裁判字號：臺中高等行政法院99年訴字第172號判決
裁判日期：民國99年12月21日
裁判案由：提供行政資訊
臺中高等行政法院判決
99年度訴字第172號99年12月14日辯論終結原告 李志仁 被告行政院農業委員會臺中區農業改良場代表人 張致盛 訴訟代理人 陳世煌 律師
黃俊昇 律師上列當事人間因提供行政資訊事件，原告不服行政院農業委員會中華民國99年4月7日農訴字第0980176953號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主文訴願決定及原處分均撤銷。
被告應依本判決之法律見解，對於原告民國98年10月20日申請閱覽、抄錄及複製「赴越南瞭解大蒜生產情形並蒐集樣品工作報告」之資訊，作成決定。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件原告起訴後，被告機關代表人由 陳榮五 變更為張致盛，並經變更後之代表人張致盛聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：緣原告於民國（下同）98年10月20日向被告機關申請提供「赴越南瞭解大蒜生產情形並蒐集樣品工作報告」（下稱系爭報告）之政府資訊，案經被告機關以98年11月18日農中改作改字第0982808051號函提供系爭報告之節錄文1冊，其中涉及機密部分則註記「節錄本空白部分為機密不公開」而未予提供。原告不服，向行政院農業委員會（下稱農委會）提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：
（一）按「為建立政府資訊公開制度，便利人民共享及公平利用政府資訊，保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，並促進民主參與，特制定本法。」「下列政府資訊，除依第十八條規定限制公開或不予提供者外，應主動公開：．．．施政計畫、業務統計及研究報告。．．．前項第五款所稱研究報告，指由政府機關編列預算委託專家、學者進行之報告或派赴國外從事考察、進修、研究或實習人員所提出之報告。．．．」，分別為政府資訊公開法第1條、第7條第1項第5款及第2項明定。次按「為促進行政院與所屬各機關、機構、學校及公營事業（以下簡稱各機關）人員出國所獲資訊廣泛流通，便利公眾共享，特訂定本要點。」「各機關以政府經費派赴國外從事考察、進修、研究、實習及其他公務有關活動之人員（下稱出國人員），除屬機密性質外，應依本要點規定提出出國報告。」及「考察、進修、研究、實習類別之出國報告，其內容架構應涵蓋目的、過程、心得及建議等要項，並依據出國報告電子檔規格辦理。」「組團出國執行同一出國任務者，出國報告得共同署名提出；出國計畫相關資料之登錄及出國報告之審核、追蹤，由計畫主辦機關統籌處理。」「出國報告著作財產權歸屬中華民國，其管理由計畫主辦機關負責。」為行政院及所屬各機關出國報告綜合處理要點第1點、第2點、第7點、第11點及第17點所明文。本件系爭報告既已依出國報告處理要點提出，即非屬機密性質，而應屬政府資訊公開法應主動公開政府資訊之範圍，本件報告包括目的、過程、心得及建議等要項，均應依出國報告電子檔規格辦理上網登錄及主動公開；又本件系爭報告係指派臺中區農業改良場 郭孚燿 副研究員、臺南區農業改良場 陳水心 技佐 及鳳山熱帶園藝試驗分所 林楨祐 助理研究員共同出國所提出，理應由計畫主辦機關之農委會或其授權之下級機關統籌處理本件出國計畫相關資料之登錄及出國報告之審核，並負責本件系爭報告之管理。原告曾向農委會申請閱覽本件系爭報告，但農委會稱已將該資料退回給被告機關自行保管，無從提供，原告始向被告機關申請。
（二）行政機關應遵循依法行政之原則，所為之行政行為須符合程序正義性及實質正當性，以保障人民權益，增進人民對行政之信賴。故行政機關對於有關公務機密之認定，應兼採「實質」與「形式」要件，即對於機關所持有或保管依法令或契約有保密義務之資訊，除實質上須其洩漏後足以使機關安全或利益遭受損害以外，形式上並須經依法授權人員於法定時間內為一定程序之核定，始足當之。行政機關對機密資訊應嚴謹審認，除簽奉權責長官及權責機關依法核定外，並應完整標示「機密等級」、「保密期限或解密條件」及詳定「應保密事項之具體範圍」等，始完備核密程序，以使得該等資訊獲致法制保障，並避免衍生「規避公開」及「隱藏不法」之質疑與爭議。若前揭核密程序欠缺完備，面對人民申請提供時，冒然以「屬『業務機密』資訊，不予提供」理由駁回，當事人依法得提請行政救濟。本件系爭報告是否確已依法核定為機密？行政法院應對系爭報告之核列機密是否合法適切，進行實質審查。然查，依法務部法律決第0000000000號函釋雖稱「人民申請政府資訊時，是否具備政府資訊公開法第18條規定之限制公開或不予提供情形，應由該資訊持有機關本於職權認定。」持有該資訊之機關仍應本於職權依法認定，而非逾越權限違法核認。次依被告機關於本件系爭報告所附簽呈主旨即載明：「檢陳職奉派前往越南調查及蒐集大蒜樣品，出國報告及出國報告審查表各乙件，簽請核閱並於審查表簽章後，『准予上網登錄及印刷裝訂，並函送農業委員會。』呈請裁示。」足證系爭報告僅由出國（報告）人簽請其服務單位「准予上網登錄及印刷裝訂，並函送農業委員會」，而非簽請准予核定限閱。又被告機關辯稱：「本次系爭報告於製作完成後，於出國報告審查表中之『計畫主辦機關審核意見欄第9點』並未勾選，意即表示系爭報告不採行公開發表。」惟該欄雖未勾選，僅有出國（報告）人之服務單位（被告機關）簽准，並非計畫主辦機關（農委會）審核簽准及核定為「限閱」，且亦無核定「機密等級」、「保密期限或解密條件」及「應保密事項之具體範圍」等。足徵，被告機關縱認系爭報告審查表中之「計畫主辦機關審核意見欄第9點」並未勾選，已簽准限閱，惟核密程序仍欠缺完備。復依公文程式條例第12條規定，應保守秘密之公文，其制作、傳遞、保管，均應以密件處理之。惟查，被告機關檢附本件系爭報告陳報農委會函件所標示之密等（機密等級）為普通（等級），顯然本件系爭報告陳報當時，並未依法已核定為限閱（機密），否則即應以「密」件陳報。倘若系爭報告確已簽核限閱，則被告機關應依政府資訊公開法第18條第1項第1款規定「經依法核定為國家機密或其他法律、法規命令規定應秘密事項或限制、禁止公開者」為由，駁回原告之申請，始為合法。如系爭報告核密程序並非完備，則即非屬機密，被告機關即應依政府資訊公開法第7條規定，上網登錄主動公開，並應依同法第5條規定，提供系爭報告之全文予原告閱覽、抄錄及複製，始為正辦。
（三）依農委會99年10月21日農秘字第0990170349號函復鈞院所詢本件出國報告處理情形略謂：被告機關所屬研究員所撰本件出國報告事涉大蒜產業及大蒜進行作業流程，被告機關本於職權，依法認定係屬限閱（機密），並將本件出國報告函送農委會，同時於公務出國報告資訊網內登錄出國各項資料並點選限閱（機密），故無公開之必要，隨即將上開報告退回被告機關自行保存云云。然查，被告機關檢附本件系爭報告陳報農委會函件所標示之密等（機密等級）為普通（等級），顯然本件系爭出國報告陳報當時並未依法已核定為限閱（機密），否則依公文程式條例第12條即應以「密」件陳報。然被告機關既非以「密」函陳報，農委會收悉該函時，又如何知曉該函所檢附之本件系爭報告屬機密性質並批示：本出國報告因屬機密性質，擬退回原主辦機關自行保存，文存查？即顯有矛盾之疑義。又大蒜產業及大蒜進行作業流程，均屬市場公開並無機密可言，縱本件系爭報告事涉及大蒜產業及大蒜進行作業流程，被告機關認定係屬限閱（機密），即顯無理由。復依出國報告處理要點第11點及第17點規定，本件係由三位鑑定小組專家組團執行同一出國任務，故本件出國計畫相關資料之登錄及出國報告之審核及管理，應由農委會所授權之農糧署（計畫主辦機關）統籌負責處理，並非由被告機關處理本件出國計畫相關資料之登錄及負責本件出國報告之管理，亦自無將本件報告退回被告機關自行保存之理，顯見前揭農委會函復所稱均有違出國報告處理要點之規定，亦核與事實不符，更益加彰顯本件系爭報告並未依法確已核定為限閱（機密），被告機關自應依原告之申請，提供本件系爭報告全文予原告閱覽。
（四）被告機關依政府資訊公開法第18條第1項第3、4及6款規定，認系爭報告部分內容不應公開，未提供予原告，然查：
1、按「所稱『行政決定前之擬稿或其他準備作業文件』，係指函稿、簽呈或會辦意見等行政機關內部作業文件而言。」法務部法律字第000335號函釋參照，次按行政院「文書處理手冊」規定，承辦人員就職掌事項，或下級機關首長對上級機關首長有所陳述、請示、請求、建議時應使用「簽」呈請裁核。惟就系爭報告之名稱文義及報告格式觀之，顯非屬前述函釋所謂之函稿、簽呈或會辦意見等內部作業文件。被告機關雖辯稱系爭報告所建議事項仍需行政院農業委員會農糧署（下稱農糧署）裁核，故有保密之義務。惟其內容及建議事項如確有呈裁核必要，被告機關即應另以「簽」呈請裁核，而非以部分內容及建議事項確有呈裁核必要為由，依政府資訊公開法第18條第1項第3款規定，拒絕公開及提供原告閱覽，顯為刻意規避公開。況被告機關亦未提示呈請農糧署裁核之函復，顯無再檢討之必要，與被告機關所稱「農糧署歷年4次出國報告之建議皆無再檢討之必要」並無不同，系爭報告自應公開。被告機關核認系爭報告中部分內容及建議事項，依政府資訊公開法第18條第1項第3款規定，不予公開，即顯有違誤。
2、依農委會網站公開之98年度出國計畫執行情形報告表，其「出國計畫名稱及內容簡述」為「了解大蒜生產情形及搜集樣品」，可見，本件農委會指派鑑定小組成員出國考察計畫之目的僅為「了解（越南）大蒜生產情形及搜集樣品」。次依農糧署95年1月9日農糧生字第0951057041號函釋明確指稱：「惟因進口貨品（大蒜）原產地認定係海關權責，該會協助鑑定小組鑑定結果僅為原產地認定之參考」，及97年4月22日農糧生字第0971033806號函釋亦表明：
「旨揭小組係基於行政委託協助海關等單位進行農產品性狀鑑定，供其原產地認定之參考。」足證，鑑定小組僅係基於行政委託協助海關進行農產品性狀鑑定，並非實施監督、管理、檢（調）查、取締等業務之政府機關；且系爭報告中不公開之部分內容及建議事項，亦非屬取得或製作監督、管理、檢（調）查、取締對象之相關資料。又依行政院農委會91年2月26日函所附研商「雜糧蔬菜特作協助鑑定小組」運作事宜會議紀錄附鑑定事宜會議紀錄之決議事項及附表（走私進口農產品送本會協助鑑定流程圖）：查緝單位與鑑定小組間及鑑定小組與(鑑定)專家間有關鑑定作業相關之聯繫，均以密件或電傳方式進行，故依經驗法則，鑑定作業將於何時，於何地，由何人進行，如非鑑定作業相關單位及人員(包括原告及一般民眾)均不得而知，因此，非鑑定作業相關單位及人員(包括原告及一般民眾)，顯然不可能對鑑定作業之進行形成困難及妨害其公正性及客觀性，且對鑑定作業之進行形成困難及妨害其公正性及客觀性亦與本件系爭報告之公開顯無因果關係。況被告亦未說明如公開本件系爭報告，將使目前鑑定小組協助鑑定作業如何形成困難及妨害其公正性及客觀性之理由。有關進口大蒜管理之主管機關並非農委會、農糧署或鑑定小組，況主管機關亦未授權將進口大蒜管理之職權委任上述機關及單位辦理。復依行政院農業委員會組織條例、行政院農業委員會農糧署組織條例及行政院農業委員會各區農業改良場組織準則等法規規定，農委會、農糧署、各區農業改良場及被告機關所職掌事項，均非進口大蒜管理實施監督、管理、檢（調）查、取締等業務，被告機關並無任何法源依據，卻自認鑑定小組在實務上已等同海關業務之機關，逕據政府資訊公開法第18條第1項第4款規定，認系爭報告之部分內容及建議事項，若予以公開，將致使目前鑑定小組協助鑑定作業，形成困難及妨害其公正性及客觀性，而應不予公開，核與事實不符，被告機關主張本件系爭報告之部分內容屬前揭機密資料不應公開，即顯無理由。
3、依行政院農委會91年2月26日函所附研商「雜糧蔬菜特作協助鑑定小組」運作事宜會議紀錄之說明及決議事項：指派中部辦公室（現已整併改制為農糧署）成立鑑定小組，該小組之基本成員依作物別請農委會各相關試驗場所等指派「專家」擔任，其中㈣大蒜小組成員之一員，係由被告機關指派該場「專家」擔任，足證，被告機關所指派之「專家」始為鑑定小組之成員，而被告機關並非鑑定小組之成員，被告機關副研究員郭孚燿才是鑑定小組成員；且鑑定小組之業務主管機關應為農糧署，被告機關並非鑑定小組之業務主管機關。次依農委會農授糧字第0981043924號函亦載明：本件指派鑑定小組成員赴越南蒐集大蒜樣品案，係農委會「授權農糧署決行」，並非授權被告決行，亦證，核定本件系爭出國報告是否屬限閱（機密）之權責機關應為農糧署，而非被告機關之職權，所以只有農糧署才能核定系爭報告是否為機密文件。雖主辦機關為農委會但已授權農糧署來辦理，所以農糧署才為本件之主管機關。然被告機關並未將系爭報告陳給農糧署，農糧署即無從認定其為機密文件。被告機關既非鑑定小組之成員，亦非鑑定小組之業務主管機關，自無核定本件系爭報告為限閱（機密）之事務管轄權，然被告機關竟堅稱系爭報告係本於職權依法限閱，顯有逾越權限之違法。
4、又依行政院農委會99年10月21日農祕字第0990170349號函可知，被告機關檢陳出國報告給農委會，原則上係依據「行政院及所屬各機關出國報告綜合處理要點」，將出國回來所製作的出國報告，陳報給農委會而已，並非向農委會陳報此為限閱或陳報請農委會來核定出國報告為限閱。又依該函文說明三所示，出國報告既已提出，就不屬於機密性質，如果出國報告內容屬機密性質，被告機關應該就不用提出出國報告，所以被告機關的研究員出國回來後，既然提出系爭報告，則系爭報告就不是屬於機密性質。又關於進口大蒜農產品的管理，其產地的認定，依據關稅法第28條，係屬進口海關的職權，如何認定進口大蒜的產地，應該依照進口貨物原產地認定標準來認定，基本上係由經濟部與財政部會同訂定。越南大蒜生產情形，非本國任何部會機關所能管轄，所以沒有監督、管理越南大蒜的生產情況，農委會無權認定為機密。本件出國計畫的主辦機關為農委會，被告也並非主辦機關所指定的專責人員，依行政程序法第11條規定，被告機關無權核定本件系爭報告為限閱或為機密文件。
5、按司法院釋字第603號解釋謂：「惟憲法對資訊隱私權之保障並非絕對，國家得於符合憲法第23條規定意旨之範圍內，以法律明確規定對之予以適當之限制。」該解釋理由亦稱：「憲法對個人資訊隱私權之保護亦非絕對，國家基於公益之必要，自得於不違反憲法第23條之範圍內，以法律明確規定強制取得所必要之個人資訊。」及「按公益原則為行政法上之重要原則，當私益與公益有所牴觸時，應以保護公益為優先」（行政法院83年判字第2037號判決理由參照），可知多數司法實務見解，均傾向於認為公益應指「公共利益」，需與社會之公共利益有關，故所謂公益原則，應指涉及不特定的廣泛民眾福祉事項而言。本件出國考察均通知駐越南辦事處人員、臺灣進口蒜商及越南大蒜生產商等會同辦理且行程亦均公開，有農糧署函文暨相關行程附件和照片可憑。況系爭報告係公務員執行公務所為之報告，與公益有相當之關聯性，系爭報告中當事人圖相之公開，並無違政府資訊公開法第18條第1項第6款公益原則之但書規定，自應公開。依被告機關98年10月21日農中改作改字第0982807301號函即載明：「本件系爭報告係由農糧署指派鑑定小組成員之臺中區農業改良場郭孚燿副研究員、臺南區農業改良場 陳水心技佐 及鳳山熱帶園藝試驗分所林楨祐助理研究員共同出國所提出。」且被告機關既於原訴願答辯書說明五，自承系爭報告檔案係屬政府資訊公開法第7條第5款規定，應主動公開之政府資訊。顯然，被告機關明知上述共同出國當事人均知曉並同意將有當事人圖相之附錄圖片編於系爭報告中，依政府資訊公開法第7條第5款規定，本應主動公開。況前開函文既已揭露當事人之姓名及服務機關名稱，被告機關卻認依政府資訊公開法第18條第1項第6款規定以系爭報告中攝有他人之影像，若予公開或提供，將有侵害該當事人個人隱私之虞，未予提供原告，顯不合法。雖被告辯稱：因原告之前即曾多次至被告機關處釋放不當言論，故為保護該三人之個人穩私，並避免該三人受不必要之騷擾，爰於提供照片時，就有涉及該三人部分之圖相均予以空白遮掩。惟被告機關並無具體指陳原告有何釋放不當言論，亦未說明如公開本件當事人圖相與當事人將遭受騷擾之關聯性，被告所辯稱均與事實不符，顯不足採。
（五）被告機關辯稱「雖政府機關人員出國報告之格式含有『檢討建議』一項，但並非所有均得公開。原告所訴鑑定小組歷年之出國工作報告均全部公開，乃因該工作報告之建議均無再檢討之必要，故予以公開。」云云，惟查，農糧署依92年「收集泰國、越南敏感性農產品產銷資料出國工作報告」之檢討與建議，經檢討後指示鑑定小組發表「如何由外觀區別本蒜與進口蒜」文章，以加強教育消費者辨別本土蒜；及於93年再次派員赴雲南、四川、廣西等地蒐集大蒜樣品及產銷資訊。該署又據93年「收集韓國、中國大陸大蒜產銷資料出國工作報告」之檢討與建議，經檢討後將「開發敏感性蔬菜（大蒜等）產地之鑑定方法」編列為該署94年度農業科技計畫研究重點之一，顯然，鑑定小組歷年之出國報告建議事項並非均無再檢討之必要。又縱被告機關所謂：「鑑定小組歷年之出國工作報告均全部公開，乃因該工作報告之建議均無再檢討之必要，故予以公開。」屬實，惟查，依農委會98年度出國計畫執行情形報告表，其中有關本件「了解大蒜生產情形及搜集樣品」出國計畫之報告建議採納情形項下建議項數、已採行項數、未採行項數及研議中項數均空白。足證，本件系爭報告之建議亦無再檢討之必要，亦與被告機關所辯稱「鑑定小組歷年之出國工作報告均無再檢討之必要」並無不同，自應予以公開。況被告並無舉證「鑑定小組歷年之出國工作報告均全部公開，乃因該工作報告之建議均無再檢討之必要」以實其說，自有違行政訴訟法第136條準用民事訴訟法第277條「當事人主張有利於己之事實者，就其事實有舉證之責任。」之規定，被告機關所辯顯不足採。
（六）鑑定小組係由農業委員會召集所屬各試驗所及改良場之專業人員所組成；而執行協助鑑定作業係以該小組所蒐集各國大蒜品種、樣品及所建立之各國產銷資訊與品種特性調查報告之歷次出國報告，作為比對鑑定之依據。被告機關既派員參與鑑定小組之協助鑑定作業，明知非鑑定小組成員且為進口蒜商利益對立團體之臺灣蒜農協會亦派員參與鑑定作業，與鑑定小組成員共同參閱包括系爭報告及農糧署歷年4次出國報告為鑑定依據，共同執行鑑定作業，並於答復鑑定結果之電傳通聯單上表示意見。顯然，非鑑定小組成員之臺灣蒜農協會派員參與鑑定作業，並可參閱包括系爭報告，惟並未對於該小組協助鑑定作業，形成困難及妨害其公正性及客觀性。而原告並非鑑定小組成員，無法參與鑑定小組協助鑑定作業，縱使閱覽系爭報告，對於目前鑑定小組協助鑑定作業，自不可能因而形成困難及妨害其公正性及客觀性。被告機關主張本件系爭報告中屬機密部分，若予以公開，將致使目前鑑定小組協助鑑定作業，形成困難及妨害其公正性及客觀性，即顯非合理，況對臺灣蒜農協會可公開，對原告卻不公開，有失公允。
（七）末按「憲法之平等原則要求行政機關對於事物本質上相同之事件作相同處理，乃形成行政自我拘束，惟憲法之平等原則係指合法之平等，不包含違法之平等。故行政先例需屬合法者，乃行政自我拘束之前提要件，憲法之平等原則，並非賦予人民有要求行政機關重複錯誤之請求權。」最高行政法院93年判字第1392號判例參照。原告曾於97年間向農糧署申請閱覽、抄錄及複製「鑑定小組所蒐集各國大蒜之54個品種、110個樣品及所建立之各國產銷資訊與品種特性調查報告」，該署即以農糧生字第0971015894號函指示：「旨揭資訊係以出國報告方式製作，請至『政府出版資料回應網』/公務出國報告，輸入查詢詞『大蒜』，即可瀏覽及下載使用。」除此，該署更提供歷年4次指派鑑定小組成員出國蒐集大蒜產銷資訊之出國報告，包括檢討及建議、當事人圖相之附錄圖片等全部內容之全文紙本予原告。可見，該署依政府資訊公開法及行政院及所屬各機關出國報告綜合處理要點規定，將歷年4次指派鑑定小組成員出國研究及考察之出國報告電子檔，傳送至政府出版資料回應網主動公開；並依政府資訊公開法相關規定，提供政府資訊應用申請人全部內容之全文紙本已形成行政先例。本質上，系爭報告與前開農糧署歷年4次指派鑑定小組成員出國研究或考察之出國報告並無不同；且原告亦皆依法申請閱覽、抄錄及複製系爭報告及前揭農糧署歷年4次出國報告。除非，被告機關能舉證農糧署將歷年4次指派鑑定小組成員出國研究及考察之出國報告主動公開；及該署將歷年4次出國報告全文提供予申請人閱覽、抄錄及複製均屬違法，否則，被告機關即應受前述行政先例所形成行政自我拘束，本於憲法之平等原則，對於事物本質上相同之事件作相同處理，應提供該系爭報告全文予原告閱覽、抄錄及複製，始不違憲法之平等原則等情，並聲明求為判決訴願決定及原處分均撤銷，被告機關並應交付系爭報告全文予原告閱覽、抄錄及複製。
四、被告則以：
（一）按檔案法第17條規定：「申請閱覽、抄錄或複製檔案，應以書面敘明理由為之，各機關非有法律依據不得拒絕。」同法第18條規定「檔案有下列情形之一者，各機關得拒絕前條之申請：有關國家機密者。有關犯罪資料者。有關工商秘密者。有關學識技能檢定及資格審查之資料者。有關人事及薪資資料者。依法令或契約有保密之義務者。其他為維護公共利益或第三人之正當權益者。」次按政府資訊公開法第18條規定：「政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：．．．政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業。但對公益有必要者，得公開或提供之。政府機關為實施監督、管理、檢（調）查、取締等業務，而取得或製作監督、管理、檢（調）查、取締對象之相關資料，其公開或提供將對實施目的造成困難或妨害者。．．．公開或提供有侵害個人隱私、職業上秘密或著作權人之公開發表權者。但對公益有必要或為保護人民生命、身體、健康有必要或經當事人同意者，不在此限。政府資訊含有前項各款限制公開或不予提供之事項者，應僅就其他部分公開或提供之。」按政府資訊公開制度，係為便利人民共享及公平利用政府資訊，保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，並促進民主參與而設，是其公開之對象為一般人民，該政府資訊之公開除依政府資訊公開法應主動公開者外，應由人民依其程序，申請政府機關提供，倘有法定情形，政府機關亦得不予提供或限制提供。本件係原告主動申請要求被告機關提供系爭報告，被告機關收受後即轉請農糧署及相關業務單位處理，並經前揭單位函覆要求被告機關，應依「機關檔案作業手冊」第21章「應用」第21.3.3.2條規定，檔案不宜公開之部分，應抽離、適當隱藏或遮蓋後影印提供應用。被告機關即依前揭方式於98年11月18日以農中改作改字第098280851號函提供系爭報告之節錄文1冊，其中涉及政府資訊公開法第18條不公開部分則註記「節錄本空白部分為機密不公開」而未提供。
（二）原告訴稱被告機關歷年4次指派鑑定小組成員出國蒐集大蒜產銷資訊之出國報告，包括檢討與建議、當事人圖相之附錄圖片等全部內容之全文紙本，惟本次提供之系爭報告係節錄本有違憲法平等原則云云，惟查：
1、農糧署歷年派鑑定小組成員出國蒐集大蒜產銷資訊之出國報告電子檔固有於政府出版資料回應網公開，然本次系爭報告於製作完成後，於出國報告審核表中之「計畫主辦機關審核意見欄第9點」並未勾選，意即表示系爭報告不採行公開發表。基此，雖之前之報告採公開發表，然不代表已形成工作報告應予公開之先例。
2、況之前報告內容全部公開係因工作報告之建議已無就各該個案再檢討之必要，故予公開。至於原告所稱：「農糧署依92年『收集泰國、越南敏感性農產品產銷資料出國工作報告』之檢討與建議，經檢討後指示鑑定小組發表『如何由外觀區別本蒜與進口蒜』文章；及於93年再次派員赴雲南、四川、廣西等地蒐集大蒜樣品及產銷資訊。又據93年收集韓國、中國大陸大蒜產銷資料出國工作報告之檢討與建議，經檢討後將『開發敏感性蔬菜（大蒜等）產地之鑑定方法』編列為該署94年度農業科技計畫研究重點之一」云云，然查，原告所述僅為其個人臆測之詞，並無證據足證其所指各該個案於公開後仍有檢討之必要，並於檢討後被告指示鑑定小組發表文章、再次派員蒐集資訊抑或經檢討後編列為研究重點等事實。而本件系爭報告未公開之部分內容及建議事項針對進口大蒜之管理及協助鑑定作業之調查確有呈裁核之必要，故未全部公開，是未公開之理由實基於此。
3、況依法務部法律決第0000000000號函說明三：「次按人民申請政府資訊時，是否具備政府資訊公開法第18條規定之限制公開或不予提供情形，應由該資訊持有機關本於職權認定，並此敘明。」本件被告機關係本於職權依法限閱，並無違反平等原則或相關法令之規定，原告執此認不予公開違反相關法律規定云云，並無理由。
（三）本案訴願決定業就被告機關之系爭報告全文與原告所取得部分不予公開之節錄本內容比對，並作成訴願決定認：被告機關所為註記「節錄本空白部分」確實符合政府資訊公開法第18條第1項第3、4、6款規定，訴願決定並無違誤。
（四）原告另訴稱被告機關於訴願答辯狀自承系爭報告檔案屬政府資訊公開法第7條第5款規定，應主動公開之政府資訊，並明知本件共同出國當事人均知曉並同意將有當事人圖相之附錄圖片編於本件系爭報告中，本應主動公開云云。然查，被告機關於訴願答辯狀並無如同原告所述之自承屬應主動公開之政府資訊。況共同出國當事人固知曉並同意將有當事人圖相之附錄圖片編於系爭報告，然不代表被告機關即應主動公開供人閱覽，被告機關仍得本於職權認定是否公開或限制公開，否則即無政府資訊公開法第18條規定之必要。且縱認屬政府資訊公開法第7條之應主動公開之資訊，惟該法第7條條文開宗明義即謂：「下列政府資訊，除依第十八條規定限制公開或不予提供者外，應主動公開」，故仍有例外，本件系爭報告未公開部分即屬例外。
（五）至於本件系爭報告第11頁圖15、第12頁圖19、第17頁圖22、24、26；第18頁圖30；第19頁圖38等圖片中，均攝有他人之影相，何以公開並提供予原告，原因在於前揭圖片中之他人影相，並非本件赴越南參與雜糧蔬菜特作協助鑑定小組三名成員之一，而屬當地之蒜農或其他當地人員，故認無拒絕提供之必要而予以提供。惟就未提供之空白部分照片，均係涉及本件赴越南參與雜糧蔬菜特作協助鑑定小組三名成員之圖相，且因原告之前即曾多次至被告機關處散發不當言論，故為保護該三人之個人隱私，並避免該三人受不必要之騷擾，爰於提供照片時，就涉及該三人部分之圖相均予以空白遮掩。至於系爭報告審核表第6、7點即「送本機關參考或研辦」及「送上級機關參考」部分，被告機關副研究員郭孚燿於前往越南調查及蒐集大蒜樣品返國並製作完成系爭報告後，即簽請核閱並於審查表簽章後，准予上網登錄及印刷裝訂，並函送農委會。嗣經各級主管及科室於98年9月21日簽核後，即將該報告依規定上網登錄供公務機關參考，並印刷裝訂後存於被告機關處供內部人員參考，被告機關另於98年9月22日以農中改行字第0982806478號函檢陳本件系爭報告一式2份予上級機關農委會。經該機關承辦人員於函上批示：「本出國報告因屬機密性質，擬退回原主辦機關自行保存」，經農委會退回被告機關並指示由被告機關自行保存。本件系爭報告既經農委會於收受後裁示告因屬機密性質，擬退回原主辦機關自行保存，所以系爭報告係經農委會認定屬機密性質，而不予公開，並無違誤。如依原告所言，系爭報告主辦機關為農委會，而非被告機關，則原告應向農委會提出申請，而非向被告機關申請。
（六）又原告訴稱系爭報告是否確已依法核定為機密，行政法院應對系爭報告核列機密是否合法適切，進行實質審查云云。惟查，本件限閱之簽呈業已附於原處分卷內，原告閱卷即明，本件限閱理由並非因核定為有關國家之機密，並無原告所稱應由行政法院對系爭報告之「核列機密是否合法適切」，加以實質審查之必要。再依行政院農委會91年2月26日函所附研商「雜糧蔬菜特作協助鑑定小組」運作事宜會議紀錄，可見雜糧蔬菜特作協助鑑定小組關於大蒜之成員為農業試驗所、臺中區農業改良場、臺南區農業改良場，該會議紀錄決議事項經指派被告機關為「雜糧蔬菜特作協助鑑定小組㈣大蒜」成員之一，故被告機關確為協助鑑定小組成員，並非如原告所稱為鑑定專家始為鑑定小組成員。至於原告指稱本件係授權農糧署決行云云，應僅限於農委會98年4月22日農授糧字第0981043924號函所示變更行程部分。關稅總局就查獲疑似走私農產品時，若遇爭議案件為求時效以避免保管走私農產品之困擾，查緝單位通常會逕以函詢農委會相關單位，而各有關單位於臨時接獲各種不同鑑定案件時亦常難以有效鑑別，故方有上揭鑑定小組之成立，該各小組成立後，被告機關所負責者在於協助查緝單位鑑定所移送之疑似走私農產品，而為鑑於方便辯識，方有赴各產地進行瞭解作物生產情形及蒐集樣品之考察，並於考察後返國製作工作報告。本件系爭報告之內容未公開部分係涉及管理、檢查、取締對象之相關資料，故不宜公開閱覽而有限閱之必要等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、兩造之爭點：原告向被告申請閱覽、抄錄、複製系爭報告，被告僅給予節錄本，就系爭報告部分內容及檢討建議註記「節錄本空白部分為機密不公開」，是否具有政府資訊公開法第18條第3、4、6款不予提供之情形？
六、經查：
（一）按主權在民，民主法治國家一切機關及人員之設置，都是為人民而存在。既然主權在民，則舉凡政府依職權作成、取得或保管而與人民權益攸關之施政、措施及其他相關之食、衣、住、行、育、樂等政府資訊，政府有責任使人民知悉、共享，並擴展人民知的領域，提升其身、心生活品質及競爭力；人民亦有獲悉、享有、利用該項資訊之權利。尤以現代交通、資訊日益發展，天涯比鄰，地球已成一村，前揭相關資訊，政府更有積極蒐集、掌握，避免資訊過時，予以適時主動公開之必要。緣此，政府乃於94年12月28日制定公布（自公布日施行）政府資訊公開法一種，凡六章，計24條，依序為第一章「總則」、第二章「政府資訊之主動公開」、第三章「申請提供政府資訊」、第四章「政府公開資訊之限制」、第五章「救濟」、第六章「附則」，相關規定為第1條：「為建立政府資訊公開制度，便利人民共享及公平利用政府資訊，保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，並促進民主參與，特制定本法。」第2條：「政府資訊之公開，依本法之規定。但其他法律另有規定者，依其規定。」第3條：「本法所稱政府資訊，指政府機關於職權範圍內作成或取得而存在於文書、圖畫、照片、磁碟、磁帶、光碟片、微縮片、積體電路晶片等媒介物及其他得以讀、看、聽或以技術、輔助方法理解之任何紀錄內之訊息。」第4條：「（第1項）本法所稱政府機關，指中央、地方各級機關及其設立之實（試）驗、研究、文教、醫療及特種基金管理等機構。（第2項）受政府機關委託行使公權力之個人、法人或團體，於本法適用範圍內，就其受託事務視同政府機關。」第5條：「政府資訊應依本法主動公開或應人民申請提供之。」第6條：「與人民權益攸關之施政、措施及其他有關之政府資訊，以主動公開為原則，並應適時為之。」第7條：「（第1項）下列政府資訊，除依第十八條規定限制公開或不予提供者外，應主動公開：．．．施政計畫、業務統計及研究報告。．．．（第2項）前項第五款所稱研究報告，指由政府機關編列預算委託專家、學者進行之報告或派赴國外從事考察、進修、研究或實習人員所提出之報告。（第3項）．．．。」第8條：「（第1項）政府資訊之主動公開，除法律另有規定外，應斟酌公開技術之可行性，選擇其適當之下列方式行之：刊載於政府機關公報或其他出版品。利用電信網路傳送或其他方式供公眾線上查詢。提供公開閱覽、抄錄、影印、錄音、錄影或攝影。舉行記者會、說明會。其他足以使公眾得知之方式。（第2項）前條第一項第一款之政府資訊，應採前項第一款之方式主動公開。」第12條：「（第1項）政府機關應於受理申請提供政府資訊之日起十五日內，為准駁之決定；必要時，得予延長，延長之期間不得逾十五日。（第2項）前項政府資訊涉及特定個人、法人或團體之權益者，應先以書面通知該特定個人、法人或團體於十日內表示意見。但該特定個人、法人或團體已表示同意公開或提供者，不在此限。（第3項）前項特定個人、法人或團體之所在不明者，政府機關應將通知內容公告之。（第4項）第二項所定之個人、法人或團體未於十日內表示意見者，政府機關得逕為准駁之決定。」第16條第3項：「政府機關全部或部分駁回提供、更正或補充政府資訊之申請時，應以書面記明理由通知申請人。」第18條：「（第1項）政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：經依法核定為國家機密或其他法律、法規命令規定應秘密事項或限制、禁止公開者。公開或提供有礙犯罪之偵查、追訴、執行或足以妨害刑事被告受公正之裁判或有危害他人生命、身體、自由、財產者。政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業。但對公益有必要者，得公開或提供之。政府機關為實施監督、管理、檢（調）查、取締等業務，而取得或製作監督、管理、檢（調）查、取締對象之相關資料，其公開或提供將對實施目的造成困難或妨害者。有關專門知識、技能或資格所為之考試、檢定或鑑定等有關資料，其公開或提供將影響其公正效率之執行者。公開或提供有侵害個人隱私、職業上秘密或著作權人之公開發表權者。但對公益有必要或為保護人民生命、身體、健康有必要或經當事人同意者，不在此限。個人、法人或團體營業上秘密或經營事業有關之資訊，其公開或提供有侵害該個人、法人或團體之權利、競爭地位或其他正當利益者。但對公益有必要或為保護人民生命、身體、健康有必要或經當事人同意者，不在此限。為保存文化資產必須特別管理，而公開或提供有滅失或減損其價值之虞者。公營事業機構經營之有關資料，其公開或提供將妨害其經營上之正當利益者。但對公益有必要者，得公開或提供之。（第2項）政府資訊含有前項各款限制公開或不予提供之事項者，應僅就其他部分公開或提供之。」前開第1條立法理由（下同）載明：「政府施政之公開與透明，乃國家邁向民主化與現代化的指標之一，為保障人民知的權利，本於『資訊共享』及『施政公開』之理念，制定本法以便利人民公平利用政府依職權所作成或取得之資訊，除增進一般民眾對公共事務之瞭解、信賴及監督外，更能促進民主之參與。」第2條載稱：「現行法律中並不乏有關政府資訊公開之規定，例如：公司法第三百九十三條第三項規定，公司左列登記事項，主管機關應予公開，任何人得向主管機關申請查閱或抄錄；商業登記法第十八條規定，已登記之事項，所在地主管機關應公告之規定；法院組織法第八十三條規定，各級法院及分院應定期出版公報，刊載裁判書全文；民事訴訟法第二百四十二條規定，當事人或第三人請求閱覽、抄錄或攝影卷內文書之規定；刑事訴訟法第三十三條及第三十八條規定，辯護人或代理人檢閱、抄錄或攝影卷宗及證物之規定；檔案法第十七條及第二十二條規定，申請閱覽、抄錄或複製檔案等。為明定本法與其他法律之適用關係，『將本法定位為普通法』，『其他法律對於政府資訊之公開另有規定者，自應優先適用』。」第6條、第7條依序記載：「舉凡與人民權益攸關之施政、措施及其他有關之政府資訊，因對人民之影響至深且鉅，故有主動公開之必要，並為使人民得以適時掌握資訊，避免資訊過時，故明定應適時為之。惟該政府資訊如有第十八條第一項各款應限制公開或不予提供之情形者，仍應依該條規定辦理，自不待言。」「明定主動公開政府資訊之範圍及其方式。其中法規命令、行政指導有關文書、施政計畫、業務統計、『研究報告』、預算及決算書、書面之公共工程及採購契約、支付或接受之補助以及合議制機關之會議紀錄等，依行政程序法第四十五條之規定【按：本條原規定：「（第1項）行政機關『持有或保管』之下列資訊，應主動公開。但涉及國家機密者，不在此限︰法規命令。行政指導有關文書。許（認）可條件之有關規定。施政計畫、業務統計及『研究報告』。預算、決算書。公共工程及採購契約、對外關係文書。接受及支付補助金。合議制機關之會議紀錄。（第2項）前項各款資訊之主動公開，應以刊載政府公報或其他適當之方式，適時公布。」嗣於94年12月28日制定公布政府資訊公開法同日刪除公布本條條文】，除涉及國家機密外，均屬主動公開之項目，自宜於本法納入。．．．為避免適用上產生困擾，爰於第二項及第三項就本條相關名詞加以定義，『此等規定與現行行政資訊公開辦法之規定相同』，併此敘明。」又檔案法第1條、第2條、第17至19條規定：「（第1項）為健全政府機關檔案管理，促進檔案開放與運用，發揮檔案功能，特制定本法。（第2項）本法未規定者，適用其他法令規定。」「本法用詞，定義如下：政府機關：指中央及地方各級機關（以下簡稱各機關）。檔案：指各機關依照管理程序，而歸檔管理之文字或非文字資料及其附件。國家檔案：指具有永久保存價值，而移歸檔案中央主管機關管理之檔案。機關檔案：指由各機關自行管理之檔案。」「申請閱覽、抄錄或複製檔案，應以書面敘明理由為之，各機關非有法律依據不得拒絕。」「檔案有下列情形之一者，各機關得拒絕前條之申請：有關國家機密者。有關犯罪資料者。有關工商秘密者。有關學識技能檢定及資格審查之資料者。有關人事及薪資資料者。依法令或契約有保密之義務者。其他為維護公共利益或第三人之正當權益者。」「各機關對於第十七條申請案件之准駁，應自受理之日起三十日內，以書面通知申請人。其駁回申請者，並應敘明理由。」其施行細則第17條規定：「（第1項）依本法第十七條規定申請閱覽、抄錄或複製檔案，以案件或案卷為單位。（第2項）檔案內容含有本法第十八條各款所定限制應用之事項者，應僅就其他部分提供之。（第3項）檔案應用，以提供複製品為原則；有使用原件之必要者，應於申請時記載其事由。」綜合上開規定可知，政府資訊公開法係「為建立政府資訊公開制度，便利人民共享及公平利用政府資訊，保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，並促進民主參與」而設，故凡與人民權益攸關之施政、措施及其他有關之政府資訊，除具有前揭政府資訊公開法第18條所定應限制公開或不予提供之情形外，政府均應斟酌公開技術之可行性，選擇適當之方式，適時主動公開，或應人民申請提供之；倘人民依法申請政府機關提供其「持有」或「保管」之政府資訊，該受理申請之政府機關即應於前述規定期間內為准駁之決定；如申請提供之政府資訊中含有政府資訊公開法第18條第1項各款規定不予提供之事項者，應僅就其他部分提供之；而政府機關全部或部分駁回提供之申請時，應以書面記明理由通知申請人。又政府資訊公開法於立法當時，依本法第2條立法理由，已將之「定位為普通法」，是「其他法律對於政府資訊之公開另有規定者，自應優先適用」。次按「機關檔案管理作業手冊」第21章「應用」規定：
21.1「範圍：民眾向各機關申請閱覽、抄錄、或複製檔案及機關提供應用服務推廣之相關作業及程序，包括檔案應用申請、申請審核及回覆、準備檔案、閱覽抄錄或複製檔案、還卷、檔案應用服務推廣及調查統計事項」；21.2「主要適用法令：．．．21.2.2政府資訊公開法．．．」；
21.3「處理步驟：21.3.1檔案應用申請。．．．21.3.1.2閱覽、抄錄或複製機關檔案，應事先填具申請書（參考範例如表21-1【按即本件原告申請書-被告答辯狀附資料第7頁】）後，向各機關提出申請，申請書應載明下列事項．．．。21.3.2.4．．．檔案應用准駁應依檔案法第18條、政府資訊公開法第18條、行政程序法第46條及其他法令之規定辦理。21.3.2.5受理單位應就檔案內容得否提供應用先擬妥審核通知書併同申請審核表，必要時簽會該檔案所涉業務單位，徵詢其意見；檔案如有應限制公開或提供之部分，應先予註記後，陳本機關長官批示。．．．。21.3.3.2核准應用之檔案如僅其中一部分有應限制公開或提供之情形，應採『分離原則』，去除不得公開部分，就其他部分公開或提供之。紙質類檔案在不影響內容判讀原則下，得以下列方式處理：1.檔案可拆卷者，將不宜公開之部分抽離後提供應用。2.檔案不可拆卷者，將不宜公開之部分適當隱藏或遮蓋後影印提供應用。受理單位應將檔案部分抽離或遮蓋情形註記於檔案應用簽收單告知申請人（參考範例，如表21-4【按即訴願卷第49頁所附被告機關檔案應用簽收單】）。
（二）本件原告於98年10月20日向被告機關填具「檔案應用申請書」（按即前開範例表21-1），載明檔號「C00000000」、案由「赴越南瞭解大蒜生產情形並蒐集樣品工作報告」（下稱系爭報告）、申請項目「閱覽、抄錄、複製、攝影」，因被告機關持有、保管之系爭報告乃農委會（授權農糧署決行）以98年4月22日農授糧字第0981043924號函（本院卷第123頁）指派被告臺中區農業改良場郭孚燿副研究員及臺南區農業改良場陳水心技佐、鳳山熱帶園藝試驗分所林楨祐助理研究員等3人共同出國所撰寫提出，被告機關乃以98年11月2日農中改作改字第0982807564號函徵詢農糧署、臺南區農業改良場、鳳山熱帶園藝試驗分所意見，經臺南區農業改良場98年11月5日農南改義字第0982906434號函復：「．．．同意貴場依規定提供相關資料」、鳳山熱帶園藝試驗分所98年11月10日農試鳳蔬字第0980002942號函復：「主旨：有關李志仁君申請應用『赴越南瞭解大蒜生產情形並蒐集樣品工作報告』乙案，同意依建議僅提供未涉業務機密之節錄文。說明：．．．建議應由『雜糧蔬菜特作協助鑑定小組』之業管單位農糧署統籌對外函復，以維原成立本小組之架構」、農糧署98年11月12日農糧生字第0981024688號函復：「主旨：有關李志仁君申請應用行政院農委會『雜糧蔬菜特作協助鑑定小組』，於本（98）年6月15日至21日『赴越南瞭解大蒜生產情形並蒐集樣品工作報告』案，復如說明，請查照。說明：．．．依『機關檔案管理作業手冊』第21章『應用』第
21.3.3.2條規定，檔案不宜公開部分，應抽離、適當隱藏或遮蓋後影印提供應用，並將各該部分註記於檔案應用簽收單告知申請人。本案請本諸權責核處」各等語（被告答辯狀附資料第8-10頁）；被告機關乃在系爭報告「檔案應用簽收單」（按即前揭範例附表21-4）填載「應用方式：複製」、備註欄註記「第11頁圖17、第12頁圖20遮掩其他當事人圖像。第12、13、14、15頁遮掩業務機密資料。
第18頁圖29遮掩其他當事人圖像。第20、21頁遮掩業務機密資料（按：本報告全部頁數計21頁）」簽核後，於98年11月18日以農中改作改字第0982808051號函復（按即系爭處分）原告稱：「主旨：檢送『赴越南瞭解大蒜生產情形並蒐集樣品工作報告』節錄文乙冊供參考。請查收。說明：依據98年10月20日李志仁君『檔案應用申請書』（檔號C00000000）、農糧署98年11月12日農糧生字第0981024688號函、鳳試所98年11月10日農試鳳蔬字第0980002942號暨農南改義字第0982906434號函辦理。本案依『檔案法』第3章第17、18、19條暨『機關檔案管理作業手冊』第21章第21.3.3.2條之規定處理。檢送所申請『赴越南瞭解大蒜生產情形並蒐集樣品工作報告』節錄文乙冊敬請查收。檢收後請於表21-4檔案應用簽收單，核章簽收後函送本場結案」等語（以上見被告答辯狀附資料第4、11頁及訴願卷第47頁）。原告不服被告機關僅提供節錄文之處分，提起訴願，訴願決定引據檔案法第17條、第18條及政府資訊公開法第18條第1項第3款、第4款第6款規定以查：原告於98年10月20日向被告機關申請提供系爭報告之政府資訊，被告機關以98年11月18日農中改作改字第0982808051號函提供系爭報告之節錄文1冊，其中涉及機密部分則註記「節錄本空白部分為機密不公開」而未予提供。本案經審查對照卷附系爭報告之全文與前開原告所取得部分不予公開之節錄本內容，認為：其中第11頁圖17、第12頁圖20及第18頁圖29等3處涉及其他當事人圖相而未予提供原告部分：因前揭圖片中攝有他人之影像，若予公開或提供，將有侵害該當事人個人隱私之虞，被告機關就此部分以空白遮掩未予提供原告，揆諸首揭政府資訊公開法第18條第1項第6款規定，尚無不合。其中第12頁、第13頁、第14頁、第15頁、第20頁及第21頁涉及業務機密，未予提供原告部分：按「．．．本報告案內容除針對中國品種之大蒜在越南栽培生產情形及越南大蒜市場進行調查研究予以報告外，並依調查研究結果，針對進口大蒜之管理與『雜糧蔬菜特作協助鑑定小組』協助鑑定作業，進行檢討及建議。．．．『雜糧蔬菜特作協助鑑定小組』業務主管機關為本會農糧署，本項出國任務係依據本會98年4月22日農授糧字第0981043924號函核派。本場依法須製作出國報告，內容包括檢討及建議，所建議事項仍需農糧署裁核，本場依職權認定報告中部分內容及建議事項針對進口大蒜之管理及協助鑑定作業之調整確有報呈農糧署裁核，等同建議政府機關作成意思之決定，本報告部分內容列為機密不予公開，乃依據政府資訊公開法第18條第1項第3款：
政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或準備作業。本報告中建議檢討事項，屬上述情形，且未涉及公益之必要性，因此不予公開。．．．『雜糧蔬菜特作協助鑑定小組』協助關稅總局鑑定進口或經查緝之大蒜，報告中未予提供部分屬上揭規定第4款情形，若予以公開，將致使目前『雜糧蔬菜特作協助鑑定小組』協助鑑定作業，形成困難及妨害其公正性及客觀性。．．．」等語，業經被告機關於答辯書中辯明在卷，被告機關既為系爭資訊之持有機關，其本於職權認定系爭工作報告之部分內容符合政府資訊公開法第18條第1項第3款及第4款規定，屬行政機關作成意思決定前，內部單位之準備文件，並認公開對鑑定小組協助鑑定業務，恐妨害其公正客觀性，其專業裁量自應予以尊重，被告機關否准提供此部分之資訊，揆諸首揭規定，並無不妥。所訴系爭工作報告既非政府機關做成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業，亦非取得或製作監督、管理、檢（調）查、取締對象之相關資料，被告機關援引政府資訊公開法第18條第3款、第4款規定主張本件系爭報告之檢討與建議部分為業務機密不予公開及不予提供應用，顯違背法令云云，核不足採。又所訴鑑定小組歷年出國工作報告中提出針對進口大蒜之管理及協助鑑定作業之檢討與建議部分，均全部公開，本件系爭報告亦為鑑定小組執行任務之必要資訊，再度派員前往越南瞭解當地大蒜之生產並蒐集樣品，其所提出之工作報告與前開歷年出國工作報告包括檢討與建議部分，亦應全部公開云云。按「雖政府機關人員出國報告之格式含有『檢討建議』一項，但並非所有均得公開。原告所訴鑑定小組歷年之出國工作報告均全部公開，乃因該工作報告之建議均無再檢討之必要，故予以公開。」等語，復經被告機關於答辯書中辯明在卷，所訴亦不足採等情，因認被告機關以系爭工作報告中部分資訊分別有政府資訊公開法第18條第1項第3款、第4款及第6款所定情形，而拒絕提供此部分予原告，核無違誤，將原處分應予維持，駁回訴願，揆諸前揭規定及說明，固非無見。
（三）惟查：
１、系爭報告係農委會（授權農糧署決行）以98年4月22日農授糧字第0981043924號函（本院卷第123頁）指派被告臺中區農業改良場郭孚燿副研究員等3人赴越南蒐集大蒜樣品所製作，已如上述。該農委會第0000000000號函說明三並載明：「請依．．．計畫辦理，所需經費186千元，由本會國際處98年度相關預算支應」（本院卷第123頁）。
而系爭報告製作完成後，經被告機關以98年9月22日農中改行字第0982806478號函報農委會稱：「主旨：檢陳本場副研究員郭孚燿（誤載為『 郭孚耀 』）『赴越南瞭解大蒜生產情形並蒐集樣品』出國報告一式2份，請鑑核。說明：依據鈞會97年4月23日農秘字第0970121242號函辦理。本案出國報告資訊網系統識別碼為C00000000號」（本院卷第124頁）；經本院以99年10月15日 中高行祥忠 99訴00172字第0990002956號函農委會檢送該會97年4月23日農秘字第0970121242號函，並查復被告機關前揭函檢送該場上述出國報告之處理情形，暨該會認定系爭報告屬機密性質之理由及法令依據（本院卷第137頁），據農委會以99年10月21日農秘字第0990170349號函復稱：「．．．說明：．．．本會97年4月23日農秘字第0970121242號函係轉行政院函頒『行政院及所屬各機關出國報告綜合處理要點』。查前開要點第2點規定，各機關以政府經費派赴國外從事考察、進修、研究、實習及其他公務有關活動之人員，除屬機密性質外，應依本要點規定提出出國報告；復查『機密檔案管理辦法』第5條規定，機密檔案目錄，不予彙送公布；再查『政府資訊公開法』第18條第1項第4款規定，政府機關為實施監督、管理、檢（調）查、取締等業務，而取得或製作監督、管理、檢（調）查、取締對象之相關資料，其公開或提供將對實施目的造成困難或妨害者，應限制公開或不予提供之。本會臺中區農業改良場研究員於98年赴越南了解大蒜生產情形，回國後所撰出國報告，事涉大蒜產業及大蒜進行作業流程，經本會臺中區農業改良場（資訊持有機關）本於職權。依政府資訊公開法第18條規定，認定係屬限閱（機密）。本會臺中區農業改良場經於98年9月22日以農中改行字第0982806478號將上開出國報告函送本會，同時於公務出國報告資訊網內登陸出國各項資料並點選限閱（機密），故無公開之必要，本會隨即將上開報告退回該場自行保存」等語（本院卷第139、146頁）。而依「行政院及所屬各機關出國報告綜合處理要點」（以下稱「處理要點」）第1點至第8點依序規定：「為促進行政院與所屬各機關、機構、學校及公營事業（以下簡稱各機關）人員『出國所獲資訊廣泛流通，便利公眾共享』，特訂定本要點。」「各機關以『政府經費』派赴國外從事考察、進修、研究、實習及其他公務有關活動之人員（以下簡稱出國人員），除屬機密性質外，應依本要點規定提出出國報告。」「行政院研究發展考核委員會（以下簡稱行政院研考會）為『強化出國報告公開及利用』，並協助各機關自行統籌管理，應建置政府出版資料回應網公務出國報告專區．．．。」「各機關應指定專責人員使用資訊網，登錄本機關主辦之出國計畫相關資料，並統籌出國報告之審核、追蹤等管理事項。」「各機關應於每月月底前，將當月出國計畫相關資料登錄於資訊網。」「出國人員應於返國之日起三個月內將審核完成並奉核定之出國報告電子檔傳送至資訊網，並登錄出國報告相關資料。」「（第1項）考察、進修、研究、實習類別之出國報告，其內容架構應涵蓋目的、過程、心得及建議等要項，並依據出國報告電子檔規格辦理。（第2項）其他類別出國報告得由各機關自訂內容架構。」「各機關審核出國報告，應依據出國報告審核表項目辦理。出國人員應依審核結果，修正出國報告相關資料，再行依行政程序陳核。」準此，前揭處理要點乃行政院為促進其所屬各機關人員出國所獲資訊廣泛流通，便利公眾共享而訂定；且為強化出國報告公開及利用，行政院研考會應建置政府出版資訊回應網公務出國報告專區；各機關應將審核完畢內容架構涵蓋目的、過程、心得及建議等要項之出國報告傳送至資訊網，並登錄出國報告相關資料。綜觀農委會98年4月22日農授糧字第0981043924號函（其說明三載明系爭報告所需經費186千元由該會國際處98年度相關預算支應）、被告機關98年9月22日農中改行字第0982806478號函（說明一明載系爭報告係依據農委會97年4月23日農秘字第0970121242號函檢送之「處理要點」辦理）等情，顯見被告機關系爭工作報告乃屬政府資訊公開法第7條第5款所稱「研究報告」，且經依照管理程序歸檔之政府資訊無疑，故除該報告有政府資訊公開法第18條或檔案法第18條限制公開或不予提供者外，應予主動公開。
２、次查，政府資訊公開法第18條第1項第3款規定「政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業」，除對公益有必要者外，應限制公開或不予提供，乃因政府內部單位的擬稿、準備作業，於未正式作成意思決定前，均非屬確定事項，故不宜公開或提供，以避免引起外界之誤解、衍生爭議與困擾；而所指「意思決定前內部單位之擬稿或其他準備作業」文件，係指函稿、簽呈或會辦意見等行政機關內部作業等文件而言，倘僅屬機關內部單位為擬稿或其他準備作業所蒐集、參考之相關資訊文件，因非（或等同）函稿、或簽呈意見本身，自不得引據前開政府資訊公開法第18條第1項第3款規定限制公開或不予提供。系爭工作報告係以政府經費派赴國外考察返國後撰寫完成，該報告依據前揭處理要點（第7點）規定，其內容架構本應涵蓋目的、過程、心得及「建議」等要項，若其報告「即為」或「等同」機關作成意思決定前內部單位之擬稿，則政府資訊公開法第7條第1項第5款及前揭「處理要點」規定「出國所獲資訊廣泛流通，便利公眾共享」，將成為具文。又關稅法第28條規定：「海關對進口貨物原產地之認定，應依原產地認定標準辦理，必要時，得請納稅義務人提供產地證明文件。在認定過程中如有爭議，納稅義務人得請求貨物主管機關或專業機構協助認定，其所需費用統由納稅義務人負擔。」再行政院於89年12月治安會報指示「對市面上非法大陸農產品如何認定，請農委會提供相關資訊作為查緝人員執行任務之參考」。為提升鑑定成效，農委會曾於90年7月19日召開「研商加強查緝農產品走私進口之具體措施事宜會議」決議成立稻米、水果花卉、雜糧蔬菜特作、林產品、畜產品、漁產品等六個協助鑑定小組，其中由中部辦公室成立「雜糧蔬菜特作協助鑑定小組」，負責協助查緝單位所移送之疑似走私農產品；嗣農委會並於91年2月5日召開「雜糧蔬菜特作協助鑑定小組」運作事宜，會中決議：「中部辦公室成立之『雜糧蔬菜特作協助鑑定小組』仍由．．．負責聯繫處理查緝單位請求協助鑑定之事宜。為利『雜糧蔬菜特作協助鑑定小組』之運作，其基本成員依作物別『請本會試驗場所等指派專家擔任』，各項作物協助鑑定專家以不少於三人為原則，其分工組成如下：．．．㈣大蒜：農業試驗所一人、臺中區農業改良場一人、臺南區農業改良場一人。．．．各產業之作物專家除『前述相關試驗所推薦之專家』外，必要時得另邀學術研究單位及『產業協會人員』協助，『並請各產業協會協助蒐集有關國外品種資訊（相片、實物識別特徵等）供本會及各試驗場所研訂鑑定標準作業程序參考。中部辦公室之聯絡人（或第一、第二順位代理人）於接獲查緝單位函詢協助之案件時，即聯絡相關業務科以密件函請或傳真前列各負責單位，轉交協助鑑定小組專家協助鑑定，所鑑定結果填送鑑定報告以密件函送中部辦公室，據以填製電傳通聯單函復查緝單位，並副知國際合作處」（本院卷第88至93頁）。復依被告機關以原處分提供與原告之系爭工作報告節錄文第1頁記載本報告共21頁，內容摘要載稱：「為建立『雜糧蔬菜特作協助鑑定小組』執行任務之必要資訊及落實產地管理，乃前往越南瞭解當地大蒜之生產。小組成員於2009年6月17日於越南．．
．等地進行實地調查，於該時間點在上述四個地點，確有栽培自中國引進之嘉定蒜。．．．。中國進口之大蒜於越南市場之佔有率達50％，越南為中國蒜第三大進口國，且價格較當地生產之大蒜便宜20-30％，因此仍有轉口貿易之潛在性存在，仍需加強產地之查核管理」等語。第2頁為目次，依序為：緣起及目的（第3頁）；執行期間（第4頁）；工作行程（第4頁）；工作成果（第5-19頁）；檢討與建議（第20-21頁）。前開第3頁「緣起及目的」載述：「我國在加入WTO之後長期面對全球貿易自由化及WTO規範之壓力下，農產品之輸入面臨需逐步開放，惟為保護我國部分農產品產業，乃針對中國所生產之產品予以限制進口，大蒜為受限制農產品當中之一項。．．．。我國大蒜之進口僅限制自中國進口，而未限制由其他地區、國家輸入。由於利潤之誘使，常有進口業者將中國生產之大蒜，以開具其他地區、國家之【原產地證明】混充進口至我國，致使在產地之驗證上造成諸多困難。進口物品產地之認定乃海關驗放之權責，原本亦有產地認定審議委員會之設置，但其後因故而裁撤該審議委員會。農產品產地之認定則經行政院會之協議由前行政院農業委員會中部辦公室，依91年2月5日農授中字第0911076085號函會議及91年2月16日農授中字第0911076145號函決議設置『雜糧蔬菜特作協助鑑定小組』，協助產地之認定，但執行以來仍產生許多之爭議，為落實【產地之管理】，而有此次前往越南瞭解越南當地大蒜之生產」等語。徵諸上揭系爭工作報告之敘述可知，農委會指派被告機關副研究員郭孚燿等3人赴越南考察蒐集大蒜樣品，並瞭解越南當地生產大陸地區嘉定蒜之情形，係為協助海關對於業者進口大蒜原產地之認定，該出國考察後撰寫完成之系爭工作報告，應屬判斷、區別大陸地區嘉定蒜及其他地區、國家大蒜之一般性資訊，其考察成果如與公開，除可供大蒜進口業者利用、認識限制進口之大陸地區嘉定蒜之特徵，避免違法進口，且政府提供系爭資訊，亦可作為海關查獲違法進口嘉定蒜業者是否具有故意過失責任之參考外；亦可便利一般消費民眾共享，而有利於購買合法進口之大蒜，落實政府限制進口大陸地區大蒜（農產品）之政策。參以「雜糧蔬菜特作協助鑑定小組」之運作，其基本成員依作物別除由被告等指派（推薦）專家擔任外；必要時並得另邀學術研究單位及「產業協會人員」協助，「並請各產業協會協助蒐集有關國外品種資訊（相片、實物識別特徵等）」供農委會及其所屬各試驗場所研訂鑑定標準作業程序之參考；且協助鑑定小組係於接獲查緝單位（海關）具體個案時，始以密件方式組成並協助鑑定；而被告機關等試驗場所既得依據各作物別產業協會協助蒐集之有關國外品種含「相片、實物識別特徵」等，供農委會及其所屬各試驗場所研訂鑑定標準作業程序之參考；出國報告依據前揭處理要點（第7點）其內容架構本應涵蓋目的、過程、心得及「建議」等要項等各情，益見系爭出國工作報告其公開或提供對實施目的-落實大蒜產地之管理與取締，不致造成困難或妨礙。末查，依上開說明，系爭工作報告係由農委會國際處98年度相關預算支應，依規定應予主動公開流通，供民眾共享，被派赴出國之被告機關副研究員郭孚燿等3人熟知出國報告應依規定主動上網公開，仍將考察過程拍攝之個人相片編列在出國報告內，已可推知其等有事前同意公開伊等影像之意思；縱認尚難憑此推知郭孚燿等3人有事前同意公開其等影像，被告機關亦應依據政府資訊公開法第12條第2至4項（即先以書面通知其等於10日內表示意見等；或僅遮蓋該3人影像部分）辦理，被告機關未依該項規定程序辦理，即逕行將系爭報告中第11頁圖17、第12頁圖20、第18頁圖29等3處全部遮蓋空白，亦有未合。
３、綜上所述，被告機關原處分認系爭工作報告中部分資訊分別有政府資訊公開法第18條第1項第3款、第4款及第6款情形而拒絕提供其中第11頁圖17、第12頁圖20、第18頁圖29等3處，及第12頁、第13頁、第14頁、第15頁、第20頁、第21頁，尚嫌違誤，訴願決定以前揭理由遞予維持，亦有未合。原告訴訟論旨均求予撤銷，為有理由，應由本院將訴願決定及原處分均撤銷；又人民申請提供政府資訊時，是否具備政府資訊公開法第18條規定限制公開或不予提供之情形，涉及持有、保管系爭資訊之被告機關行政裁量決定，爰依行政訴訟法第200條第4款規定，判命被告機關應依本判決之法律見解，對於原告98年10月20日申請閱覽、抄錄及複製「赴越南瞭解大蒜生產情形並蒐集樣品工作報告」之資訊，作成決定，以符法制；原告逾此請求部分（原告聲明被告機關應交付系爭報告全文予原告閱覽、抄錄及複製），於法尚非有據，應予駁回。
（四）本件事證已明，兩造其餘主張及舉證，均不影響本件判決之結果，無庸逐一論述，附此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第79條，判決如主文。
中華民國99年12月21日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法官胡國棟
法官莊金昌法官林秋華以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中華民國99年12月30日
書記官廖倩慧