裁判字號：臺北高等行政法院96年訴字第1482號判決
裁判日期：民國97年01月24日
裁判案由：優惠存款
臺北高等行政法院判決
96年度訴字第01482號原告甲○○被告 銓敘部 代表人乙○○部長）住同訴訟代理人丁○○
丙○○上列當事人間因優惠存款事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國96年3月6日96公審決字第0098號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：緣原告原係高雄市政府工務局正工程司，經被告銓敘部以民國（下同）93年8月5日部退四字第0932399390號函核定，自93年10月16日退休生效並支領月退休金。嗣被告以95年9月4日部退管四字第0952685422號函依增訂退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點（以下簡稱公保優存要點）第3點之1核算原告於優惠存款期滿後得辦理續存之最高金額為新臺幣（以下同）1,148,334元〈原優惠存款額度為1,379,800元〉。原告不服，提起復審遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：⒈復審決定、原處分（即銓敘部95年
9月4日部退管四字第0952685422號函）均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：被告機關以原處分核算原告於優惠存款期滿後得辦理續存之最高金額為1,148,334元，是否適法？㈠原告主張之理由：
⒈原處分片面調低原告優惠存款金額，違反信賴保護原則
。按被告對於修正公保優存要點，縱使有多種理由（國家財政仍不是問題），惟修正後適用對象應僅及於修正後退休人員，不應溯及既往。退休人員領取退休金方式計有一次退（即全退）、月退、半月退等方式，被告稱：「依公務人員退休法施行細則第25條規定，退休人員退休金之選擇，應審視決定，一經本部審定並領取退休金給與後，不得以任何理由請求變更。」如是，退休人員經政府核准退休時，即已視同簽定退休金領取之契約，公部門片面毀約，違反公平正義、信賴保護原則。
⒉復審決定於理由敘述63年12月17日訂頒公保優存要點之
時空背景，並述及所需經費經立法院審查通過，即為具形式意義之法律，此參諸最高行政法院93年度判字第78號、95年度判字第1902號判決甚明。按自84年7月1日公教人員新制退休法令實施，該日期後已聘用人員之往後年資及新進人員即無優惠存款之適用，可見優惠存款制度已是政府與公教人員長期契約關係持續存在，且既為形式意義之法律，豈可片面溯及既往並予毀約。
⒊公保優存要點增訂3之1點，係於原告退休後函訂，自不應溯及既往，被告違反信賴保護原則。
⒋公保優存要點3之1點，牴觸法律無效。按退休公務人員
之退休金、撫慰金…等退休給與相關規定，悉於公務人員退休法、公務人員退休法施行細則有所規定，其給與年資係依退休人員任職年資、換算基數與本俸金額等核算而成。公務人員退休法係立法院通過之法律，縱使核算結果退休所得超過在職同等級人員現職待遇，然亦須從其規定，該法規定若有所不妥，亦須循法定程序修法為是，豈可由被告函訂要點。
⒌據立法委員 張顯耀 於96年11月17日高雄市退休教師協會
第6屆第3次會員大會指出，被告所定前揭要點第3之1點，業經立法院否決，行政機關即應遵守。
⒍被告核定原告退休之93年8月5日部退四字第0932399390
號函明述：新制施行前之公保年資所計給之養老給付，依規定得辦理優惠存款。按優惠存款辦法規定期滿得續存，續存即是繼續存，原告退休時養老給付已核定金額，按法理當然由該金額繼續存。被告自不得以任何理由減少原告得辦理優存金額，方不致折損政府威信。⒎綜上所述，被告增訂之要點違反法律規定，並經立法院
否決，自屬無效；縱有效亦僅能適用於函訂後退休之公務人員，方不致違信賴保護原則。且增訂之要點，對不同職業，是否曾任職主管，均造成相當差距，有差別之待遇，已違行政程序法第6條規定。
㈡被告主張之理由：
⒈查公保優存要點第3點之1規定：「（第1項）支領月退
休金人員之每月退休所得，不得超過依最後在職同等級人員現職待遇計算之退休所得上限百分比；退休所得上限百分比計算如下：核定退休年資25年以下者，以百分之85為上限；核定退休年資超過25年者，每增1年，上限增加百分之1，最高增至百分之95。滿6個月以上未滿1年之畸零年資，以1年計。……（第7項）本點規定實施前已退休之公務人員，於本點規定實施後優惠存款期滿續存時，應依最後退休等級及最後服務機關核實證明最後在職時具有前項第2款之俸給項目；其中除技術或專業加給按前項第2款第1目後段之定額標準計算外，應按本點規定實施時待遇標準及當年度（如當年度尚未訂定，則依前一年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算每月退休所得及最後在職同等級人員現職待遇。……（第8項）前項人員每月退休所得超過依第1項計算之退休所得上限百分比者，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比；……」準此，公保優存要點第3點之1修正施行（95年2月16日）前已退休之公務人員亦應一體適用該規定，按95年待遇標準計算，使其每月退休所得不超過依最後在職同等級人員現職待遇計算之退休所得上限百分比。本案原告係於93年10月16日自高雄市政府工務局退休且支領月退休金，從而被告依上開規定，以前開95年9月4日部退管四字第0952685422號函重新核算原告於優惠存款期滿後得辦理續存之最高金額，於法並無違誤。
⒉關於原告主張公保優存要點之修正違反公平正義、信賴保護原則及法律不溯及既往原則等，茲分述如下：
⑴公保優存要點之修正並未違反公平正義：
①依司法院釋字第485號解釋意旨，鑑於國家資源有
限，社會政策之立法，必須考量國家之經濟及財政狀況，依資源有效利用之原則，並注意與一般國民間之平等關係，就福利資源為妥善之分配；給付方式及額度之規定，亦應力求與受益人之基本生活需求相當，不得超過達成立法目的所需必要限度而給予明顯過度之照顧。司法院釋字第542號解釋亦重申，社會政策之立法，在目的上須具資源有效利用、妥善分配之正當性，在手段上須有助於目的之達成且屬客觀上所必要，亦即須考量手段與目的達成間之有效性及合比例性。
②被告依前述司法院大法官解釋之意旨，就國家之經
濟及財政狀況，以及資源有效利用原則，並注意公務人員與一般國民間之平等關係，進行改革方案之研議，並配合修正公保優存要點規定，僅對於退休所得超過其最後在職待遇一定比例之人員，始限制其優存額度；至於未超過該比例者，則仍得依原儲存額度辦理優惠存款。上開處理方式，除可達到照護退休人員之基本生活需求，符合公保優存要點訂定之目的外，並可同時減輕國家財政負擔、促使社會福利資源有效運用，且有效降低退休公務人員與一般人民退休所得間之差距。
③綜上，國家對公務人員雖有給與俸給及退休金等保
障其生活之義務，然依前述司法院釋字第485號解釋關於「國家資源有限，應依資源有效利用之原則，不應有過度照顧」之意旨，政府對於公務人員之生活照護自應有適度之限制，尚不得有逾越現職同等級人員在職所得，以及與一般國民生活照護顯失衡平之情形。是以本次改革方案符合前述司法院大法官解釋之意旨，自屬正當、合理，且為社會公平正義之體現。
⑵公保優存款要點之修正並未違反信賴保護原則：
①查法理上之信賴保護原則之信賴基礎必須架構於國
家（行政機關）依據法律或法律授權之法規命令所為之行政作為之上。惟以優惠存款制度，依最高行政法院93年判字第78號判決意旨，已肯認係屬政策性福利措施；蓋因該制度僅以公保優存要點及立法機關通過之預算作為其執行依據。是主管機關基於職權，審酌國家財政、社會環境、經濟情形之變遷，以及公務人員之待遇情形，自得適時修正要點規定，以落實優惠存款之建制意旨；換言之，公保優存要點乃屬過渡性、暫時性之福利措施，具有不確定性，爰其乃以行政規則作為執行依據；從而審酌客觀情境變遷，適時修正上開要點，執行退休所得合理化改革，尚不足以構成公務人員產生信賴之基礎。
②復查司法院釋字第525號解釋意旨揭櫫：除法規預
先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題。而優惠存款制度既屬政策性福利措施；其因國內政經環境業丕變，公務人員經濟已非昔日之難以餬口，以及退休所得已較同等級公務人員每月薪資所得為高之情境下，被告在考量情事變遷之餘，主動檢討現行公務人員退休所得合理性，進而推動本次退休所得合理化改革，誠符合上開司法院釋字第525號之解釋意旨，並無原告所稱違反信賴保護原則。
③依司法院釋字第574號解釋意旨，法律原則上不得
溯及生效日之前發生效力，即原則上不許法律真正溯及既往。而觀諸公保優存要點第5點規定：「本要點未規定事項，依退休公務人員一次退休金優惠存款辦法辦理。」又退休公務人員一次退休金優惠存款辦法第3條規定：「退休金之儲存，除期滿得續存外，其期限定為一年及二年兩種，……。」是公保養老給付金額之優惠存款係訂有期限。而95年
1月17日修正之公保優存要點第3點之1有關減少公保養老給付得辦理優惠存款金額之規定，係自同年
0月00日生效施行，對於該要點修正生效前，已領取之優惠存款利息並無追繳，對於尚未屆滿契約期限之優惠存款，亦不受新修正規定之限制，僅於契約期滿辦理續存時，始適用新修正之規定；換言之，新規定係直接適用於規定變更生效後發生之事實，並未溯及於該要點變更生效日之前而為適用（僅往後生效一體適用），故無法規範效力真正溯及既往不應容許之問題。另，公保養老給付金額之優惠存款係訂有期限，於契約期限屆滿時，必須提出辦理優惠存款續存之申請。復審人對尚未續存之優惠存款利息，僅屬其主觀期望，尚無得主張信賴保護原則之適用。
④綜合以上意旨，被告因隨「社經及政治環境之發展
」、「公務人員之待遇較早期已大幅改善」、「退休所得亦大幅提昇致優惠存款之基礎已變更」，以及「國內金融市場利率逐年下降，造成政府負擔之優惠存款差額利息總金額占國家整體資源之比重亦逐年增加，已影響其他社會福利政策之推動，甚至影響現職公務人員工作士氣，並造成公務人力資源無法有效管理運用，顯與公益要求未合」等考量而推動本次改革，不僅兼顧國家財政負擔能力，對已退休人員之期待利益，亦能於不影響退休人員退休所得支領之法定給與及維持優惠存款利率不變之情形下，檢討修正公保養老給付得辦理優惠存款之額度，藉以實現所欲追求之公益，難謂有違信賴保護原則。
⑶公保優存要點之修正並未違反法律不溯及既往原則：
①基於退休公務人員公保養老給付優惠存款具持續性
、週期性質，每1年或2年即須由退休人員辦理續存作業，故對於受理優惠存款之金融機構（臺灣銀行）而言，凡符合養老給付優惠存款條件之已退休人員與未來退休人員，日後均屬優惠存款之存戶，亦將持續辦理續存作業，二者應屬相同事物。
②復按平等原則係指國家權力對於相同之事件應為相
同之處理；不同之事件則應為不同之處理，故除有正當合理之事由外，否則不得為差別待遇。此外，司法院大法官對平等原則亦有作進一步之闡述；其中釋字第211號解釋謂：「憲法第7條所定之平等權，係為保障人民在法律上地位之實質平等，並不限制法律授權主管機關，斟酌具體案件事實上之差異及立法之目的，而為合理之不同處置。」是以，從反面推論可知，平等原則對於不具差異性質之案件或無其他特殊立法目的者，自應給與相同之處置。
③綜上，基於相同事物，應為相同處理之平等原則，
在公保優存要點增訂第3點之1發布施行（95年2月16日）以後退休之人員向臺灣銀行辦理養老給付優惠存款時，即須適用修正後之公保優存要點規定；至於已退休人員日後欲辦理優惠存款續存作業時，以二者既屬相同事物，自應一體適用修正後之公保優存要點規定，當屬無疑。故已退休人員亦應適用修正後之公保優存要點規定，僅係依平等原則所為之一體適用，並非溯及既往。
⒊至於原告訴稱退休人員經政府核准退休時，即視同簽定
退休金領取方式之契約，公部門不應片面毀約一節：被告為推動改革方案所增訂之公保優存要點第3點之1，僅係針對支領月退休金人員每月退休所得超過退休所得上限百分比者，予以調整其公保養老給付得辦理優惠存款之金額；至於原告依公務人員退休法所支領退休給與、退休金領取方式及依公教人員保險法所支領之公保養老給付之年資及總額，實際並未減少及改變。故原告指稱被告此次改革方案，將退休金領取方式之契約片面毀約一節，洵屬誤解，併予敘明。
⒋關於原告稱公保優存要點第3點之1未循法定程序修法及改革方案未經立法院通過一節，說明如下：
⑴依中央法規標準法第3條規定：「各機關發布之命令
，得依其性質，稱規程、規則、細則、辦法、綱要、標準或準則。」又法務部89年10月5日法89律字第000402號函規定略以，中央法規標準法第3條所列7個法規命令之名稱，基於法秩序安定及人民預測可能之考量，上開規定似宜解釋為列舉規定，非例示規定。準此，依中央法規標準法第3條、第7條、立法院職權行使法第60條第1項規定及上開法務部函釋，須送立法院查照者，係指以中央法規標準法第3條所定7種名稱定名之授權命令或職權命令。
⑵依公保優存要點第1點規定：「退休公務人員公保養
老給付金額辦理優惠存款，依本要點行之。」是以，該要點並非由法律授權訂定。又以其名稱係使用「要點」而非中央法規標準法第3條所定7種名稱之一。加以要點所規範之內容，依最高行政法院93年度判字第78號判決意旨，優惠存款制度係政府早期為照顧一般公教人員退休生活而建立之政策性福利措施，其超額利息亦由退休金支給機關編列預算支付，故其為政策性補助措施，於政府預算有限之情況下，主管機關自得本其權責，加以審酌得適用之對象與範圍，以期有限之資源發揮最大之效益。準此，優惠存款制度既為政策性福利、補助措施，被告為規範公務人員辦理公保養老給付優惠存款事項所訂頒之業務處理之一般抽象性規定；其性質應屬行政程序法第159條第2項第1款，關於機關業務處理方式所為之一般性「行政規則」，與同條項第2款，關於統一解釋法令、認定事實及行使裁量權而訂頒之解釋性、裁量性基準，二者於性質上有所不同。
⑶由於公保優存要點並非為法規命令、職權命令，自無
須函送立法院審查。惟考試院及被告基於尊重立法院審議考試院及被告95年度預算案時所作成之公保優存要點須送立法院審查之決議，業於95年2月16日以部退一字第0952589058號函，將公保優存要點函送立法院查照。
⑷依憲法第62條規定：「立法院為最高立法機關由人民
選舉之立法委員組織之，代表人民行使立法權。」立法院職權行使法亦明定，立法院各項職權之行使係以決議方式為之。是以立法院係採合議制，其職權之行使應以立法院之名義行之。至於立法院所設立之各委員會因僅具單位性質，故其所為之決議於未經院會通過前尚未發生拘束力。且依立法院職權行使法第62條規定，行政命令經審查後，發現有違反、變更或牴觸法律者，或應以法律規定事項而以命令定之者，應提報院會，經議決後，通知原訂頒之機關更正或廢止之。因此，上開公保優存要點增訂第3點之1雖經法制、預算及決算委員會聯席會決議應予廢止，惟該決議經於95年4月11日提報立法院院會表決時，經主席裁示交付黨團協商，迄今仍未有結果，故公保優存要點第3點之1仍為現行有效存在之規定，被告仍應繼續依該規定辦理退休公務人員之公保養老給付金額優惠存款事宜。
⒌綜上所述，被告95年9月4日部退管四字第0952685422號
函及保訓會96年3月6日96公審決字第0098號復審決定，於法均無不合；原告之訴，建請駁回。
理由
一、按公保優存要點第3點之1規定：「（第1項）支領月退休金人員之每月退休所得，不得超過依最後在職同等級人員現職待遇計算之退休所得上限百分比；退休所得上限百分比計算如下：核定退休年資25年以下者，以百分之85為上限；核定退休年資超過25年者，每增1年，上限增加百分之1，最高增至百分之95。滿6個月以上未滿1年之畸零年資，以1年計。
……（第7項）本點規定實施前已退休之公務人員，於本點規定實施後優惠存款期滿續存時，應依最後退休等級及最後服務機關核實證明最後在職時具有前項第2款之俸給項目；其中除技術或專業加給按前項第2款第1目後段之定額標準計算外，應按本點規定實施時待遇標準及當年度（如當年度尚未訂定，則依前一年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算每月退休所得及最後在職同等級人員現職待遇。……（第8項）前項人員每月退休所得超過依第1項計算之退休所得上限百分比者，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比；……」
二、本件被告機關以95年9月4日部退管四字第0952685422號函依增訂退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點第3點之1核算原告於優惠存款期滿後得辦理續存之最高金額為1,148,334元，原告不服，提起復審遭決定駁回，循序起訴意旨略以：按被告對於修正公保優存要點，縱使有多種理由（國家財政仍不是問題），惟修正後適用對象應僅及於修正後退休人員，不應溯及既往；自84年7月1日公教人員新制退休法令實施，該日期後已聘用人員之往後年資及新進人員即無優惠存款之適用，可見優惠存款制度已是政府與公教人員長期契約關係持續存在，且既為形式意義之法律，豈可片面溯及既往並予毀約，退休人員經政府核准退休時，即已視同簽定退休金領取之契約，公部門片面毀約，違反公平正義與信賴保護原則；又退休公務人員之退休金、撫慰金…等退休給與相關規定，悉於公務人員退休法、公務人員退休法施行細則有所規定，其給與年資係依退休人員任職年資、換算基數與本俸金額等核算而成。公務人員退休法係立法院通過之法律，縱使核算結果退休所得超過在職同等級人員現職待遇，然亦須從其規定，該法規定若有所不妥，亦須循法定程序修法為是，豈可由被告函訂要點，是公保優存要點3之1點，牴觸法律而無效；原告退休時養老給付已核定金額，按法理當然由該金額繼續存，被告自不得以任何理由減少原告得辦理優存金額，方不致折損政府威信；又公保優存要點第3點之1未循法定程序修法及改革方案未經立法院通過，自屬無效；縱有效亦僅能適用於函訂後退休之公務人員，方不致違信賴保護原則，況該要點對不同職等及是否曾任主管職務，造成相當差距，已違行政程序法第6條規定；爰請求判決如聲明云云。
三、查原告原係高雄市政府工務局正工程司，經被告銓敘部以93年8月5日部退四字第0932399390號函核定，自93年10月16日退休生效並支領月退休金，原領取並存入臺灣銀行辦理優惠存款之公保養老給付總額原為1,379,800元，高於依修正公保優存要點第3點之1規定所得續存優惠存款之最高金額1,148,334元，被告遂依增訂退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點第3點之1規定，以95年9月4日部退管四字第0952685422號函知原告略以：1、依95年2月16日修正施行之退休公務人員公保養老給付金額存款要點第3點之1規定，支（兼）領月退休金之退休公務人員，其公保養老給付每月優惠存款利息，加上按退休生效時待遇標準計算之月退休金，以及年終慰問金之12分之1合計之每月退休所得，不得超過最後在職同等級人員現職待遇之上限百分比，超過者減少其養老給付得辦理優惠存款之金額。至於公保優存要點修正施行前已退休人員，其於臺銀辦理優惠存款分為1年期及2年期，期滿須辦理續存，基於退休所得合理化並與現職人員權益衡平之考量，故上開第3點之1篤同時明定，已退休人員於養老給付續存時亦應受退休所得上限百分比之限制。2、茲依上開公保優存要點第3點之1規定計算，台端得辦理優惠存款之最高金額為1,148,334元，又依臺銀檢送之資料清冊，台端目前辦理優惠存款之公保養老給付金額總額為1,379,800元，高於得續存之最高金額1,148,334元，是以，台端之公保養老給付優惠存款期滿續存時，仍應按該最高金額1,148,334元辦理各情，為兩造所不爭，並有公務人員任用審查書、公務人員動態登記表、公務人員退休事實表、公務人員退休金證書、被告銓敘部93年8月5日部退四字第0932399390號函、95年9月4日部退管四字第0952685422號函附原處分卷內可稽。依上揭被告95年9月4日部退管四字第0952685422號函之核定，原告及辦理原告優惠存款之台灣銀行均受其拘束，僅得依此公函所核定得續存之最高金額1,148,334元辦理優惠存款給予利息。是此公函顯係行政機關就公法具體事件所為之決定，對外直接發生法律效果之單方行政行為，自屬行政處分。原告受領之公保養老給付得辦理優惠存款乃係基於被告之核定（不論係原告退休時所為之核定，或本件系爭核定處分），並非係基於契約之關係，故原告主張其退休受領之公保養老給付得辦理優惠存款乃契約內容之一部分，被告不得片面修改長期之契約關係云云，尚屬無據。而原告訴之聲明為：撤銷復審決定及原處分，亦可知原告所提起之本件訴訟係定位為「撤銷訴訟」，即無所謂行政契約可言。
四、次按退休公務人員退休金優惠存款制度之建立，係立法院法制委員會於48年7月15日審議公務人員退休法修正草案時，基於早期公務人員每月待遇所得微薄，且其支領之一次退休金係以其最後在職之月俸額及本人實物代金為基數之內涵，造成退休實質所得偏低，為照顧退休人員生活，乃決議由銓敘部邀請有關機關研商。銓敘部爰與財政部於49年11月2日會銜訂定發布「退休公務人員退休金優惠存款辦法」（按：現已修正為「退休公務人員一次退休金優惠存款辦法」）；而退休公務人員公保養老給付優惠存款制度，亦係基於上述因素及軍保退伍給付已得辦理優惠存款之考量，由銓敘部於
63年12月17日訂定「退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點」，並報經考試院第5屆第82次會議准予備查後據以實施。 嗣銓敘部 衡酌公保養老給付優惠存款制度建置目的、國家財政負擔能力，及已退休人員之期待利益，於不影響退休人員退休所得支領之法定給與及維持優惠存款利率不變之情形下，檢討修正公保養老給付得辦理優惠存款之額度，於95年1月17日修訂公保優存要點第3點之1，減少公保養老給付得辦理優惠存款之金額，並自同年0月00日生效施行，藉以實現所欲追求之公益，是修正公保優存要點之公益理由，係為修正退休後所得反高於現職所得之現象，經衡量公益顯然大於退休人員之期待利益，且該退休改革方案僅於此一公益考量範圍內，調整得續存優惠存款之最高金額，對退休人員退休所得之法定給與並不影響，所減少者僅係退休人員之福利性所得，又於公保優存要點修正生效後於辦理續存前，已領取之優惠存款利息並無追繳，對於尚未屆滿契約期限之優惠存款，亦不受新修正規定之限制，僅於契約期滿辦理續存時，始適用新修正之規定，即使未有過渡條款，亦不至於嚴重影響退休人員之期待利益。按「何種事項應以法律直接規範或委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。」司法院釋字第443號解釋理由可資參照；依上揭釋字第443號解釋理由之層級化法律保留原則體系，就關於給付行政措施，應屬低密度法律保留，是以給付行政措施應對何一群體、何種事項為給付，給付之種類、項目為何，應由行政機關基於其行政之積極性、公益性，酌量當時之社會經濟狀況，財政收支情形，除非涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，自應有行政機關整體性考量之自由形成空間。優惠存款制度之形成及沿革已如前述，實乃一項政策性之補助措施，於審酌政府財力負擔及各類公務人員待遇類型等因素，考量整體公益衡平原則，並兼顧退休公務人員之實質權益保障，在政府補助性支出之資源有限情況下，主管機關自得本其權責就適用之對象與範圍，為必要及限定性之分配，以期有限之資源發揮最大之效益，此種基於情勢變更原則所做之要點修正，參諸司法院釋字第574號及第589號解釋意旨，並無違反平等原則之可言。公保優存要點第3點之1修正施行（95年2月16日）前已退休之公務人員亦應一體適用該規定，按95年待遇標準計算，使其每月退休所得不超過依最後在職同等級人員現職待遇計算之退休所得上限百分比。原告原係高雄市政府工務局正工程司，經被告機關核定，自93年10月16日退休生效並支領月退休金，嗣被告以95年9月4日部退管四字第0952685422號函依公保優存要點第3點之1核算原告於優惠存款期滿後得辦理續存之最高金額為1,148,334元，並無不合。
五、依司法院釋字第574號解釋意旨，法律原則上不得溯及生效日之前發生效力，即原則上不許法律真正溯及既往。而觀諸公保優存要點第5點規定：「本要點未規定事項，依退休公務人員一次退休金優惠存款辦法辦理。」又退休公務人員一次退休金優惠存款辦法第3條規定：「退休金之儲存，除期滿得續存外，其期限定為一年及二年兩種，……。」是公保養老給付金額之優惠存款係訂有期限。而95年1月17日修正之公保優存要點第3點之1有關減少公保養老給付得辦理優惠存款金額之規定，係自同年0月00日生效施行，對於該要點修正生效前，已領取之優惠存款利息並無追繳，對於尚未屆滿契約期限之優惠存款，亦不受新修正規定之限制，僅於契約期滿辦理續存時，始適用新修正之規定；換言之，新規定係直接適用於規定變更生效後發生之事實，並未溯及於該要點變更生效日之前而為適用（僅往後生效一體適用），故無法規範效力真正溯及既往不應容許之問題。換言之，公務人員以其所具84年7月1日以前公保年資核發之養老給付依公保優存要點辦理優惠存款者，在該要點修正後，無論是已辦理退休公務人員或將來辦理退休公務人員，因仍須依該要點之相關規定辦理優惠存款（首次辦理或換約續存），均應受相同之規範。本退休所得合理化之興革措施，係基於現時之社會經濟狀況、財政收支情形及社會公平，調整政府日後之給付範圍，此一給付，並未影響已辦理退休人員既已取得之優惠存款孳息，換言之，新規定係直接適用於規定變更生效後繼續發生之事實。又對於已退休公務人員於方案實施前已領取之優惠存款利息，無庸繳回；且方案實施時，其原存單未到期者，仍得適用原規定，俟期滿換約時，始適用修正之規定，並未溯及於該要點變更生效日之前而為適用，僅往後生效一體適用，自無悖於法律不溯及既往之原則。又優惠存款既為政策性補助措施，於政府預算有限之情況下，主管機關自得本其權責加以審酌得適用之對象與範圍，以期有限之資源發揮最大之效益。為期公務人員退休所得臻於公平合理，基於社會整體經濟環境變遷，被告就部份退休所得偏高之已退休公務人員酌予調整其優存額度，以達成政策目標，係針對社會現象及問題尋求解決，且基於社會整體經濟環境變遷，已退休與未來退休公務人員均一體適用修正要點，與公平原則無違，亦難謂違反比例與平等原則。
六、又「信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止（行政程序法第119條、第120條及第126條參照），即行政法規之廢止或變更亦有其適用。行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。至經廢止或變更之法規有重大明顯違反上位規範情形，或法規（如解釋性、裁量性之行政規則）係因主張權益受害者以不正當方法或提供不正確資料而發布者，其信賴即不值得保護；又純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實者，則欠缺信賴要件，不在保護範圍。．．」司法院釋字第525號解釋甚明。是以，行政法規之廢止或變更，亦有信賴保護原則之適用，亦即法規之廢止變更應兼顧規範對象信賴利益之保護。又信賴保護之構成要件須符合⑴信賴基礎：即行政機關表現在外具有法效性之決策；⑵信賴表現：即人民基於上述之法效性決策宣示所形成之信賴，實際開始規劃其生活或財產之變動，並付諸實施，此等表現在外之實施行為乃屬「信賴表現」；⑶信賴在客觀上值得保護等要件。原告主張長期以來信賴包含優惠存款在內之退撫制度，在公保優存要點第3點之1增訂後，使原告客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害云云。惟司法院釋字280號解釋揭櫫「．．優惠存款每月所生利息，如不能維持退休人員之基本生活（例如低於編制內委任1職等1級公務員月俸額），其優惠存款自不應一律停止」，準此，在保障一定生活條件之前提下，優惠存款應可取消或減少金額。司法院釋字第485號解釋亦指明「鑒於國家資源有限，有關社會政策之立法，必須考量國家之經濟及財政狀況．．亦應力求與受益人之基本生活需求相當，不得超過達成目的所需必要限度．．．」，從而可知社會福利措施（即使是經「立法」之法律保留），也以「（維持）基本生活相當（所需）為限」。又任何法規皆非永久不能改變，法規未來可能修改或廢止，受規範者並非毫無預見，而公保優存要點自施行以來歷經多次修正，原告與台灣銀行間亦是每兩年或1年簽定優存契約，於契約期限屆滿時，必須提出辦理優惠存款續存之申請；上揭優惠存款要點之修正，縱優惠存款人於換約後因適用修正之優惠存款要點規定，致每月可領取之利息減少，亦難謂係屬基於法效性決策宣示所形成之信賴，而實際開始規劃其生活或財產之變動，並付諸實施之「信賴表現」行為，容僅係「純屬願望、期待」，而未有表現其已生信賴之事實，核與信賴保護原則之適用要件未合。又被告機關為推動改革方案所增訂之公保優存要點第3點之1，僅係針對支領月退休金人員每月退休所得超過退休所得上限百分比者，予以調整其公保養老給付得辦理優惠存款之金額；至於原告依公務人員退休法所支領退休給與、退休金領取方式及依公教人員保險法所支領之公保養老給付之年資及總額，實際並未減少及改變。
七、復按「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」行政程序法第6條固有明文。本條規定即「等則等之，不等則不等之」之平等原則之明文化。指相同事務應為相同之處理，不同之事件則應為不同之處理，如對相同事物為差別待遇而無正當理由，或對於不同事物未為合理之差別待遇，均屬違反平等原則。惟平等原則並非絕對、機械之形式上平等，而係保障人民在法律上地位之實質平等，若為因應具體案件事實上之需要，自得授權訂立法規之機關，基於憲法之價值體系及立法目的，斟酌規範事物性質之差異，而為合理之區別對待或不同處置（司法院大法官會議釋字第211號、412號、485號、526號、547號、584號、569號解釋參照），而本件優惠存款要點之修正原委，已如前述，原告主張修正之優惠存款要點，就不同之職務及退休前是否曾任主管職務，造成相當差距，違反行政程序法第6條之規定云云；惟此乃因渠等任官、核敘及職務等均有不同，自無強為一律形式上相同對待之必要，要難執此遽認修正要點有何違反平等原則或禁止差別待遇原則之可言。
八、未按中央法規標準法第3條規定：「各機關發布之命令，得依其性質，稱規程、規則、細則、辦法、綱要、標準或準則。」該規定所列7個法規命令之名稱，基於法秩序安定及人民預測可能之考量，宜解為列舉規定，非例示規定。準此，須送立法院查照者，係指以中央法規標準法第3條所定7種名稱定名之授權命令或職權命令為限。而依公保優存要點第
1點規定：「退休公務人員公保養老給付金額辦理優惠存款，依本要點行之。」是以，該要點並非由法律授權訂定。又以其名稱係使用「要點」而非中央法規標準法第3條所定7種名稱之一。且如前所述，優惠存款制度係屬政策性福利、補助措施，被告為規範公務人員辦理公保養老給付優惠存款事項所訂頒之業務處理之一般抽象性規定；其性質應屬行政程序法第159條第2項第1款，關於機關業務處理方式所為之一般性「行政規則」；再依憲法第62條規定：「立法院為最高立法機關由人民選舉之立法委員組織之，代表人民行使立法權。」立法院職權行使法亦明定，立法院各項職權之行使係以決議方式為之。是以立法院係採合議制，其職權之行使應以立法院之名義行之。至於立法院所設立之各委員會，其所為之決議於未經院會通過前尚未發生拘束力。且依立法院職權行使法第62條規定，行政命令經審查後，發現有違反、變更或牴觸法律者，或應以法律規定事項而以命令定之者，應提報院會，經議決後，通知原訂頒之機關更正或廢止之。因此，上開公保優存要點增訂第3點之1雖經法制、預算及決算委員會聯席會決議應予廢止，惟該決議經於95年4月11日提報立法院院會表決時，經主席裁示交付黨團協商，迄今仍未有結果，有立法院第6屆第3、4、5會期相關會議決議附本院卷內可參。故公保優存要點第3點之1仍為現行有效存在之規定，被告繼續依該規定辦理退休公務人員之公保養老給付金額優惠存款事宜，尚屬有據。
九、綜上論述，原告起訴論旨，均不足採。被告機關因政府基於考量財政狀況、負擔能力，及社會環境之變遷與分配之公平，修正公保給付優存要點，其適用之結果，尚難認有違反法律保留、平等、信賴保護或不溯及既往等原則。從而，本件被告機關以95年9月4日部退管四字第0952685422號函依增訂退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點第3點之1規定，通知原告其公保養老給付優存金額期滿續存時，修正金額為1,148,334元，並無不合，復審決定予以維持，亦無違誤，原告徒執前詞及一己主觀見解，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
十、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核與本件判決結果不生影響，爰不逐一論述。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國97年1月24日
台北高等行政法院第六庭
審判長法官林文舟
法官闕銘富法官許瑞助上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國97年1月24日
書記官吳芳靜