臺南市議會第16屆市議員期間，其配偶陳淑敏擔任上訴人公司監察人職務，有戶籍資料、臺南市議會資訊網及公司登記資料查詢影本等附原處分卷可稽，依迴避法第2條、第3條第4款規定，上訴人係公職人員李天佑之關係人，應屬明確。上訴人自95年3月29日起至96年6月13日止，向臺南市政府投標系爭勞務採購案，得標金額計46,530,100元，有臺南市政府勞務決標公告影本附於原處分卷可稽，亦為兩造所不爭。因縣（市）議員依地方制度法之規定可監督縣政預算及施政作為之職權，故縣（市）政府即為受縣（市）議員監督之機關，上訴人為臺南市議員李天佑之關係人，仍與受公職人員李天佑監督之機關即臺南市政府，從事勞務承攬之採購交易行為，故被上訴人以上訴人違反迴避法第9條規定，依同法第15條規定，處以交易行為金額1倍之罰鍰46,530,100元，洵無不合。
（二）上訴人雖主張其並無迴避法第5條之利益衝突情事云云，惟本件被上訴人係以上訴人因違反同法第9條不得與受公職人員監督之機關為買賣、承攬等交易行為之義務而予裁罰，與第5條僅就利益衝突為定義，用以作為公職人員執行職務應自行迴避之情形不同，故上訴人主張並無應予利益迴避情事，顯與被上訴人裁罰依據無關，尚難憑採。
（三）上訴人又主張前開投標均並未違反政府採購法第15條，故應未違法云云，按政府採購法第15條固定有利益衝突迴避之相關條文，惟該條第4項僅規定廠商或其負責人與機關首長有第2項之情形，即涉及本人、配偶、三親等以內血親或姻親或同財共居親屬之利益，不得參與該機關之採購，與迴避法第3條第4款所定關係人之範圍，包括「公職人員、第1款（即公職人員之配偶或共同生活之家屬）及第2款（公職人員之二親等以內親屬）所列人員擔任負責人、董事、監察人或經理人之營利事業」比較，應以迴避法第3條關係人範圍較廣，且就違反政府採購法第15條規定者，政府採購法並無相關處罰條文，是以政府採購法尚非屬另有嚴格規定之其他法律，故依迴避法第1條第2項規定，公職人員或其關係人從事政府採購交易，仍應有迴避法之適用。且查政府採購法先於迴避法制定，如迴避法第9條於立法時有意排除依政府採購而成立之交易，自應訂有排除規定，其未為排除，顯係經立法衡酌裁量，故上訴人主張應政府採購之交易行為，非屬迴避法第9條禁止之交易行為，尚難認屬有據。至於上訴人主張被上訴人已有修法排除之法案，然既未經立法機關依法定程序完成修法，亦難於本案中援用。
（四）上訴人復主張迴避法未經宣導，一般人民無所知悉，惟按「不得因不知法規而免除行政處罰責任。但按其情節，得減輕或免除其處罰。」上訴人自不得以不知法而主張免罰。且系爭採購為使參加投標廠商符合迴避法之規定，於招標文件之投標廠商聲明書中，即要求投標廠商應先就其是否無迴避法第3條適用預為聲明，而上訴人參加系爭採購投標時，均勾選無適用之欄位，有投標廠商聲明書附於原處分卷可憑，然上訴人之監察人既為公職人員配偶，則上訴人自為該法之關係人，苟上訴人不知迴避法規定詳情，於遇此聲明項目時，自應查明法規內容而為正確聲明，上訴人逕為不實之勾選聲明，其事後主張並無違法性之認識，或無故意過失云云，即難採信。
（五）上訴人另主張本件罰鍰過高，有違比例原則，惟查違反迴避法第9條者，處該交易行為金額1倍至3倍之罰鍰，原處分係裁處上訴人交易行為金額之1倍罰鍰，已屬法定罰鍰最低額。雖本件因交易行為金額較高，以致造成個案罰鍰金額較高，然迴避法第3條、第9條、第15條有關「關係人範圍」、「公職人員、關係人交易之禁止」及罰鍰等，均係為有效達成該法立法目的而設計，且其為有效落實規範，以禁絕公職人員、關係人與其服務機關或受其監督機關之交易，而以交易金額倍數方式作為裁處罰鍰手段，其法律效果明確，易收遏阻不法之效，尚難認非維護公益之必要措施，是上訴人認迴避法第9條、第15條應聲請司法院大法官宣告其違憲，核無必要等由，因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、本院按：
（一）「本法所稱公職人員，指公職人員財產申報法第2條第1項所定之人員。」、「本法所定公職人員之關係人，其範圍如下：一、公職人員之配偶或共同生活之家屬。二、公職人員之二親等以內親屬。三、公職人員或其配偶信託財產之受託人。四、公職人員、第1款及第2款所列人員擔任負責人、董事、監察人或經理人之營利事業。」、「公職人員或其關係人，不得與公職人員服務之機關或受其監督之機關為買賣、租賃、承攬等交易行為。」、「違反第9條規定者，處該交易行為金額1倍至3倍之罰鍰。」、「本法所定之罰鍰，由下列機關為之：‧‧‧二、公職人員之關係人及前款以外之公職人員，由法務部為之。」迴避法第
2條、第3條、第9條、第15條、第19條定有明文。次按「左列公職人員，應依本法申報財產：‧‧‧九、縣（市）級以上各級民意機關民意代表。」行為時公職人員財產申報法第2條第1項第9款亦有規定。又縣（市）議員得議決縣（市）預算、決算之審核報告，縣（市）議會之議決案，縣（市）政府應予執行，縣（市）議員開會時有向縣（市）首長或單位主管，就其主管業務質詢之權，地方制度法36條、第38條及第48條第2項定有明文，故縣（市）議員既依法監督縣政預算及施政作為，縣（市）政府即係受縣（市）議員監督之機關。
（二）訴外人李天佑擔任臺南市議會第16屆市議員期間，其配偶陳淑敏擔任上訴人公司監察人職務，依迴避法第2條、第3條第4款規定，上訴人係公職人員李天佑之關係人，詎上訴人自95年3月29日起至96年6月13日止，向臺南市政府投標系爭勞務採購案，得標金額計46,530,100元，自與迴避法第9條規定有違，被上訴人據此，依同法第15條規定裁處上訴人交易行為金額之1倍罰鍰46,530,100元，於法並無不合等情，已經原判決依調查證據之辯論結果，詳述其得心證之理由及法律意見，並就上訴人所主張無迴避法第5條之利益衝突情事、開投標均未違反政府採購法第15條規定，自不構成本件違法及迴避法未經政府宣導，上訴人無從知悉，縱有違反行政法上義務，因非出於故意過失，即應免罰暨本件罰鍰金額過高，有違比例原則，應聲請釋憲等論點何以不足採取，分別予以指駁甚明，依上開所述，核屬有據，並無上訴人所稱適用法規不當或不適用法規之違法。
（三）至上訴人上訴意旨所稱迴避法第9條所謂之交易行為，應指私法上之交易行為，本件所涉政府採購案，其私法交易行為時點，應以簽約與否為斷，因此，同法第15條規定「交易行為金額」之裁罰基準，應為買賣契約書之契約標的金額，原處分及原決定均誤以「得標金額」係「交易行為金額」而為裁罰基準，原判決未指出其適用法規錯誤，並據為裁判基礎，有行政訴訟法第243條第1項規定判決適用法規不當之違法，且足以影響裁判之結果乙節；則查，本件所涉系爭勞務採購案，性質上屬迴避法第9條所稱之承攬交易行為；按，機關依政府採購法辦理之採購招標程序中，招標公告為要約之引誘，廠商投標是要約，機關之決標則應視為要約之承諾。準此，系爭勞務採購案，於招標機關臺南市政府對於上訴人之各次投標（要約）予以決標（承諾）當時，各個契約即已成立，斯為上訴人與臺南市政府間之交易行為，而決標金額即為上訴人之得標金額，亦即雙方之交易行為金額，原判決據以為裁罰基礎，洵無違誤，此觀上訴人於原審準備程序時陳述對於本件裁罰構成要件並不爭執，尤可得知。是上訴意旨認為原判決以得標金額為裁罰基準，為證據取樣不當，有適用法規錯誤之違誤等情，並不可採。至上訴人引述本院96年度判字第1121號判決，論及該案上訴人於參與投標後與招標機關簽訂買賣契約等情，並無約定買賣價金與得標金額不同之論述；另所舉行政院院臺訴字第0980093382號中國化學製藥股份有限公司訴願案，係因該案事證不明乃將該案原處分撤銷，其案例情形均與本件並不相同，且上訴人亦未提出系爭勞務採購案得標金額與實際交易金額有如何不符之事證，自無從據以認原判決違背法令。
（四）末按法官依據法律獨立審判，依法公布施行之法律，法官應以其為審判之依據，不得認定法律為違憲而逕行拒絕適用。僅在於審理案件時，對於應適用之法律，依其合理之確信，認為有牴觸憲法之疑義者，始得先行聲請解釋憲法，以求解決。即聲請釋憲，要有所謂「先決問題」之審理原因案件之法院，確信系爭法律違憲，顯然於該案件之裁判結果有影響者而言；業經司法院釋字第371號、第572號揭櫫在案。上訴人主張迴避法施行以來，固有澄清吏治之功，然裁罰過苛，違反比例原則，且原處分機關已完成本法部分條文修正案，提起行政院審議中，顯已自認違憲，本件自應依行政訴訟法第252條及釋字第371號解釋，停止訴訟並聲請釋憲云云；惟以，迴避法之立法目的係為促進廉能政治、端正政治風氣，建立公職人員利益衝突迴避之規範，有效遏阻貪污腐化暨不當利益輸送，此觀該法第1條規定自明。同法第3條、第9條、第15條有關「關係人範圍」、「公職人員、關係人交易之禁止」及罰鍰等，均係為有效達成該法立法目的而設計，且其為有效落實規範，以禁絕公職人員、關係人與其服務機關或受其監督機關之交易，而以交易金額倍數方式作為裁處罰鍰手段，其法律效果明確，易收遏阻不法之效，尚難認非維護公益之必要措施，又違反第9條者，處該交易行為金額1倍至3倍之罰鍰，原處分係裁處上訴人交易行為金額之1倍罰鍰，已屬法定罰鍰最低額，核與比例原則無違，亦無違憲可言，業經原判決論述甚明。又被上訴人雖已將迴避法修正草案陳送行政院審查，然法律之修正原因甚多，並非皆屬違憲，上訴人稱被上訴人完成修法草案，顯已自認本件適用之法律違憲云云，容有誤解。迴避法既未經立法機關依法定程序完成修法，上訴人仍無從執以減輕或免責。依上所述，迴避法第9條、第15條之訂定，與憲法基本權保障並無牴觸，亦與比例原則無違，依本院合理之確信，認為無牴觸憲法之疑義，上訴人主張違憲提起上訴並請本院裁定停止訴訟程序，聲請司法院大法官解釋，應無必要，附此敘明。
（五）綜上所述，原判決並無上訴人指訴之判決不適用法規、適用不當之情事。原判決將訴願決定及原處分均予維持，而駁回上訴人在原審之訴，核無違誤。上訴論旨，指摘原判決違法，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國100年4月28日
最高行政法院第七庭
審判長法官蔡進田
法官林茂權法官黃秋鴻法官陳國成法官江幸垠以上正本證明與原本無異中華民國100年4月29日
書記官邱彰德