裁判字號：臺北高等行政法院107年年訴字第231號判決
裁判日期：民國109年08月07日
裁判案由：公立學校教職員退休資遣撫卹條例
臺北高等行政法院判決
107年度年訴字第231號原告 李振南 等99人（姓名、住址詳見附表）共同訴訟代理人 李秋銘 律師
黃金亮 律師被告宜蘭縣政府代表人 林姿妙 （縣長）住同上被告教育部代表人 潘文忠 （部長）住同上訴訟代理人 黃慧婷 律師
陳柏元 律師 邱馨嫻 律師上列當事人間公立學校教職員退休資遣撫卹條例事件，原告不服教育部、行政院如附表所示訴願決定（下合稱訴願決定），提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：被告宜蘭縣政府、教育部代表人原分別為 陳金德 、 葉俊榮 ，於訴訟進行中變更為林姿妙、潘文忠，茲由其具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：原告等99人（姓名及住址詳見附表）係公立學校退休教職員，前經被告依民國85年修正施行之學校教職員退休條例（下稱舊退休條例，於108年4月24日廢止）核定於107年6月30日前退休生效，並支領月退休金、一次退休金或兼領月退休金。被告嗣依106年8月9日公布、107年7月1日施行之公立學校教職員退休資遣撫卹條例（下稱新退撫條例）第
34、36、37、39條等規定，分別以附表原處分欄所示日期、文號之函文及所附同字號已退公立學校教職員退休所得重新審定通知書（下合稱原處分）通知原告，重新審定渠等自107年7月1日至117年12月31日及118年1月1日後每月退休所得。原告不服，提起訴願經附表所示訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、原告之主張：
（一）聲明：
1.訴願決定及原處分均撤銷。
2.依舊退休條例給付原告退休所得，並應給付自107年7月1日起至清償日止，按週年利率百分之五計算之利息。
（二）陳述：公立學校教職員退休請領退休金給付之本質，與一般社會安定保障之年金制度有別，退休給付與薪資給付屬報酬性質，公教人員於「任用」時起，即與國家產生公法上之勤務關係，受特別法律關係所拘束，屬於「法規生效前業已終結之事實或法律關係」；教師任用時，因與國家勤務關係之構成要件事實業已完成，實質要件事實所指應為「任用關係」而非退休後之退休給付之履行關係，其後國家以單方行為背離誠信原則，破壞契約課以雙方當事人遵守之義務；本次年金制度變革太大、太快，致使退休人員成為窮困老人，而已退休公教人員於退休當時，原信賴當時之退休條件，因此選擇領取月退休金以規劃退休生活，國家卻於事後遽予變革並溯及適用，是以原處分所適用之新退撫條例背離法律不溯及既往原則、信賴保護原則，原處分自非適法。新退撫條例係由總統府成立「年金改革委員會」負責推動，已違反五權分立之精神，況此次改革欠缺客觀、公正及驗證之精算報告，假藉政府財政困難及退撫基金將臨破產，並以財源不足、各行業不平等、世代不公等似是而非的理由作為改革訴求，嚴重悖離程序正義及誠信原則、平等原則、信賴保護原則、比例原則、法律保留原則。軍公教退撫基金係政府於退休軍公教人員在職時依法強制提撥之退撫基金，該基金若不足支付退休金時，政府應即檢討調整費率或由預算撥補，並負最後支付責任，然卻將責任推由退休人員承擔；況軍保於109年、勞保116年、教保119年、公保120年預估破產，勞保人數最多且最早破產，政府未加改革，反先針對無急迫性、人數不多之軍公教；再者，同為軍公教人員，簡任職政務人員服務35年，所得替代率75%（公教僅60%），軍官高達90%，政府在無正當理由之情形下，以空泛的追求人與人之間之全面性的實質平等為由，並以人民財富為標的重新分配社會上之各種利益，原處分依新退撫條例第34條、第36條、第37條、第39條規定調降原告退休所得，有違憲法第7條平等原則及誠信原則。公立學校教職員之退休金受憲法第15條財產權、第18條之保障，優惠存款利息亦受到法律制度性保障，新退撫條例第34條、第36條、第37條、第39條規定，除將優惠存款利息於兩年內歸零外，並以退休所得替代率大幅調降原告依法應領取之退休所得，顯有違反憲法第15條保障人民財產權、第18條保障退休金權利之意旨。退休人員與國家雙方當事人間業經確定之權利義務關係及債權債務關係，並不涉及他人或公益，原告所應領取之退休金乃國家應履約支付之金錢債務，與公共利益無關，亦非屬社會保險年金，原處分所依據之新退撫條例第34條、第36條、第37條、第39條，侵害原告退休金財產權，已逾越必要、合理之程度，顯然違反憲法比例原則、法律保留原則、誠信原則、平等原則及信賴保護原則。
四、被告宜蘭縣政府之抗辯：
（一）聲明：原告之訴駁回。
（二）陳述：原告（附表序號1至96）係退休教育人員，於107年6月30日前退休生效，被告依新退撫條例第34條、第36條、第37條、第39條規定，重新審定渠等每月退休所得，乃依法行政，原處分應予維持。至新退撫條例是否違反憲法信賴保護、法不溯及既往等原則，核屬聲請解釋法律是否牴觸憲法事項，尚非被告得予審查範圍。另原告聲明第2項，於法無據。
五、被告教育部之抗辯：
（一）聲明：原告之訴駁回。
（二）陳述：被告依新退撫條例第34條、第36條、第37條、第39條規定，重新審定原告（附表序號97至99）107年7月1日至117年12月31日及118年1月1日後每月退休所得，無涉法律不溯及既往原則，且參酌司法院釋字第525、605、717號等解釋意旨，無違信賴保護原則。新退撫條例係為保障退休公教人員生活條件與尊嚴，兼顧國家財政資源永續性，並透過調降優惠存款及設定所得替代率之最小侵害手段，輔以人道關懷、弱勢保障條款，符合比例原則，無違憲法第15條保障財產權之意旨；況該條例設定所得替代率上限、調降優惠款等規定，並未使已退休公立學校教師於前退休時所審定時之年資發生縮減不利效果，與公務員之官等俸級之降級或減俸無涉，無違憲法所定制度性保障意旨。再者，司法院於108年8月23日公布釋字第783號解釋認為前開條文並未違憲，亦未違反政府負最後支付保證責任之意旨，且退撫給與並非遞延工資之給付。
六、本院之判斷：
（一）按「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」行政訴訟法第107條第3項定有明文。所謂「在法律上顯無理由」，係指依原告於訴狀內記載之事實觀之，在法律上顯然不能獲得勝訴之判決者而言。次按司法院有解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權，為憲法第78條所明定，其所為之解釋，有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之，業經司法院作成釋字第185號解釋在案。準此，個案審理應適用之法律，倘經司法院大法官作成合憲解釋，行政法院因受解釋拘束，即須以經大法官認為合憲之法律作為審判依據，已無就該法律是否違憲為審查之可能。故原告起訴所爭議者，如僅係行政處分作成所依據之法律是否違憲，該法律嗣經有權解釋之司法院作成合憲解釋者，行政法院既應依解釋意旨而為裁判，原告以行政處分所根據法律係屬違憲為由，所提訴訟，在法律上顯無可能獲得勝訴判決，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。
（二）如事實概要欄所載之事實，有原處分書及訴願決定書附卷可稽，且為兩造所不爭執，堪信為真實。原告起訴所爭執者，無非被告以原處分重新計算原告每月退休所得，所依據之新退撫條例第34條、第36條、第37條、第39條等規定，違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則、誠信原則、平等原則、比例原則、法律保留原則等憲法原則，並侵害原告憲法第15條所保障之財產權、憲法第18條所保障退休金權利；新退撫條例由總統府成立「年金改革委員會」負責推動，違反權力分立原則。惟查：立法委員 林德福 等38人因行使職權，認新退撫條例第4條第4至6款、第8條第2項、第19條第2、3款、第36至38條、第39條第1、2項、第77條第1項第3款等規定，提高退撫基金共同撥繳費用之基準、變更公立學校教職員退撫給與之條件與計算基準、降低退休所得替代率、削減公立學校教職員保險養老給付優惠存款利息、限制再任私立學校職務停止領受月退休金權利等，違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則及比例原則，侵害受規範對象受憲法保障之財產權、生存權、服公職權、工作權及平等權，於107年6月向司法院聲請解釋。
經司法院於108年8月23日作成釋字第783號解釋，認新退撫條例第8條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背；第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障生存權及教育工作者生活之意旨尚無違背；第4條第4、5款、第19條第2、3款、第36至38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。其解釋理由略以：
1.舊退休條例第8條第1項所稱「由政府負最後支付保證責任」，由退撫新制所採由現職公立學校教職員與政府按法定比率共同撥繳費用設立之退撫基金，負責支給之共同提撥制本旨理解，應指於採行開源節流手段仍不足以維持退撫基金收支平衡時，政府應另以預算為撥款補助支應；至立法者為因應基金收支不足之情形所採行之退撫給與改革立法是否違憲，應以諸如信賴保護原則及比例原則予以檢視。共同提撥制自實施以來，未依歷次精算報告之意見足額提撥，長期採取不足額提撥政策，致未能及時挹注退撫基金所需財源，加以退撫基金之投資宜採穩定、保守而非冒險策略之本質等因素，致退撫新制施行越久，潛藏負債越增。退撫基金係退休公立學校教職員老年經濟生活安全之憑藉，適時調升撥繳費用之基準，以延長基金用盡年限，自屬重要公共利益。新退撫條例第8條第2項將撥繳費用之基準由原8%至12%，提高為12%至18%，固將減少現職人員每月可支配收入額，而限制其財產權，然係自新退撫條例施行後，始對未來發生效力，未溯及適用於過去已完成之撥繳，自無法律溯及適用或侵害受規範對象工作權之問題；且該規定除顧及退撫基金財務之逐步健全外，復考量政府與現職人員實際負擔能力，授權由行政院會同考試院，依據退撫基金定期財務精算結果，共同釐訂調整實際提撥費率（第9條第1項參照）後，逐步調至上限之18%，與上述立法目的之達成間，確有合理關聯，未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。
2.新退撫條例所規範之退撫給與法律關係，跨越新、舊法規施行時期，而構成要件事實於新退撫條例生效施行後始完全實現，並非該新法規之溯及適用，無涉禁止法律溯及既往原則；非屬一次性之退撫給與，諸如月優存利息、月補償金、月退休金，因退撫給與法律關係之構成要件事實，在現實生活中尚未完全具體實現，倘新法規變動退撫給與內容，且將之適用於新法規施行後仍繼續存在之事實或法律關係，而未調降或追繳已受領之退撫給與，即非新法規之溯及適用，無涉法律不溯及既往原則。立法者為因應時代變遷與當前社會環境之需求，在無涉法律不溯及既往原則之情形下，對於人民既存之權益，原則上有決定是否予以維持及如何維持之形成空間。又雖85年修正施行之舊退休條例有關退撫給與規定，未訂有施行期限，施行迄新退撫條例公布時已逾20年，受規範對象據此舊退休條例將領取之退撫給與，為生活與財務規劃，在客觀上已具體表現其信賴，則其預期舊法規將繼續施行，已非僅屬單純之願望，其信賴利益在憲法上值得保護。然以新退撫條例調降原退休所得之相關規定，對原退撫給與作適度之調降，係為達成：(1)平緩服務年資相同、等級亦相同之退休人員，因服務期間之不同，退休所得之顯著差異；(2)處理受規範對象繼續領取全部優存利息之不合理性；(3)降低政府因補貼優存利息之財務負擔；(4)消除兼具舊制與新制年資者，因新舊制年資比例不同，所致退休所得之不均衡；(5)因應人口結構老化退撫給與持續增加之費用，多由少子化後之下一世代負荷之情形；(6)延緩政府培育人才提早流失，及(7)延續退撫基金之存續，維護退休公立學校教職員老年經濟安全等目的，此等目的整體而言，係為追求高於個人信賴利益之重要公共利益。而新退撫條例以服務年資與本俸二要素，為退休所得替代率計算基準，另規定原月退休所得〔即舊制年資月退休金（含月補償金）、新制年資月退休金與月優存利息之總和〕於超過新退撫條例第37條規定之年度退休所得替代率與本薪計算之總額時，先以優存利息、再以舊制退休金、最後以新制退休金之順序扣除，上述替代率之設定及扣減順序之規定，有助於法律目的之達成，且新退撫條例所設最低保障金額及最末年保障金額之高者為扣減月退休所得之底限，及以10年過渡期間調降退休所得替代率，暨對於因公傷病命令退休者之原退休所得，不予調降等規定，核屬適度減緩受規範對象之生活與財務規劃所受衝擊之措施，是所採手段未逾越必要之程度，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。
3.至新退撫條例第34條第3項規定，原依舊退休條例審定並領取月補償金者，於新退撫條例施行後，應以其核定退休年資、等級，按退休時同等級現職人員本（年功）薪額，依舊退休條例第21條之1第5項規定，計算其應領之一次補償金，係以新法規變動非屬一次性退撫給與之月補償金內容，且將之適用於新法規施行後仍繼續存在之事實或法律關係，並未調降或追繳已受領之月補償金，故與法律不溯及既往原則無涉，業據前述司法院釋字第783號解釋理由闡述甚明。又年資補償金係因退撫新制之實施而給予具退撫新、舊制年資者之年資補償，屬全部源自政府預算之恩給制範疇，立法者得有相對較高之調整形成空間；衡諸年資補償金之給付，致兼具新舊制年資且舊制年資1年以上至15年之退休人員，退休所得替代率均相同且最高，兼具舊制年資16年以上者次之，僅具新制年資者再次之，僅具舊制年資者最低。同一群體間之相同等級、相同服務年資，不同任職時期者，退休所得有顯著之差異，且此一差異將因退休公立學校教職員以退撫新制年資計算之服務年資所占比例越來越高，以退撫舊制年資計算之服務年資所占比例越來越低，而更加彰顯；是新退撫條例第34條第3項規定，有助於消除上述因新舊制年資比例不同，所致退休所得不均衡之重要公共利益目的達成，揆諸司法院釋字第783號解釋意旨，難認與比例原則及信賴保謢原則有違。
4.綜上，舊退休條例所稱「由政府負最後支付保證責任」，由退撫新制所採共同提撥制本旨理解，應指於採行開源節流手段仍不足以維持退撫基金收支平衡時，政府應另以預算為撥款補助支應；立法者為因應基金收支不足之情形，以新退撫條例第4條第6款、第8條第2項、第36條、第37條、第39條等規定，採行之退撫給與改革立法，與憲法保障之人民財產權及生存權並無違背，且無涉法律不溯及既往原則，亦無違信賴保護原則、比例原則，並無違憲，同法第34條第3項亦無因違憲而不能適用情形，業據司法院大法官作成第783號解釋，本院應受解釋意旨拘束，原告主張上述規定法律不溯及既往原則、信賴保護原則、誠信原則、平等原則、比例原則、法律保留原則等憲法原則，並侵害原告憲法第15條所保障之財產權、憲法第18條所保障退休金權利，被告據以作成原處分，係屬違法云云，顯屬無憑。
5.按關於國家政策之形塑，包括立法事實之確認、是否採取立法措施與立法內容如何，在權力分立原則下，屬行政權及立法權之權責，除有違反憲法規範之情形外，司法權對政治部門之政策形成自由原則上應予尊重。105年起推動之年金改革，係由總統府成立年改會就年金制度相關議題，召集跨黨派專家學者、雇主、受僱者、青年、婦女、政府相關部門代表等參與，其後經由年金改革國是會議凝聚形成年改政策內容，再由該管之行政院、考試院各依其憲法所定職權研議並提出立法草案，末經立法院審議通過，核與憲法所定各機關權責之規範無違。是原告以新退撫條例由總統府成立「年金改革委員會」負責推動，違反權力分立原則，指摘原處分違法，顯無可採。
（三）綜上所述，原告主張新退撫條例規定係屬違憲，被告據以作成原處分，於法有違，而訴請撤銷原處分及駁回其等對原處分所提訴願之決定，在法律上顯無理由，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回之。渠等併予請求被告依舊退休條例給付原告退休所得，並應給付自107年7月1日起至清償日止，按週年利率百分之五計算之利息，亦顯非有據，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回原告之訴。
（四）末按司法院釋字第783號解釋理由書第124段業已指明：「倘現階段改革目的確可提前達成，則相關機關至遲應於依第97條為第1次定期檢討時，依本解釋意旨，就系爭條例附表三中提前達成現階段改革效益之範圍內，在不改變該附表所設各年度退休所得替代率架構之前提下，採行適當調整措施（例如計算後減少退休公立學校教職員特定月份退休所得之調降金額），俾使調降手段與現階段改革效益目的達成間之關聯性更為緊密。」是主管機關不得怠忽新退撫條例第97條所課予責任，應於該條例自107年7月1日起施行後5年內，進行第一次檢討時，斟酌調增公立學校教職員退休所得，減少退撫制度改革造成之衝擊，併此敘明。
七、據上論結，原告之訴為顯無理由，依行政訴訟法第107條第3項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中華民國109年8月7日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法官李玉卿
法官李君豪法官侯志融
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││者，得不委任律師│格或為教育部審定合格之大學或獨││為訴訟代理人│立學院公法學教授、副教授者。│││2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││形之一，經最高行│二親等內之姻親具備律師資格者。││政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││，亦得為上訴審訴│。││訟代理人│3.專利行政事件，具備專利師資格或│││依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國109年8月7日
書記官徐偉倫