裁判字號：高雄高等行政法院108年簡上字第59號判決
裁判日期：民國108年11月22日
裁判案由：空氣污染防制法
高雄高等行政法院判決
108年度簡上字第59號上訴人台灣糖業股份有限公司代表人 陳昭義 訴訟代理人 蔡文斌 律師
吳俊宏 律師 林亭宇 律師被上訴人臺南市政府代表人 黃偉哲 上列當事人間空氣污染防制法事件，上訴人對於中華民國108年6月28日臺灣臺南地方法院108年度簡字第29號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：
主文原判決廢棄，發回臺灣臺南地方法院行政訴訟庭。
理由
一、上訴人在臺南市歸仁區南沙崙從事畜牧業，經被上訴人所屬環境保護局（下稱環保局）於民國107年5月25日派員稽查，並督同行政院環境保護署（下稱環保署）認證之南台灣環境科技股份有限公司（下稱南台灣公司）進行上訴人南沙崙畜殖場周界異味污染物稽查檢測，被上訴人認定檢測結果異味污染物為300，超過固定污染源空氣污染物排放標準（下稱排放標準）第2條附表一異味污染物周界（工業區及農業區）標準值30，顯已違反空氣污染防制法（下稱空污法）第20條第1項暨排放標準第2條規定，被上訴人乃依同法第62條第1項第1款暨公私場所違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則（下稱裁罰準則）第3條規定，以107年9月21日府環稽字第1071005935號函附107年9月14日府環空固裁字第107090164號裁處書（下稱原處分）裁處上訴人新臺幣（下同）30萬元罰鍰，並限於107年10月25日前完成改善，併處環境講習時數2小時。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回後，提起行政訴訟，經原審法院108年度簡字第29號行政訴訟判決（下稱原判決）駁回其訴。上訴人不服，遂提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張要旨及聲明、被上訴人於原審之答辯要旨及聲明、原審判決認定之事實及理由均引用原判決所載。
三、上訴人上訴主張及聲明：
（一）主張要旨：
1、原判決適用環保署函釋而非適用法律授權訂定之法規命令，顯有行政程序法第243條第1項判決不適用法規之違背法令：
（1）原判決援引環保署102年10月18日環署空字第1020088215號函釋（下稱環保署102年10月18日函釋）認定有明顯圍牆等實體分隔為界。依法律優位原則，法院對於行政規則的規範審查，原則上均應該依循法律解釋方法的各項準則，檢視其是否逾越法律解釋界限。排放標準係依空污法第20條第2項授權訂定，環保署102年10月18日函釋僅係補充周界之定義，並不能逾越排放標準對於周界之定義，排放標準僅規定周界為公私場所使用或管理之界限。被上訴人雖在上訴人畜殖場大門口檢測，然上訴人於畜殖場周圍種植樹木，形成綠樹林帶，大門口外仍是上訴人使用界限內，原判決未審酌環保署102年10月18日函釋已逾越法律解釋界限，而仍引用該函釋作為周界之判斷標準，顯然有違法律優位原則之違背法令。
（2）原判決雖引用環保署102年10月18日函釋作為依據，然環保署102年10月18日函釋係解釋噪音管制標準第2條第4款之周界，然本件為空污法案件，並非噪音管制法案件，原判決援引噪音管制法之解釋函示，而非直接引用排放標準之周界定義，顯然有判決不適用法令之違背法令。
2、原判決對於被上訴人採樣地點是否為上訴人管理或使用之界限內均未論述，顯然有行政訴訟法第243條第2項第6款之判決不備理由之違背法令：
（1）原判決並未判斷被上訴人採樣檢測地點是否為上訴人管理或使用之界限內，亦未考量上訴人為避免異味問題，已於畜殖場四周種植綠樹林帶，畜殖場大門口明顯仍是上訴人管理或使用之界限內，況若綠樹林帶非上訴人管理或使用界限內，則行政院農業委員會所提供豬舍臭味改善方法等同具文。空污法主要目的係為避免公私場所附近居民生活環境，遭受惡臭氣味之影響，致降低生活品質，是其檢測地點就應在公私場所管理或使用之界限外，此亦有排放標準第3條第1款明文規定，原判決就此均未論述，僅以環保署102年10月18日函釋認定圍牆外一定就是周界外，顯然有判決不備理由之違背法令。
（2）況被上訴人於原審答辯中即表示「本次周界異味污染物採樣點係位於原告畜殖場大門口外，其場區周圍種植樹木成林，與外界有所區隔」（詳原判決第6頁）。若被上訴人已認定上訴人場區周圍有種植樹木成林，與外界有所區隔，則被上訴人採樣地點很明顯即是在上訴人管理或使用之界限內，不符合排放標準第5條所規定，原處分及訴願決定明顯違法，原審判決對此亦均未論述，顯然有判決不備理由之違背法令。
3、原判決未審酌被上訴人採樣當時未排除背景污染源之程序，逕以環保署函釋認定被上訴人之採樣合法，有行政訴訟法第243條第1項判決不適用法規及同條第2項第6款判決不備理由之違背法令：
（1）原判決僅以環保署行政規則即認被上訴人不需於上風處另行採樣取得背景環境污染值，顯然速斷。尤其環保署96年4月26日環署空字第0960031745號函釋（下稱環保署96年4月26日函釋）表示採用單一代表性採樣點檢測之目的，僅係基於避免執法爭議與訴願案件，或避免浪費行政資源之目的，非為提高稽查與採樣之準確性。況空氣污染稽查之採樣樣品極易受外在環境影響，單一代表性檢測點採樣，實無法提高採樣之準確性，反將單一採樣所產生或增加誤差之風險，歸由受檢測者承擔；行政機關為便於稽查而採取之單一代表性採樣點檢測原則，應無拘束法院之餘地。原判決採用環保署之行政規則認被上訴人之單一採樣並無背景污染濃度之干擾，顯然有判決不備理由之違法。
（2）依排放標準相關規定，採樣污染物與待測廠區間必須有「相當因果關係」與「實質關聯性」，然上訴人所在之畜殖場周圍不到1000公尺處即有5家養殖場，亦為被上訴人所知悉，被上訴人所檢測之污染源是否確實皆為上訴人畜殖場所排放即有疑問，且採樣檢測當時僅係要求上訴人畜殖場廠長確認採樣地點，並未要求上訴人確認氣味為畜殖場所排放，是被上訴人仍應排除背景污染源。依行政程序法第9條，行政機關應於當事人有利及不利之情形，一律注意，被上訴人在採樣檢測時，亦應注意到周圍亦有多家畜殖場，應先排除周圍畜殖場之背景污染源，才能證實被上訴人所採樣之氣味確實為上訴人所排放。然被上訴人皆未排除背景污染源之濃度，僅通知上訴人畜殖場廠長簽名，採樣程序顯然有誤，該採樣污染物與上訴人之畜殖場間並無實質關聯性。原判決就此適用法令顯然有違，有行政程序法第243條第1項之違背法令。
（二）上訴聲明：
1、原判決廢棄。
2、訴願決定及原處分關於「裁處30萬元罰鍰」及「接受2小時環境講習」均撤銷。
四、本院之判斷：
（一）應適用之法令：
1、107年8月1日修正公布前之空污法
（1）第20條：「（第1項）公私場所固定污染源排放空氣污染物，應符合排放標準。（第2項）前項排放標準，由中央主管機關依特定業別、設施、污染物項目或區域會商有關機關定之。直轄市、縣（市）主管機關得因特殊需要，擬訂個別較嚴之排放標準，報請中央主管機關會商有關機關核定之。」
（2）第56條：「（第1項）公私場所違反第20條第1項……者，處新臺幣2萬元以上20萬元以下罰鍰；其違反者為工商廠、場，處新臺幣10萬元以上1百萬元以下罰鍰。（第2項）依前項處罰鍰者，並通知限期補正或改善，屆期仍未補正或完成改善者，按日連續處罰；情節重大者，得命其停工或停業，必要時，並得廢止其操作許可證或令其歇業。（第3項）第一項情形，於同一公私場所有數固定污染源或同一固定污染源排放數空氣污染物者，應分別處罰。」
2、107年8月1日修正公布之空污法
（1）第20條：「（第1項）公私場所固定污染源排放空氣污染物，應符合排放標準。（第2項）前項排放標準，由中央主管機關依特定業別、設施、污染物項目或區域會商有關機關定之。直轄市、縣（市）主管機關得因特殊需要，擬訂個別較嚴之排放標準，報請中央主管機關會商有關機關核定之。（第3項）第1項排放標準應含有害空氣污染物，其排放標準值應依健康風險評估結果及防制技術可行性訂定之。（第4項）前項有害空氣污染物之種類及健康風險評估作業方式，由中央主管機關公告之。」
（2）第62條第1項第1款：「公私場所有下列情形之一者，處新臺幣2萬元以上1百萬元以下罰鍰；其違反者為工商廠、場，處新臺幣10萬元以上2千萬元以下罰鍰，並通知限期補正或改善，屆期仍未補正或完成改善者，按次處罰；情節重大者，得令其停工或停業，必要時，並得廢止其操作許可或勒令歇業：一、違反第20條第1項規定。」
3、排放標準
（1）第1條（88年6月30日修正發布）：「本標準依空氣污染防制法第20條第2項規定訂定之。」
（2）第2條（100年1月5日修正發布）：「本標準適用於新設立或變更、或既存之固定污染源（分別簡稱為新污染源、既存污染源）；其標準如附表一、附表二。但特定業別、區域或設施另訂有排放標準者，應優先適用該標準。」
（3）第2條附表一（102年4月25日修正發布）：「空氣污染物：異味污染物。排放標準-周界-區域別-工業區及農業區-標準值：（1）50（2）30。工業區及農業區以外-標準值：10。」
（4）第3條第1款（83年4月20日修正發布）：「本標準專用名詞及符號定義如左：一、周界：指公私場所所使用或管理之界線。」
（5）第5條（83年4月20日修正發布）：「周界測定係在公私場所周界外任何地點，能判定污染物由欲測之公私場所排放所為之測定。如在公私場所周界外無法選定測點時（例如堤防、河川、湖泊、窪谷等）得在其廠界內3公尺處選定適當地點測定。公私場所污染源之所有人或代表人對周界之認定如有異議，應於該污染源於第一次被告發之次日起30日內檢具書面資料向當地主管機關申請周界之再認定。」
（6）第6條（83年4月20日修正發布）：「周界測定之取樣時間，粒狀污染物為1小時；氣體污染物中，硫氧化物取樣時間為1小時，其餘表列之氣體污染物，其採樣時間以30分鐘為原則。但測定方法如已明訂採樣時間者則依該測定方法為之。」
4、裁罰準則（102年3月4日修正發布全文7條，並自發布日施行）
（1）第1條：「本準則依空氣污染防制法第75條第2項規定訂定之。」
（2）第3條：「（第1項）違反本法各處罰條款，除本法另有規定者外，以附表所列之裁罰公式計算應處罰鍰。但經主管機關認定，屬本法第82條各款規定情節重大情形之一者，得以該處罰條款之最高罰鍰裁罰。（第2項）主管機關裁處時，除依前項規定計算罰鍰額度外，並應依行政罰法第18條第1項規定，審酌違反本法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反本法義務所得之利益，並得考量受處分者之資力，予以論處。」
（3）第3條附表：「違反條款：第20條第1項（排放污染物未符合排放標準）。處罰條款及罰鍰範圍（新臺幣）：第56條-工商廠場：10萬-100萬。污染程度（A）：……2.臭氣及異味官能測定結果超過排放標準之程度：（1）達1000%者，A=3.0。（2）達500%但未達1000%者，A=2.0。危害程度（B）：……2.超過排放標準之污染物非屬毒性污染物者，B=1.0。污染特性（C）：C=違反本法發生日（含）前1年內違反相同條款累積次數。應處罰鍰計算方式（新臺幣）：工商廠場為A×B×C×10萬。
」
5、環境教育法第23條第2款（99年6月5日修正公布，自公布後1年施行）：「自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關（構）或其他組織有下列各款情形之一者，處分機關並應令該自然人、法人、機關或團體有代表權之人或負責環境保護權責人員接受1小時以上8小時以下之環境講習：……二、違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處新臺幣5千元以上罰鍰。」
6、行政罰法
（1）第4條：「違反行政法上義務之處罰，以行為時之法律或自治條例有明文規定者為限。」
（2）第5條：「行為後法律或自治條例有變更者，適用行政機關最初裁處時之法律或自治條例。但裁處前之法律或自治條例有利於受處罰者，適用最有利於受處罰者之規定。」
（二）本院經核原判決固非無見。惟查：
1、按公私場所違反107年8月1日修正前空污法第20條第1項規定，其罰則依修正前同法第56條第1項規定，處2萬元以上20萬元以下罰鍰；其違反者為工商廠、場，處10萬元以上100萬元以下罰鍰。嗣空污法於107年8月1日修正公布全文100條，並自公布日施行，其中第20條第1項規定固未修正，然第56條變更條次為第62條，並提高法定罰鍰之上限，且將按日連續處罰修正為按次處罰。而本件被上訴人係於107年5月25日前往上訴人從事畜牧業之前揭地點稽查並採樣檢測，且認定檢測結果超過周界異味污染物排放標準值等情，為原審所確定之事實。嗣被上訴人係於空污法已為上開修正後之同年9月14日始作成原處分加以裁處，此觀卷附裁處書（見原審卷第35頁）即明，行為後之法律已有變更。而107年8月1日修正公布之空污法第62條第1項之法定罰鍰最高額既較修正前空污法第56條第1項規定為重，足見裁處前之法律較有利於上訴人，依前揭行政罰法第4條及第5條規定，如認上訴人確有違反空污法第20條第1項之規定，亦應適用107年8月1日修正公布前之空污法第56條規定。原處分引用107年8月1日修正公布之空污法第62條第1項予以裁處，自有適用法規錯誤之情事，原判決就此未予糾正，仍援引上開法規駁回上訴人之訴，非無判決不適用法規及適用法規不當之違背法令。
2、依行政訴訟法第133條前段、第189條第1項前段、第3項及第209條等規定，行政法院應依職權調查證據，為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將得心證之理由記明於判決；判決書應記載理由，理由項下，應記載關於攻擊或防禦方法之意見及法律上之意見。苟未依職權調查證據，並依當事人提出之攻擊或防禦方法，斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷其真偽，並將得心證之理由記明於判決，即有未盡調查證據之義務及判決不備理由之違法情事。
（1）上訴人於原審主張系爭採樣點位於該養殖場門口，因大門口外設有環保綠園，仍為上訴人所有使用之界線，非屬排放標準之周界外（見原審卷第17頁至第18頁、第253頁）等語。原判決則援用環保署102年10月18日函釋認定大門口屬實體管理或使用之界線，大門口外即屬周界外，故本件測定地點及所採樣品具有代表性，符合周界外測定之涵義，並以該函釋與空污法第5條規定意旨相符為其適用之依據。然觀諸環保署102年10月18日函釋之內容為：「依據噪音管制標準第2條第4款有關周界之定義略以：『…指場所或設施所管理或使用之界線。其有明顯圍牆等實體分隔時，以之為界；無實體分隔時，以其財產範圍或公眾不常接近之範圍為界。』本案就貴局所提供之資料研析，旨揭工廠北側圍牆外綠帶係屬該工廠之使用範圍，故應為該工廠之界線。本案請貴局查明本權責辦理。」足見該函釋就工廠圍牆外設有綠帶之情形，係認該綠帶仍屬該工廠之使用範圍，故應為該工廠之界線。上訴人既已提出前開有關綠帶仍為其使用範圍之主張，原判決未具體調查認定是否確有上訴人所主張之環保綠園帶，並於理由中說明與所援引該函釋之適用關係，即逕予援用該函釋並為不利上訴人之認定，即非無未盡調查義務及理由不備之違法。上訴意旨執以指摘，尚非無據。
（2）固定污染源排放空氣污染物（異味污染物），有「經由排放管道排放」及「未經管道收集而逕行逸散」兩種情形，分屬不同污染排放狀況，各應符合「排放管道」及「周界」之排放標準。而依排放標準第2條附表一備註欄五所示，「周界」之標準值，係以採樣位置所屬區域別作為適用標準之依據，非以固定污染源所在位置所屬區域別為依據。蓋本項異味污染物排放標準之規定，主要在規範公私場所應妥善做好異味污染物污染防制措施，將異味污染物排放處理至符合採樣位置所屬區域適用之標準。而排放標準第2條附表一就「農業區」、「新污染源」及「既存污染源」亦分別於備註欄加以定義：「三、農業區定義：1.都市計畫農業區，或依法劃定之分區，經都市計畫主管機關認定屬於農業經營之分區。
2.依區域計畫法劃定之特定農業區、一般農業區、森林區及非屬上述分區之其他分區內使用地編定為農牧用地、養殖用地、林地用地及特定目的事業用地內作為農、牧業及其廢水處理設施等用途之土地。3.其他經中央主管機關會商中央農業主管機關認定之土地。四、周界排放標準(2)適用對象為位於工業區或農業區內之新污染源。但位於農業區內既設畜牧場所更新且飼養規模未變更者，適用既存污染源之排放標準。……六、異味污染物排放標準適用對象，新污染源指中華民國96年9月13日(含)後設立之污染源；既存污染源指中華民國96年9月13日前設立之污染源。」準此，依據採樣位置所屬區域別為「工業區或農業區」或「工業區或農業區以外地區」，以及該污染源係屬「既存污染源」或「新污染源」之不同，而區分標準值為50、30及10（參照該表備註一，異味污染物為無因次之數學運算值，故無單位）。查原處分雖以上訴人違反排放標準第2條附表一所列工業區及農業區新設污染源之標準值為其罰鍰之裁罰依據，然觀原審卷附被上訴人採樣紀錄表僅繪製採樣位置標示簡圖，且記載採樣位置於「廠區周界A000」（見原審卷第216頁、第218頁）等情，並未載明採樣位置所屬區域別。對照上訴人於訴願書主張本件採樣位置坐落臺南市○○區○○段○○○○○段○0000○號土地，為系爭畜殖場所坐落之同段1789地號土地所轄等語（見訴願卷第8頁），並提出採樣點照片（見訴願卷第21頁）為佐。而沙崙段1784地號、1789地號土地分別為特定專用區交通用地、農牧用地等情，則有上開土地謄本（見原審卷第117至第118頁）附卷可稽，故本件採樣位置究位在沙崙段1784地號或1789地號土地，將因上開土地依排放標準第2條附表一備註三分屬「工業區及農業區以外之地區」、「農業區」，致影響原處分周界標準值之適用。且若本件採樣點區域別縱位在農業區內，仍尚應依其污染源設立時間判定應適用既存污染源或新污染源之排放標準，而非以製程產線設立時間或固定污染源許可證申請時間進行認定，此攸關原處分罰鍰計算之適法性，原審均未予調查審認，逕為上訴人不利之認定，亦有判決判決不適用行政訴訟法第125條依職權調查事實規定及理由不備之違法。
（三）綜上所述，原判決既有上開違背法令情事，且其違法情事，足以影響判決之結果，上訴意旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為有理由。復因本件前揭爭點相關事證尚有未明，且有由原審法院再為調查審認之必要，本院無從自為判決，爰將原判決廢棄，發回原審另為適法之裁判。
五、結論：上訴為有理由。中華民國108年11月22日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官李協明
法官林韋岑法官曾宏揚以上正本係照原本作成。
不得上訴。
中華民國108年11月22日
書記官林幸怡