裁判字號：臺灣高等法院臺中分院102年上易字第221號民事判決
裁判日期：民國102年06月19日
裁判案由：債務人異議之訴
臺灣高等法院臺中分院民事判決102年度上易字第221號上訴人 劉張秀鳳 訴訟代理人 劉淑貞 被上訴人行政院農業委員會林務局東勢林區管理處法定代理人 李炎壽 訴訟代理人 劉惠利 律師複代理人 李佳容 上列當事人間債務人異議之訴事件，上訴人對於中華民國102年3月11日臺灣臺中地方法院102年度訴字第282號第一審判決提起上訴，本院於102年6月5日言詞辯論終結，茲判決如下：
主文上訴駁回。
第二審訴訟費用由上訴人負擔。
事實及理由
壹、兩造之主張：
一、上訴人主張：㈠被上訴人以原法院92年度訴字第271號民事判決暨確定證明
書為執行名義（下稱系爭執行名義），聲請強制執行，請求上訴人應就占用之台中縣（現改制為臺中市）和平鄉○○○○○區○○○○地○0地號（起訴狀誤載為假20號地號）如該判決附圖所示編號20號面積0.9079公頃林地（下稱系爭林地）地上物拆除並將土地返還之，經原法院以101年度司執字第56938號強制執行事件（下稱系爭執行事件）受理中，執行程序尚未終結。
㈡緣被上訴人大舉收回林地之行為，造成梨山地區數十萬農民
生計，影響層面廣大，多年來一直受到質疑與檢討，立法院於民國（下同）100年12月5日院會通過決議「未完成造林的林農租地，在不砍除果樹前提下，暫予續約四年」之決議，該案係立法委員馬 文君 等13人鑑於國有林地租予農民使用，依約應造林，然農民為維持生計，乃種植經濟果樹，為兼顧國土保安及農業生計，因而建請行政院責成農業委員會研議，凡尚未完成造林之租地，在不砍除原有果樹之前提下，暫予續約，並持續輔導採漸進式，因地制宜之造林措施。嗣行政院農業委員會（下簡稱農委會）以101年11月I9日農林務字第0000000000號函（下稱系爭農委會函）致林務局，訂立具體之處理措施，林務局則於101年12月20日以林政字第0000000000號函文給臺灣農努聯盟理事長 白仁傑 知會相關處理措施，該新訂之相關措施大致如下：⑴由林務局各林管處逐筆確實查證、記錄，是否造成水土危害。⑵租地安全無虞者：持續輔導承租人種植每公頃600株林木，與承租林農訂立至104年12月31日止短期租約，於104年12月31日前配合造林檢測合格者，即辦理續約9年。⑶租地已致生水土危害或有水土危害之虞者：限102年底前全面完成造林，檢測合格即續約9年。上開農委會函文，係基於法律授權就所轄林班地租約爭議，對下級單位之遵循事項以及相關農民之權利義務所作之規範，非僅屬機關內部事務性規定，被上訴人自應遵守該命令內容，依法辦理清查、續約及輔導造林之措施，且在未依農委會指示逐筆清查及在所訂期限（104年12月31日或102年12月31日）未屆至辦理檢測之前，不得要求上訴人返還系爭林地。
㈢再者，梨山地區之農民如上訴人，因信賴大甲林區管理處梨
山工作站於73年5月14日73甲梨業字第0481號函釋「果樹視同造林樹」之意旨，在林地上種植、維護果樹之長成，所耗費金錢、人力甚鉅。如今，被上訴人卻要求上訴人及其他合法種植果樹之農民返還林地，反而對違約之訴外人 楊肇基 （75林班假13號）、 張希禹 （75林班假55號）續訂租約，租約內容還允許該二人種植違規作物「銀杏」，其所為顯然違反公平及信賴，有圖利特定人之嫌，令人難以甘服。退一步言之，被上訴人縱因政策改變有收回林地之必要，依兩造契約第8條，被上訴人對於上訴人合法種植之果樹亦應給予合理補償，於被上訴人給予合理補償之前，上訴人自得主張同時履行抗辯權。本件因有如上事由之情況產生，上訴人遂提起本件債務人異議之訴，以維己身權益。
㈣至被上訴人雖表示系爭農委會函不具法律效力等語。然所謂
「行政命令」係行政機關為了達到行政目的，對人民或下屬公務員就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定。以行政法學之通說，行政命令大致可區分為「規範人民權利義務事項之法規命令」及「拘束行政機關內部事項之行政規則」。為避免行政機關所發布之行政命令與憲法或法律有所牴觸，中央法規標準法第7條規定「各機關依其法定職權或基於法律授權訂定之命令，應視其性質分別下達或發布，並即送立法院。而根據上訴人提出林務局101年12月20日林政字第0000000000號函文，系爭農委會函文已經函覆立法院，則中間行政流程如何處置？是否已符合中央法規標準法第7條規定具有法規命令效力？則有詳查必要。倘若已具法規命令性質，對外已發生法律效力，依法行政機關及人民均應受到拘束，不得任意違反，自屬構成妨礙被上訴人請求之事由，是上訴人之請求有理由。
㈤上訴人請求被上訴人能體諒、同情農民生計問題，縱然無法
以上開農委會函作為續約之依據，但相信被上訴人仍可依該函同意暫緩執行，直至今年果樹採收完畢，讓上訴人不至於損失慘重而影響全家人之生計。
㈥爰聲明求為：原法院101年度司執字第56938號強制執行事件對上訴人所為之強制執行應予撤銷之判決。
二、被上訴人主張：㈠原法院92年度訴字第271號確定判決已認上訴人於系爭林地
違規種植果樹、且逾期未改正造林，經被上訴人提出臺灣省政府公告、林務局89年7月2日函件及寄發88年1月7日臺中梨山郵局107號存證信函終止契約，認定兩造之租賃契約於上訴人收受上開存證信函之際，兩造之租約已終止，上訴人無權占有系爭林地甚明。故上訴人並非租約到期，有合法租約之農民，因此上訴人本非系爭農委會函文規範內之適用對象，蓋該函文內容說明第三點：「…本會業就租約到期未符續約規定之出租造林地。訂定下列處理措施，以兼顧國土保安及解決林農保險資格問題：⑴由本會林務局各林管處逐筆確實查證、記錄，是否造成水上危害。⑵租地安全無虞者：……⑶租地已致生水土危害或有水土危害之虞者：…」之情形，上訴人係違規遭被上訴人終止租約，並非租約到期未符續約規定之出租造林地承租人。且該函文僅為農委會對林務局之內部行政指導，亦不具備法律之拘束力，上開情事非屬強制執行名義成立後，有消滅或妨礙債權人請求之事由。
㈡至被上訴人縱與訴外人楊肇基、張希禹續約，惟不同土地或
因土質、坐落位置不同，可能為不同之處理，自不得以被上訴人准許楊肇基、張希禹種植銀否，即認應一併准許上訴人繼續承租系爭林地，此與公平、信賴原則無涉。況本件是否有違公平、信賴，亦與系爭執行名義之請求權或執行力之判斷無關，應不生消滅或妨礙被上訴人請求之效果，上訴人提起債務人異議之訴，亦無可採，應予駁回等語，資為抗辯。
貳、原審為上訴人敗訴之判決，上訴人不服，提起上訴，聲明求為判決：1.原判決廢棄。2.原法院101年度司執字第56938號強制執行事件對上訴人所為之強制執行應予撤銷。3.第一、二審訴訟費用均由被上訴人負擔。被上訴人則答辯聲明：1.上訴駁回。2.第二審訴訟費用由上訴人負擔。
參、本院之判斷：
一、上訴人主張被上訴人以原法院92年度訴字第271號民事確定判決為執行名義，聲請原法院民事執行處就上訴人應拆除地上物並返還之系爭林地為強制執行，經原法院以101年度司執字第56938號強制執行事件受理，該執行事件之執行程序尚未終結，為被上訴人所不爭執，並經本院調閱上開強制執行卷宗查核無訛，堪信為真正。茲上訴人提出農委會於101年11月19日致林務局函，主張系爭農委會函所示之相關處理措施，為被上訴人所應遵守之法規命令，在被上訴人未依農委會指示逐筆清查及在所訂期限（104年12月31日或102年12月31日）未屆至辦理檢測之前，不得強制執行要求上訴人返還系爭林地，及被上訴人未補償前，上訴人得主張同時履行抗辯等語；然此為被上訴人所否認，並辯以農委會函文內容僅為內部行政指導，不具法律拘束力，且兩造間系爭林地租約業經確定判決認定因上訴人違約而經被上訴人合法終止，並無上開函示處理措施之適用等語。是本件兩造爭執要旨為：系爭農委會函是否具有法規命令之性質？是否屬於強制執行法第14條第1項規定之消滅或妨害被上訴人請求之事由？上訴人主張同時履行抗辯是否有理由？
二、按執行名義成立後，如有消滅或妨礙債權人請求之事由發生，債務人得於強制執行程序終結前，向執行法院對債權人提起異議之訴；如以裁判為執行名義時，其為異議原因之事實發生在前訴訟言詞辯論終結後者，亦得主張之，強制執行法第14條第1項定有明文。所謂消滅債權人請求之事由，係指足以使執行名義之請求權及執行力消滅之原因事實，例如清償、提存、抵銷、免除、混同、債權讓與、債務承擔、更改、消滅時效完成、解除條件成就、契約解除或撤銷、另訂和解契約，或其他類此之情形，始足當之。至所稱妨礙債權人請求之事由，則係指使依執行名義所命之給付，罹於不能行使之障礙而言，例如債權人同意延期清償、債務人行使同時履行抗辯權等（最高法院94年度台上字第671號、98年度台上字第1899號判決意旨參照）。又債務人所主張消滅或妨礙債權人請求之事由，須係發生在執行名義成立之後者始得為之。若主張之事由在執行名義成立之前即已存在，則為執行名義之裁判，縱有未當，亦非異議之訴所能救濟，亦即如係以裁判為執行名義時，其為異議原因之事實發生在前訴訟言詞辯論終結前者，縱該為執行名義之裁判有何不當，即與異議之訴之要件不符，即不得提起（最高法院97年度台上字第2653號判決意旨參照）。依前揭說明，依強制執行法第14條規定提起債務人異議之訴，自需符合前開要件，否則不得提起。
三、次按，各機關依其法定職權或基於法律授權訂定之命令，應視其性質分別下達或發布，並即送立法院，為中央法規標準法第7條所明定。而依行政程序法第150條之規定，法規命令係指行政機關基於法律授權，對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定；法規命令之內容並應明列其法律授權之依據。且法規命令除需依行政程序法第152條至156條規定之法定程序訂定外，並須於訂定後以刊登政府公報或新聞紙之方式發布（行政程序法第157條）。經查，上開農委會致林務局之系爭農委會函開宗明義即載明：「主旨：有關立法院第8屆第2會期第6次會議決議馬委員文君等18人所提『本會林務局經管國有林地租予林農使用，林農長期種植經濟果樹作物維持家庭生計，政府應予重視。本會應謀求兼疇並顧方案，....』臨時提案，謹將研議情形，報請鑒查。」等語，已可知系爭農委會函僅係針對立法委員之臨時提案，提出其研議之處理措施而已，並非草擬或訂定法規命令。至於系爭農委會函說明三所敘：「....本會業就租約到期未符續約規定之出租造林地，訂定下列處理措施，以兼顧國土保安及解決林農保險資格問題：⑴由本會林務局各林管處逐筆確實查證、記錄，是否造成水土危害。⑵租地安全無虞者：⒈持續輔導承租人種植每公頃600株林木，與承租林農訂立至104年12月31日止短期租約，並於租約中明定『不得有改變租地現狀之情事發生，並須於104年12月31日前完成混植每公頃600株造林木，屆期未依約完成造林，無異議交還林地』之限制條件，租期內倘配合造林經檢測合格者，即辦理續約9年。⒉....⑶租地已致生水土危害或有水土危害之虞者：⒈限102年底前全面完成造林，檢測合格即續約9年。⒉屆期拒不配合造林者，不予以續約，依程序辦理收回林地。」等語，亦只在說明該研議之處理措施之內容。是以，由系爭農委會函示全文觀之，函內既無揭示法規命令之名稱，亦未明列法律授權依據，更未依行政程序法關於法規命令所定程序為訂定、發布，其顯非法規命令至明。且依系爭農委會函之內容，僅係提出研議之處理措施，以輔導、協助處理林務局與承租國有林地卻未依法造林農民間關於國有林地收回或予續租之糾紛，並無直接對多數不特定人民發生法律效果之效力，其性質應屬行政指導，僅有指導、督促之效果，並無法律上強制力，上訴人主張系爭農委會函具法規命令之性質，洵不足採。再者，系爭農委會函旨與前述消滅或妨礙債權人請求之事由均不相符，不足為消滅或妨礙被上訴人行使請求收回系爭林地之事由，系爭農委會函自非消滅或妨礙被上訴人請求之事由。況，國有林地之租賃事宜，乃屬私權事項，被上訴人是否願將系爭林地再行出租上訴人、是否同意上訴人暫緩返還系爭林地等，均屬私法事項，基於私法自治原則，自以當事人有租賃合意為其前提要件，上訴人並未舉證證明兩造就系爭林地有續租之合意、或被上訴人已同意上訴人延期返還系爭林地，委不得以系爭農委會函作為有續租或同意續用之依據；且依系爭農委會函旨所示，其適用對象乃租約到期未符續約規定之出租造林地，亦即限於租約到期未符續約規定、但未經上訴人以違約終止租約者為限。而上訴人就系爭林地之租約，早經系爭執行名義（即原法院92年度訴字第271號民事確定判決）認定上訴人未依租約造林，違約種植果樹，經被上訴人終止租約，兩造間就系爭林地之租賃關係已於88年1月7日合法終止，上訴人就系爭林地早已無租約存在，要非系爭農委會函適用之對象，更無從援引該函作為被上訴人不得對其以強制執行程序收回系爭林地之依據。
四、至上訴人另主張被上訴人縱因政策改變有收回林地之必要，依兩造契約第8條，被上訴人對於上訴人合法種植之果樹亦應給予合理補償，於被上訴人給予合理補償之前，上訴人自得主張同時履行抗辯權，拒絕返還系爭林地等語。然查，有關被上訴人有否違約及上訴人得否依兩造租約之約定請求被上訴人補償，進而主張同時履行抗辯權，均屬於系爭執行名義（即原法院92年度訴字第271號民事確定判決）成立以前即系爭返還林地訴訟最後言詞辯論終結前即已存在之事由，並非系爭執行名義言詞辯論終結後始發生之事由，依前開規定及說明，上開異議原因事實，尚與債務人異議之訴要件不符，是以上訴人據以主張系爭執行名義成立後，有妨礙債權人請求之事由發生，進而拒絕返還系爭林地，亦非可取。另，上訴人請求被上訴人體諒、同情農民生計，縱無法以系爭農委會函作為續約之依據，但相信仍可依該函同意暫緩執行，直至今年果樹採收完畢，讓上訴人不至於損失慘重而影響全家人之生計云云，乃係被上訴人得否法外施恩之另一問題，非本件債務人異議之訴法定得排除強制執行之事由，併予敘明。
五、綜上所述，上訴人主張系爭執行名義成立後，有消滅或妨礙被上訴人請求之事由發生，而提起本件債務人異議之訴，請求撤銷原法院101年度司執字第56938號強制執行事件所為強制執行程序，於法不合，應予駁回。原審為上訴人敗訴之判決，經核於法並無違誤。上訴意旨指摘原判決不當，求予廢棄改判，為無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核與判決結果不生影響，不另一一論列，附此敘明。
據上論結，本件上訴為無理由。依民事訴訟法第449條第1項、第78條，判決如主文。
中華民國102年6月19日
民事第八庭審判長法官陳滿賢
法官朱樑法官許秀芬以上正本係照原本作成。
不得上訴。
書記官陳信和中華民國102年6月19日