最高行政法院104年度判字第408號判決

裁判字號：最高行政法院104年判字第408號判決

裁判日期：民國104年07月23日

裁判案由：國軍老舊眷村改建條例

最高行政法院判決
104年度判字第408號上訴人 陳家山
蔡新宗 施新民 顏景華 劉賢廷 魏利民 聶廣林 趙大均 李世培 李台生 吳木勝 陳福臨 高德寶 曾銀埔 周國慶 伍永益 郝代瑛 李台偉 陳接章 陳忠禮 施傳絡 甘葡生 張習寬 趙長林 王吉麟 馬岳 吳慧卿 林毓群 蔡明宮 （ 張炎鈞 之權益承受人） 李家龍 王正利 陳應德 張國憲 宋一鳴 吳孝榮 賴樹人 陳宗仁 劉漢鋒 林中誠 夏志勇 董志鑫 陳哲尚 聶從德 吳大君 王經國 郭怡蘭 即 林炯南 之承受訴訟人 林昱圻 即林炯南之承受訴訟人 周庚生 謝承瑋 謝英居 黃進財 共同訴訟代理人 朱敏賢 律師
劉大新 律師被上訴人國防部代表人 高廣圻 訴訟代理人 陳君漢 律師
陳玫瑰 律師 李昱葳 律師上列當事人間國軍老舊眷村改建條例事件，上訴人對於中華民國104年1月29日臺北高等行政法院102年度訴字第755號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、上訴人林炯南於民國104年2月3日死亡，郭怡蘭、林昱圻為其繼承人，業據提出戶籍謄本在卷足稽，是其具狀承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、緣前國防部高等軍事法院檢察署（下稱軍事檢察署）辦理99年他字第21號眷改不法嫌疑案，經調查後，認被上訴人將78年間興建完成之臺北巿慈仁八村（下稱慈仁八村）納入遷建臺北巿萬隆營區改建基地（下稱萬隆營區改建基地），不符國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）規範，相關作業程序顯有違失，以100年4月15日國高等檢字第1000000655號函移請被上訴人註銷原眷戶遷建資格，並依權責檢討改進。被上訴人以101年7月27日國政眷服字第1010010499號函（下稱系爭函文）復慈仁八村之現住戶即除蔡明宮外之上訴人（包括張炎鈞及 謝木松 ）略以：㈠慈仁八村非屬眷改條例第3條所稱國軍老舊眷村，無法享有第5條規定之原眷戶承購依該條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益。㈡前如上訴人收受有關眷村改建等行政處分，應併予撤銷。㈢被上訴人為保障慈仁八村全體住戶權益，原核配萬隆營區改建基地新建住宅將保留至全案訴願（訴訟）定讞後，始檢討餘宅處分方式。另上訴人蔡明宮為慈仁八村已故眷戶張炎鈞之配偶，前經被上訴人以93年11月9日 勁勢 字第0930016407號令（下稱93年11月9日令）核准承受張炎鈞輔助購宅權益，被上訴人亦以101年7月27日國政眷服字第1010010452號函（下稱原處分）予以撤銷。上訴人就系爭函文及原處分均不服，循序提起行政訴訟，經原判決駁回後，復行上訴。
三、上訴人於原審起訴主張：㈠眷改條例主管機關與原眷戶依該條例所締結之買賣契約，係國家為達成照顧原眷戶及中低收入戶之特定公共目的，對私人施行具有財產價值之給與，先由主管機關確認原眷戶資格，再以承購方式訂立買賣契約，屬具一定行政目的所採之私經濟措施，並無任何權力服從關係，固應適用民法等相關私法規範，惟於進入締結該契約前，主管機關對於原眷戶是否具有眷改條例第5條第1項之承購權益資格所為之決定，係確認原眷戶有無此項公法上之權利，屬於確認性行政處分。從而被上訴人確認上訴人無法依眷改條例第5條第1項規定享有輔助購宅權益，並撤銷有關眷村改建，及撤銷上訴人蔡明宮承受原眷戶張炎鈞輔助購宅權益等行政處分，顯影響上訴人依眷改條例所得享有之權益，因此衍生之問題即屬公法上爭議，得以行政訴訟為救濟。㈡慈仁八村固於78年間興建完成而不符眷改條例第3條規定，惟依被上訴人85年所訂之臺北市國軍老舊眷村改建計畫之運用計畫，慈仁八村於原眷戶搬遷後，空置眷戶將移交軍備局作為特定職務官舍借住有眷無舍官兵使用，合於眷改條例第1條所規定之立法目的；另慈仁八村經全體原眷戶同意改建，且經現場履勘該村實際屋況確有嚴重漏水及結構嚴重鏽蝕等問題，已不適合居住有改建必要，依司法院釋字第485號解釋理由意旨，應認慈仁八村合於眷改條例第3條所稱國軍老舊眷村。㈢被上訴人於85年11月4日擬具慈仁八村改建計畫，報奉行政院核定納入國軍老舊眷村改建總冊（下稱眷改總冊）。被上訴人所屬總政治作戰局（下稱政治作戰局）分別於91年12月2日、92年7月28日、93年12月31日發布第1階段、第2階段、第3階段規劃等相關作業，討論有關改建事項，其後召開30餘次聯建會議，95年間完成奉准遷建萬隆營區改建基地領取69.3％補助款用印清冊，98年核定人員名冊，99年間辦理交、驗屋程序並召開區分所有權人會議，期間長達8年之處分及決定，慈仁八村眷戶及代表均充分配合及辦理，甚至預付定金、訂購傢俱或簽約準備裝潢，顯係就具體生活關係為安排及規劃，則上訴人因信賴所形成之利益，自應受行政程序法第8條規定之保護，而上訴人上開信賴係基於善意，迄政治作戰局以99年12月30國政眷服字第0990188337號函復始知本件由軍事檢察署函查有無圖利之不法，上訴人並無明知行政處分違法或因重大過失而不知之情形。況被上訴人為主事者，既未先證明其於先前所為之行政處分有何違法情事，逕推論上訴人有明知行政處分違法或因重大過失而不知之情形，顯屬其主觀臆測，委無足採。被上訴人又稱縱認上訴人之信賴值得保護，然為免國家資源浪費之公益大於私益之情形下，其依法仍得撤銷原處分云云，然其所稱「公益上理由」屬空泛理由，且慈仁八村係於原眷戶搬遷後，空置眷舍移交軍備局作為特定職務官舍借住使用，堪認被上訴人之原定整體規劃中，已依眷改條例第1條規定之立法目的權衡公、私益，並無浪費國家資源或公益大於私益之情形。另上訴人係於80年3月9日始獲配住慈仁八村，於同年4月15日前進住，並無其他證據足證上訴人明知該村係於78年間興建完成。被上訴人辦理改（遷）建規劃之際，對於慈仁八村是否有改（遷）建必要已做整體通盤考量在案，無從單憑其興建完成日期在形式上不符眷改條例第3條規定即可全盤否定推翻，並據以認定上訴人明知處分為違法或因重大過失而不知。至被上訴人所提出之改建基地原眷戶改（遷）建申請書乃被上訴人所擬具提供之定型化申請書，該申請書並未檢附眷改條例相關條文規定，且即使被上訴人行為時業檢附眷改條例全文，上訴人秉持對被上訴人續行辦理改（遷）建慈仁八村之信賴，並積極配合簽具該申請書，俾便被上訴人辦理相關行政作業，自無由將其扭曲為上訴人有不值得主張信賴保護之情事。再者，無論原處分係合法或違法，均已逾行政程序法第124條、第121條除斥期間之規定，被上訴人不得援引上開規定而依職權廢止或撤銷原行政處分。另與慈仁八村同為中華婦女反共聯合會捐款並於69年12月31日以後興建完成之眷村共計27村，均經被上訴人納入眷改總冊並辦理改建，除慈仁八村外之其餘26村，無論是否完成改建執行完畢，被上訴人於其內部會議咸認有信賴保護原則之適用，卻於本件訴訟為相反之陳述及主張，亦違反平等原則。㈣行政院於85年11月4日將慈仁八村核定編入眷改總冊時，即已確認上訴人具眷改條例第5條第1項承購權益資格，政治作戰局於91年12月2日公告第1階段認證說明會之前，經由個別審查上訴人資格無誤後，再次確認上訴人具有眷改條例第5條第1項之承購權益資格，其後始有接續以書面以外之公告或發布第1階段至第3階段說明會（書）及進行樓層戶號抽籤等方式，使上訴人知悉其內容而對上訴人發生效力。被上訴人所為上訴人具有眷改條例第5條第1項承購權益資格之確認處分並無違法，卻以系爭函文、原處分予以撤銷，自有違誤。㈤行政院85年11月4日台85防字第38406號函（下稱行政院85年11月4日函）乃針對被上訴人所報國軍老舊眷村改建計劃草案，准照該院經建會審議結論辦理，核其性質乃行政院對於特定或可得確定其範圍之原眷戶確認具有眷改條例第5條第1項承購權益資格之公法上權利所為之決定，屬確認性行政處分。被上訴人主張係行政計畫，應非可採。而被上訴人就聯勤司令部98年12月1日國聯政公字第0980001748號呈（含承購戶抽籤人數名冊），以99年1月11日國政眷服字第0990000392號令所為核定亦屬行政處分。㈥被上訴人除註銷上訴人輔助購宅之權益外，就上訴人收受有關慈仁八村改建等行政處分亦併予撤銷，上開決定屬協調眷村改建計畫之推行之一種，亦涉及眷村改建預算之執行，核屬眷村改建重大政策事項協調推動之事項，依86年11月25日國軍老舊眷村改建推行委員會設置要點（下稱眷改推委會設置要點）第1點、第2點及第5點至第7點等規定，應由執行秘書邀請相關機關派員舉行幕僚會議，就各項議案先期研商後，再提該會討論後再為決定，始符合正當程序。惟被上訴人僅於101年7月26日第21次推行委員會之幕僚會議內部研商，並未將該研商議案提出於101年8月14日推行委員會上討論，率以系爭函文註銷慈仁八村輔助購宅權益之處分，確未於舉行幕僚會議後，召開公平、公正、公開之會議，不僅悖於前開要點之規定，更不符正當法律程序之要求等語，求為「⑴先位聲明：訴願決定、系爭函文及原處分均撤銷；被上訴人應作成確認上訴人就萬隆營區改建基地新建住宅具眷改條例第5條原眷戶身分及具承購依該條例興建之住宅而由政府給與輔助購宅款權益之行政處分。⑵備位聲明：確認上訴人就萬隆營區改建基地新建住宅享有眷改條例第5條承購依該條例興建之住宅及由政府給與補助購宅款之權益。」之判決。
四、被上訴人則以：㈠慈仁八村係於78年間興建完成，非屬眷改條例第3條所指之69年12月31日前興建之眷村，老舊眷村興建時間之限制乃客觀事實，並無擴大解釋之空間。被上訴人既查明慈仁八村不符眷改條例所稱老舊眷村之要件，僅能依法行政，確認上訴人無法承購依眷改條例所興建之住宅，亦無法享有輔助購宅款之權益，並無任何裁量空間。又張炎鈞為慈仁八村之原眷戶，其配偶即上訴人蔡明宮於其過世後，申請承受其權益，雖經被上訴人核准所請，然慈仁八村既無法適用眷改條例，上開核准處分即屬違法，被上訴人以原處分將之撤銷，即屬有據。㈡司法院釋字第485號解釋並未指明眷改條例第3條規定違憲，該條即屬有效法律，被上訴人應受其規範限制，無擴張適用之餘地。至該解釋要求立法機關應通盤檢討，無非係因國家資源有限，故為給付行政時應作最有效之分配，更應斟酌對於受益人是否有過度照顧之情形。至上訴人稱慈仁八村眷舍已不堪使用云云，並非得適用眷改條例之原因，眷村之管理本應依國軍軍眷業務處理作業要點（下稱軍眷業務處理要點）為之，而依該要點規定，即使慈仁八村部分眷舍確有嚴重漏水、耐震安全有疑慮等情狀，亦僅其眷戶得依該要點申請被上訴人辦理修繕或准其自力復建，並非均有納入眷村改建之必要。況上訴人所稱經會勘後有居住疑慮之住宅，僅其中2棟房舍，並非全村均須改建，故即使上訴人之房舍有受損，自應依上開軍眷業務處理要點規定辦理，而非當然可主張適用眷改條例。㈢老舊眷村依眷改條例限於69年12月31日以前興建者始屬之，而被上訴人除以93年11月9日令准上訴人蔡明宮承受其夫張炎鈞之眷戶權益外，對其餘上訴人是否具原眷戶資格，並未為個別之行政處分，故上訴人應無信賴其為眷改條例之原眷戶基礎。而慈仁八村係於85年間納入眷改總冊經行政院核定准予改建，然該次核定僅確認被上訴人進行眷村改建之範圍，為行政機關內部就其職務進行前之準備工作，既未對外公告或向個別人民為送達，不具行政處分之要件，亦無由成為上訴人之信賴基礎。又即使被上訴人有辦理萬隆營區改建基地第1階段說明會、要求上訴人提出經認證之原眷戶改（遷）建申請書、參與房屋設計等行為，亦僅係辦理眷村改建中必經之行政作業流程，非屬行政處分，自無構成信賴利益之可能。況依司法院釋字第525號解釋意旨，信賴表現需有客觀及具體表現，上訴人雖泛稱其預付定金、訂購傢俱或簽約準備裝潢，惟未提相關事證證明其實際為之，亦未陳明其有何不能預知之損失，經利益衡量後，非應維持其參與眷村改建，無以保障其權益。且渠等目前仍住在慈仁八村，未有因曾參與萬隆營區改建基地之改建作業，而有眷村拆除或必需他遷等情事，自無因被上訴人之行為而使其生活有客觀、具體之不能預見之損失之表現，當無信賴保護之必要。上訴人對於慈仁八村於78年間興建完成既無爭議，則該村於眷改條例施行（85年2月）時，屋齡僅7年，仍屬新穎之住宅，自無可能無任何之認識。且上訴人亦於所提出之萬隆營區改建基地原眷戶改（遷）建申請書中陳明已詳細閱讀眷改條例及施行細則，已充分瞭解原眷戶的權利與義務，則渠等應明白慈仁八村並不符眷改條例改建條件之規定，依行政程序法第119條之規定，顯有明知或重大過失，其信賴不值得保護。另參照眷改條例第1條，眷村改建尚有許多公益目的要達成，基於國家資源有限及土地資源之侷限性，不符眷改條例所定要件之眷村，自不應許其參與改建，如誤為納入，更應依法排除，以免形成國家資源之浪費。上訴人本非眷改條例中之原眷戶，目前仍居住於慈仁八村，且其房屋亦得修繕，縱因被上訴人之處分而受有損失，亦僅屬期待利益而已，在公私益之權衡下，公益之需求應大於上訴人所稱已預付定金、訂購傢俱或簽約準備裝潢之損失，自不符信賴保護原則。㈣臺南永康慈光九村等13處眷村，雖有部分眷舍興建完成時間晚於69年12月31日，然其原本安置之原眷戶，多因原始配住眷村老舊或遇天然災害無法居住而暫用職務官舍予以安置，嗣並配合眷村改建而遷建至新眷舍。然無論其安置目的為何，是否合法，渠等原有眷舍若非拆除，即已回復原有職務官舍之用途，故該13處眷村之原眷戶已無法遷回原眷舍居住，顯然有信賴保護原則之適用。至慈仁八村除建築時間晚於69年12月31日外，其房舍仍可供上訴人居住使用，並不具備相同之比較基礎。況縱使上開13處眷舍改建均違反眷改條例之規定，亦不允許上訴人以違法事由主張有平等原則之適用。㈤被上訴人於85年間按眷改條例第4條第1項規定，草擬國軍老舊眷村改建計畫，就國軍老舊眷村土地及不適用營地等資料編撰成眷改總冊，85年6月29日送交行政院以85年11月4日函核定。該核定函係行政院就其內部或下轄單位以及地方政府而為，屬機關間內部之通知，不具備對外法效性，自非行政處分。而政治作戰局91年12月2日（91）祥祉字第13164號公告萬隆營區改建基地改（遷）建第1階段（認證）說明會之目的，係針對公告附件之人員開會說明原眷戶及違占建戶之認定方式及相關權益，並說明同意參與改建之眷戶，應於規定時間內出具申請書、認證書及居住憑證影本、階級證明影本供審核。於此階段是否進行眷村改建，仍待該公告附件所示之人員於期限內決定是否參與改建，故該公告僅屬辦理眷村改建之流程，性質上應屬事實行為。至被上訴人98年7月9日國政眷服字第0980009391號令及同年9月15日國政眷服字第0980012928號令，均屬上級機關對下級機關之函覆，並未對外發布，且分屬將下級機關所提出之資料之查對及上級機關同意下級機關就眷改作業之計畫流程，無發生任何法律效果，性質上屬行政內部行為，並非行政處分。另被上訴人核對萬隆營區改建基地各坪型住宅樓層戶號承購戶抽籤名冊有部分與眷籍資料不符，乃要求聯勤司令部依眷籍審查意見補正，且該局查明係屬誤植並將之修正，政治作戰局以內部簽呈方式修正眷籍資料，即完成眷籍審查，被上訴人並未另行給予核定之處分或對外發布。被上訴人於辦理萬隆營區改建基地過程中，未曾就上訴人之身分作成行政處分。縱被上訴人為保障上訴人之權益，以系爭函文確認除蔡明宮外之上訴人不具備眷改條例之原眷戶資格，並以原處分撤銷上訴人蔡明宮之輔助購宅權益，於法並無不合。至系爭函文中第6點之「核配」，係指被上訴人就聯勤司令部所提出之眷籍資料曾作查對，上訴人完成抽籤作業而交付交屋憑證而言，然被上訴人並無作成核定其身分之行政處分等語，資為抗辯。
五、原判決係以：㈠慈仁八村係於78年間興建完成，不符眷改條例第3條第1項所定69年12月31日以前興建完成之要件，現住戶雖經被上訴人規劃遷建萬隆營區改建基地。惟軍事檢察署調查後，認被上訴人將該村納入遷建萬隆營區改建基地不符眷改條例規範，相關作業程序顯有違失，以100年4月15日國高等檢字第1000000655號函請被上訴人註銷慈仁八村原眷戶遷建資格，並依權責檢討改進行政作業疏失。則慈仁八村既不符眷改條例第3條第1項所定要件，非屬該條項所稱之國軍老舊眷村，上訴人及其中蔡明宮、謝承瑋所承受權益之張炎鈞、謝木松即均非眷改條例第3條第2項所規定之原眷戶。另依本院102年10月份第2次庭長法官聯席會議決議意旨，85年2月5日公布之眷改條例第5條第1項規定原眷戶享有承購依該條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益，乃法律直接賦予具有原眷戶資格者之公法上權益，並非行政機關行使公權力所創設，故被上訴人亦無從以作成確認上訴人具眷改條例原眷戶身分及輔助購宅權益之行政處分，達到創設上訴人原眷戶身分及輔助購宅權益之規制效力。上訴人先位聲明訴請判決命被上訴人作成確認其就臺北市萬隆營區改建基地新建住宅具眷改條例第5條原眷戶身分及具承購依該條例興建之住宅而由政府給與輔助購宅款權益之行政處分，並無理由。㈡司法院釋字第485號解釋理由書第2段乃基於國家資源之有限性，要求行政機關於給付行政時應作最有效之分配，注意與一般國民間之平等關係，應斟酌對於受益人是否有過度照顧情形，其意係指即使是69年12月31日以前（原判決誤為以後）興建完成之眷舍，依其實際狀況如非屬老舊而應改建，亦不得適用眷改條例而予改建，以免浪費國家資源。該解釋理由書並無認為69年12月31日以後興建完成之眷舍，依其實際狀況如有改建必要，仍得適用眷改條例。至上訴人訴稱慈仁八村自治會業委任結構土木技師評估有耐震疑慮云云，然經評估結果僅其中2棟房舍（臺北巿富陽街180巷1弄2號至4號及172號至174號）有耐震疑慮，並非全村均有疑慮，有被上訴人慈仁八村建築物結構耐震力初步評估報告書在卷可稽。縱認上訴人主張慈仁八村有耐震疑慮或慈仁八村2號及4號有房舍部分嚴重漏水情形為真，亦非屬得適用眷改條例改建之事由。至上訴人指摘不符眷改條例規定卻分配抽籤之他案13處眷舍，查其個案情形與本件有所不同，無從比附援引。況憲法之平等原則係指合法之平等，不包含違法之平等，故行政先例需屬合法者，乃行政自我拘束之前提要件，憲法之平等原則，並非賦予人民有要求行政機關重複錯誤之請求權。縱認上開13處眷舍改建均有違反眷改條例規定之處，亦不允許上訴人依平等原則主張比照適用。㈢慈仁八村不符國軍老舊眷村之要件，張炎鈞自非屬眷改條例規定之原眷戶而得享有該條例第5條之輔助購宅權益，則其死亡後，自無由其配偶即上訴人蔡明宮承受該權益之餘地，被上訴人前雖以93年11月9日令准由上訴人蔡明宮承受輔助購宅權益，然該准其承受權益之處分顯屬違誤，被上訴人以原處分予以撤銷，於法並無不合。而上訴人蔡明宮並未因該核准承受處分而有財產之處置或變動，尚欠缺信賴表現之要件，至所謂其因參與萬隆營區改建基地相關作業所受之損失，僅屬期待利益，故無信賴保護原則之適用。被上訴人於軍事檢察署100年4月15日國高等檢字第1000000655號函知後，即以101年7月27日之原處分撤銷上開93年11月9日令，仍未逾行政程序法第121條第1項規定之期間。而93年11月9日令經原處分撤銷後，效力自始消滅，上訴人蔡明宮並無自張炎鈞承受眷改條例上之輔助購宅權益，是上訴人蔡明宮訴請判決命被上訴人作成確認其就臺北市萬隆營區改建基地新建住宅具眷改條例第5條原眷戶身分及具承購依該條例興建之住宅而由政府給與輔助購宅款權益之行政處分，並無理由。另本件除以上訴人蔡明宮為相對人之上開93年11月9日令屬授益處分外，行政院以85年11月4日函核定慈仁八村納入眷改總冊，僅為被上訴人推動老舊眷村改建工作之內部程序，並未對外公告或向個人為送達，至被上訴人辦理萬隆營區改建基地改（遷）建第1段說明會、上訴人提出經認證之原眷戶改（遷）建申請書、上訴人參與房屋興建監督、分配、核價、驗收、住戶大會會議等文件，僅屬辦理眷村改建之相關行政作業，並未就公法上具體事件對外直接發生法律效果，依本院102年10月份第2次庭長法官聯席會議決議，其性質均非行政處分，是被上訴人以系爭函文說明慈仁八村非屬國軍老舊眷村，及上訴人不具眷改條例原眷戶資格等情，實非屬行政處分，亦無從予以撤銷。上訴人既無得據以信賴之基礎，其主張本件有信賴保護原則之適用云云，自非可採。至系爭函文說明欄第4點後段雖註明「另臺端如收受有關眷村改建等行政處分，應併予撤銷」等語，惟本件除上訴人蔡明宮受有授益處分外，其餘上訴人並無受有因眷改條例之行政處分，是無任何處分因系爭函文上開註記而遭撤銷。綜上，上訴人先位聲明應認係無理由。㈣上訴人追加之備位聲明為「確認上訴人就臺北市萬隆營區改建基地新建住宅享有眷改條例第5條承購依本條例興建之住宅及由政府給與補助購宅款之權益。」僅是採取確認訴訟之類型，其主張之理由與先位聲明並無不同。按慈仁八村係78年間始興建完成，不符國軍老舊眷村之要件，上訴人就臺北市萬隆營區改建基地新建住宅自無從享有眷改條例第5條承購依該條例興建之住宅及由政府給與補助購宅款之權益，是渠等訴請確認享有眷改條例第5條輔助購宅權益云云，亦為無理由。㈤綜上所述，上訴人所訴各節均無理由等詞，資為論據，駁回上訴人在原審之訴。
六、上訴人以原判決違背法令，主張意旨略以：㈠被上訴人於84年起草眷改條例時，並無「69年12月31日以前興建完成之軍眷住宅」之字句，顯見眷改條例所稱之老舊眷村並非以「69年12月31日以前興建完成之軍眷住宅」為充分或必要要件；，司法院釋字第485號解釋意旨揭明「眷村是否為老舊而有改建之必要，應依眷舍之實際情況並配合社區更新之需要而為決定，不得僅以眷村興建完成之日期為概括之認定」。足見上開字句非原眷戶之權利限制條件，眷村是否老舊而有改建必要，應依眷舍之實際狀況並配合社區更新之需要為決定，不得僅以眷村興建完成之日期為概括之認定。原判決以慈仁八村係78年興建完成，不符眷改條例第3條第1項所訂69年12月31日以前興建完成軍眷住宅之要件，而駁回上訴人請求，顯悖上開解釋意旨，有適用眷改條例第3條第1項規定不當之情事。又依原判決之見解邏輯，舉凡69年12月31日以前興建完成之眷舍，無分實際狀況是否老舊，均應予以改建，如此豈能符合司法院釋字第485號解釋所關照之國家資源有限性之要求，原判決理由顯違背論理法則。㈡原眷戶依眷改條例及其施行細則相關規定，享有包括承購依眷改條例興建之住宅、輔助購宅款、優惠貸款等權益，因該等權益所依據之眷改條例為公法法規，該等權益乃得請求國家為特定給付之權利，依「法規保障目的說」理論，該等權益均屬原眷戶對國家之公法上請求權。況對於眷村眷舍之使用，因必然係源自軍人向國家申請眷舍，而無論其係國家基於軍人職務關係所提供給付之一環，或作為使用借貸關係，本身即為公法上請求權之一種，至於申請配住後，其法律關係之認定，無論係使用借貸或其他私法關係，均不影響前階段因公法上請求權所生之權利義務，此種公法上請求權屬憲法財產權保障之範疇，其限制自應符合憲法原則之要求，原判決遽認本件上訴人主張之權利純係私法關係云云，適用法規顯有不當。又縱認原判決所認上訴人與被上訴人間之配住關係為國庫行政，屬私法關係之立論可採，則上訴人備位聲明請求確認上訴人就臺北市萬隆營區改建基地新建住宅享有眷改條例第5條承購依該條例興建之住宅及由政府給與補助購宅款之權益，即為私法關係之確認訴訟請求，原判決理應依行政訴訟法第12條之2第2項規定，依職權移送至有管轄權之法院，卻未適用該規定而逕予駁回，有判決不適用法規之違背法令情事。另原判決先稱上訴人起訴請求就臺北市萬隆營區改建基地新建住宅具眷改條例第5條原眷戶身份及具承購依該條例興建之住宅而由政府給予輔助購宅款之權益係私法關係，卻論以上訴人主張享有承購依該條例興建之住宅及由政府給予輔助購宅款之權益，乃法律直接賦予具有原眷戶資格者之公法上權益，其判決理由相互矛盾。至縱依本院102年度10月份第2次庭長法官聯席會議決議意旨，認眷改條例第5條第1項係法律直接賦予具有原眷戶資格者之公法上權益，並非行政機關行使公權力所創設，惟此與主管機關對於原眷戶是否具有公法上權益資格所為之決定，係確認原眷戶有無此項公法上權利，屬於確認性行政處分，要屬二事。㈢原眷戶領有居住憑證後，即享有可購買改建物之法定權利，縱認係住居權、財產權、購買改建房舍之期待權，均屬具財產價值之期待權，應受憲法財產權之保障，該權利自得受信賴利益保護，原判決遽稱上訴人起訴主張之系爭權益，並無信賴保護原則之適用，適用法規顯有不當。又被上訴人以系爭函文認定上訴人不具眷改條例上原眷戶資格，實係註銷上訴人之眷戶權益，縱系爭函文非撤銷處分亦應屬確認的行政處分。而依系爭函文說明欄第4點後段所載「另臺端如收受有關眷村改建等行政處分，應併予撤銷」內容可知，該函文係被上訴人作成撤銷上訴人原眷戶權益之具體公法事件之意思表示，要屬行政處分，且若認先前處分為觀念通知或其他行政作用，被上訴人僅需補充說明，無庸另為撤銷之意思表示。原判決認系爭函文非行政處分，卻未予說明究屬何物，除有未正確適用行政程序法第92條第1項規定外，亦有判決不備理由之違法。
㈣被上訴人作成上訴人無法享有輔助購宅權益及受有關眷村改建等行政處分併予撤銷之行政決定，要屬眷改推委會設置要點所列協調眷村改建計畫推行之一種，亦涉及眷村改建預算之執行，併為眷村改建重大政策事項協調推動之事項，依該要點規定，於作成相關行政決定前應依規定開會，且應邀請相關機關派員舉行幕僚會議，就各項議案先期研商後，再提會討論，始合於正當程序之要求。惟被上訴人僅於101年7月26日第21次推行委員會幕僚會議內部研商，未將該研商議案提出於101年8月14日推行委員會上討論，即率以系爭函文註銷慈仁八村輔助購宅權益之處分，不僅悖於前開要點之規定，更不符法治國原則下正當法律程序之要求。原判決不察，未依行政程序法第102條前段撤銷，實屬判決不適用法規之違背法令。㈤慈仁八村之所以得列為眷村改建計畫之列，乃因已不堪住居，且依該村2號及4號房舍漏水修繕現地會勘紀錄所載「目前『各棟房舍』屋齡均已逾30年以上，建請軍備局協予檢討原訂99年修繕計畫，提前至98年實施」等語，足證慈仁八村之各棟眷舍均有修繕之必要。至101年5月慈仁八村建築物耐震力初步評估報告書所評估的標的物僅有「臺北市○○街○○○巷○○○號○○號及172號至174號」，並非上訴人所有全部建物均在評估鑑定報告之列，原判決竟據以認定僅有報告上的標的有耐震疑慮，而非全村均有疑慮，其認定顯以偏蓋全，違背論理法則。且上訴人於原判決後另取得被上訴人就慈仁八村富陽街172號至178號、180巷1弄2號至4號、182號至188號等房舍之建築物結構耐震能力評估報告書，依上開報告書內容足徵全村之房舍耐震力已達令人堪慮之程度。參酌上訴人前所提之耐震力初步評估報告，原判決亦確認該事實無誤，惟原判決竟拒卻上訴人之聲明，未依法調查證據，不予論究上揭房舍或慈仁八村其餘房舍之耐震能力實情，顯有判決不適用法規之違背法令，應予廢棄。㈥上訴人於原審聲請調查與慈仁八村同為69年12月31日後所興建之慈暉五村等27個眷村改建核定等相關資料，以證明被上訴人非以69年12月31日前（上訴狀22頁第1行誤為「後」）所興建之眷舍作為眷改條例適用之充分必要條件，及被上訴人於慈仁八村以外之眷村所踐行之正當法律程序為何，可證明被上訴人於本件之行政程序之違法情形，原判決僅泛稱因無從比附援引或與本件得否適用眷改條例無涉為由予以拒絕，顯屬認定事實徒憑臆測而不憑證據，構成行政訴訟法第243條第2項第6款所謂判決不備理由之當然違背法令。㈦行政院85年11月4日函乃針對被上訴人所報國軍老舊眷村改建計畫草案，准照該院經建會審議結論辦理，核其性質乃行政院對於特定或可得確定其範圍之原眷戶確認具有眷改條例第5條第1項承購權益資格之公法上權利所為之決定，性質上應屬行政處分。嗣於政治作戰局91年12月2日公告第1階段認證說明會之前，經由個別審查上訴人資格無誤後，再次確認上訴人具有眷改條例第5條第1項之承購權益，始有後續於91年12月2日、92年7月28日、93年12月31日、98年9月22日以書面以外之公告或發佈第1階段至第3階段說明會及通知上訴人進行樓層戶號抽籤等方式，使上訴人知悉其內容而對上訴人發生效力，原判決不察，將上揭行政院85年11月4日函與其後接續發生之「公告」、「發佈」等情割裂以觀，徒以最初之行政院85年11月4日函未對外公告或向個人送達為由，認其性質非行政處分，進而以上訴人因無得據以信賴之基礎為由，認上訴人主張之信賴保護原則不可採，自有判決不備理由之違背法令等語。
七、本院查：㈠依行政訴訟法第5條2項「人民因中央或地方機關對其依法申
請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」規定，提起課予義務訴訟之原告以經申請及訴願程序後始得為之。查系爭函文之核發對象、訴願決定之訴願人，均無以上訴人謝承瑋名義為之，依上開規定，謝承瑋提起本件先位聲明之課予義務訴訟，起訴程式自有欠缺；縱認其為謝木松之繼承人並承受其權益，然未見其提出相關證據資料以證明此事實，原審未就此部分為調查，逕為實體判決，雖屬可議，然其駁回之結果，如後所述並無不同。再系爭函文核發時，其核發對象張炎鈞已死亡，故該函對其不生效力，上訴人蔡明宮為張炎鈞之權益承受人，被上訴人嗣後以原處分對其重申系爭函文之旨並撤銷其所為93年11月9日令，而上訴人於原審準備程序及第1次言詞辯論時已表明訴訟之對象係系爭函文（蔡明宮外之其餘上訴人部分）及原處分（蔡明宮部分）。雖於原審行最後言詞辯論期日時，上訴人之聲明就爭議之處分僅記載系爭函文而漏載原處分，原審審判長亦未闡明令其陳述完足，然依原判決第14頁㈦部分所載，原審業將上述二處分併予審理。又因上訴人所爭議之事項同一，原判決雖未分別記載上訴人之聲明對象，然未影響上訴人之權益，均先敍明。㈡按「本條例所稱國軍老舊眷村，係指於中華民國69年12月31
日以前興建完成之軍眷住宅，具有下列各款情形之一者：政府興建分配者。中華婦女反共聯合會捐款興建者。政府提供土地由眷戶自費興建者。其他經主管機關認定者。本條例所稱原眷戶，係指領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶。」「原眷戶享有承購依本條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益。原眷戶死亡者，由配偶優先承受其權益；原眷戶與配偶均死亡者，由其子女承受其權益，餘均不得承受其權益。」眷改條例第3條、第5條第1項分別定有明文。查，慈仁八村係於78年間興建完成，謝承瑋（謝木松）、蔡明宮（張炎鈞）外之其餘上訴人，均因配住關係而為慈仁八村之住戶，嗣張炎鈞死亡，其就慈仁八村之權益經被上訴人以93年11月9日令同意由蔡明宮承受等事實，為原判決所是認，復為兩造所不爭。則慈仁八村顯不符眷改條例第3條第1項所定「69年12月31日以前興建完成之軍眷住宅」之要件，自非屬該條項所稱之國軍老舊眷村，則該村之住戶自非屬同條例第3條第2項所稱之眷改條例原眷戶。而依本院102年10月份第2次庭長法官聯席會議決議意旨，眷改條例第5條第1項規定原眷戶享有承購依本條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益，乃眷改條例直接賦予具有原眷戶資格者之公法上權益，而非得由該條例之主管機關即被上訴人以行政處分創設之。如上所述，慈仁八村既非眷改條例第3條第1項所定之國軍老舊眷村，上訴人縱為該村之住戶或遺眷，亦不符同條第2項所定原眷戶之資格，自無從依該條例第5條第1項規定享有承購依該條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益。原判決據以認定上訴人先位聲明請求判命被上訴人應作成確認其就臺北市萬隆營區改建基地新建住宅具眷改條例第5條原眷戶身分及具承購依該條例興建之住宅而由政府給與輔助購宅款權益之行政處分，於法無據，核無不合。又行政訴訟法給付訴訟之類型包含同法第8條之一般給付訴訟及第5條之課予義務訴訟，其間之區別在於前者無庸先經申請及訴願之程序即得直接提起，而人民之請求事先應由行政機關審核者則屬後者。然無論何者，其本質上均含有先行確認之意涵，故給付訴訟之請求既屬無理由，豈有再行訴訟確認之必要。原判決以上訴人所為「確認上訴人就臺北市萬隆營區改建基地新建住宅享有眷改條例第5條承購依本條例興建之住宅及由政府給與補助購宅款之權益。」之備位聲明，所為主張之理由與先位聲明並無不同，慈仁八村既係78年間始興建完成而不符眷改條例國軍老舊眷村之要件，上訴人自無從享有該條例第5條承購依該條例興建之住宅及由政府給與補助購宅款之權益，是其訴請確認享有眷改條例第5條輔助購宅權益，並非有理，亦無違誤。
㈢上訴意旨雖執詞指摘原判決違背法令，惟查：
⑴眷改條例起草時縱無「69年12月31日以前興建完成之軍眷住
宅」等字句，然完成立法後卻以「69年12月31日以前興建完成之軍眷住宅」為條件，自有其立法上之考量，故是否符合眷改條例第3條第1項之國軍老舊眷村之規定，應依上開法定要件為審核，被上訴人就此部分並無裁量權限，縱有作業疏失而誤將不符69年12月31日前興建完成之軍眷住宅納入改建範圍，亦無從導出被上訴人有此權能而要求比照辦理。慈仁八村雖經被上訴人報請行政院核准列入眷改總冊，然其申報及行政院之核准僅屬內部作業規劃之進行而已，並非對外發生效力之行政處分，且既屬被上訴人之作業疏失，亦不得因此而認符合眷改條例第3條第1項國軍老舊眷村之條件。至司法院釋字第485號解釋所揭「眷村是否為老舊而有改建之必要，應依眷舍之實際情況並配合社區更新之需要而為決定，不得僅以眷村興建完成之日期為概括之認定」，其意係指縱使符合眷改條例第3條第1項69年12月31日以前（原判決第30頁第17行誤載為以後）興建完成之老舊眷村之條件，是否有改建必要，主管機關仍應依眷舍之實際情況並配合社區更新之需要而為決定。上訴人主張「69年12月31日以前興建完成之軍眷住宅」非原眷戶之權利限制條件，原判決以慈仁八村係78年興建完成，不符眷改條例第3條第1項所訂69年12月31日前興建完成軍眷住宅之要件，而駁回上訴人請求，顯悖上開解釋意旨，有適用眷改條例第3條第1項規定不當之情事，且其判決理由違背論理法則云云，顯屬誤會。又慈仁八村既不符眷改條例第3條第1項所訂69年12月31日前興建完成軍眷住宅之要件，則其耐震能力如何，是否結構安全或漏水等即非本件審酌範疇，亦無從作為認定符合符眷改條例第3條第1項之條件，上訴意旨有關此部分之指摘，即非有理。
⑵實務上均認因職務關係而配住宿舍，該配住人與其所屬單位
間就宿舍之使用，係屬使用借貸之私法關係，並無疑義。然因眷改條例之公布施行，賦予符合眷改條例及其施行細則規定之原眷戶享有包括承購依眷改條例興建之住宅、輔助購宅款、優惠貸款等權益，被上訴人係該條例之主管機關，於審核配住戶是否符合眷改條例及其施行細則規定之原眷戶資格或為相關措施致生爭議時，自屬公法上之爭議，此部分與配住宿舍之使用借貸關係所生糾紛不同，原判決既就實體為論斷，足認其非認定上訴人所為之請求係私法關係，上訴人主張原判決遽認本件上訴人主張之權利純係私法關係，又未依行政訴訟法第12條之2第2項規定，依職權移送至有管轄權之法院，有判決不適用法規及適用不當與判決理由相互矛盾之違背法令情事，亦非有據。
⑶慈仁八村經被上訴人報奉行政院以85年11月4日函核定納入
眷改總冊，政治作戰局分別於91年12月2日、92年7月28日、93年12月31日發布第1階段、第2階段、第3階段規劃等相關作業程序，討論有關改建事項，其後召開30餘次聯建會議，並陸續完成奉准遷建萬隆營區改建基地領取69.3％補助款用印清冊、核定人員名冊、辦理抽籤、交驗屋程序、並召開區分所有權人會議等程序固然屬實，然上述行為無非係被上訴人就慈仁八村改建所為之事實行為，並未就公法上具體事件對外直接發生法律效果。被上訴人主張除以原處分核准蔡明宮承受其夫張炎鈞之權益而有授益處分存在外，於慈仁八村改建期間並無行政處分存在，應屬可採。而系爭函文係因上訴人對於渠等是否符合眷改條例所規定之原眷戶資格而有疑義，被上訴人始以該函文針對蔡明宮及謝承瑋外之上訴人與謝木松（對張炎鈞部分則以原處分對於蔡明宮）說明因慈仁八村不符眷改條例之老舊眷村之規定，渠等並非眷改條例所稱之原眷戶等情，對於上訴人並非眷改條例之原眷戶應具有確認之性質，原判決認系爭函文非行政處分，固有未洽，然並不影響判決結果。
⑷上訴人主 張渠 等充分配合慈仁八村之改建行為，甚至預付定
金、訂購傢俱或簽約準備裝潢，已具體為安排及規劃，故因信賴所形成之利益，應受行政程序法第8條規定之保護，且上開信賴係基於善意，並無明知行政處分違法或因重大過失而不知之情形，應有信賴保護原則之適用等語。惟如前述，眷改條例第3條第1項已明定老舊眷村需限於69年12月31日前興建完成者始符合條件，慈仁八村既不符上開規定所謂之老舊眷村，上訴人即因此規定而非屬同條第2項之原眷戶，自無從享有眷改條例第5條之權益，而人民不得主張不知法律規定而不必遵守，故上訴人上開主張縱然屬實，其信賴亦不值得保護。原判決認無信賴保護原則之適用，理由雖不同，然結果亦屬相同。
⑸憲法之平等原則係指合法之平等，不包含違法之平等，故憲
法之平等原則，並非賦予人民有要求行政機關重複錯誤之請求權。上訴人主張與慈仁八村同為69年12月31日以後興建完成之慈暉五村等眷村，已依眷改條例改建並辦理手續完畢，上開眷村之住戶均已取得眷改條例規定之相關權益，本件亦應比照辦理云云。惟如前所述，上開眷村既為69年12月31日以後興建完成，被上訴人適用眷改條例加以改建，自屬違法，核屬被上訴人所為是否合法之問題，無從允許上訴人依平等原則主張比照違法事由為辦理，原審縱未就此部分為調查，亦難謂其認定事實不憑證據，亦與判決理由不備有間，上訴人此部分主張，亦無可取。
㈣綜上，原判決並無違誤，並已明確論述其認定之依據及得心
證之理由，對上訴人在原審之主張如何不足採之論證取捨等事項，亦均有詳為論斷，其所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，並無所謂判決不適用法規或適用不當或判決理由不備等違背法令之情形。另其判決理由均足以支持其主文，亦無理由矛盾之情事。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。又本件慈仁八村既不符眷改條例之老舊眷村條件，上訴人即非該條例所定之原眷戶，自未取得該條例賦予合法原眷戶之相關權益，被上訴人以系爭函文及原處分確認慈仁八村不符眷改條例之老舊眷村條件，上訴人即非該條例所定之原眷戶，與眷改推委會設置要點所列協調眷村改建計畫推行無關，上訴人主張被上訴人未依該要點規定程序進行，率以系爭函文註銷慈仁八村輔助購宅權益之處分，不符法治國原則下正當法律程序亦屬誤解，併予敍明。
八、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中華民國104年7月23日
最高行政法院第六庭
審判長法官林茂權
法官楊惠欽法官吳東都法官許金釵法官姜素娥以上正本證明與原本無異中華民國104年7月23日
書記官賀瑞鸞