裁判字號：臺北高等行政法院94年訴字第2923號判決
裁判日期：民國95年11月17日
裁判案由：收回被徵收土地
臺北高等行政法院判決
94年度訴字第02923號原告桃園縣農會代表人甲○○訴訟代理人 彭國良 律師被告內政部代表人乙○○（部長）訴訟代理人庚○○
戊○○
參加人新竹市政府代表人丙○○訴訟代理人丁○○
楊育叡 己○○上列當事人間因收回被徵收土地事件，原告不服行政院 中華民國 94年7月7日院臺訴字第0940086911號訴願決定，提起行政訴訟。
本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：參加人新竹市政府為辦理農改場公園工程，申經臺灣省政府80年4月12日80府地2字第36791號函核准徵收新竹市○○段○○○○號等5筆土地及一併徵收其地上物，交由參加人以80年4月23日（80）府地用字第14732號公告。原告以參加人徵收土地4年餘，仍未依規定按徵收計畫興闢公園，迄85年4月1日變更都巿計畫，其所有坐落新竹市○○段717、718-13地號土地（下稱系爭土地）變更為住宅區，無法依原定興辦事業計畫使用，乃於87年5月25日向參加人申請依行為時土地法第219條規定收回被徵收土地。參加人87年6月17日87府建公字第38617號函復，以系爭土地雖經都巿計畫變更為住宅區範圍，惟參加人已於85年2月14日完成整地綠化闢建公園，爾後亦陸續增設步道系統、遊憩器具等設施，並非原告所稱於86年始開始興闢公園，未准所請。原告訴經臺灣省政府88府訴2字第140425號訴願決定，以參加人以87府建公字第38617號函復原告，有違內政部82年4月19日台內地字第8279102號函釋處理程序，將原處分撤銷，由參加人另為處分。參加人依訴願決定意旨於89年1月12日派員實地會勘結果，系爭土地已開闢公園，遂擬具不予同意收回之意見，以89年4月25日（89）府建公字第27998號函報被告同意辦理。原告就參加人（89）府建公字第27998號函訴經臺灣省政府89年10月7日89府訴1字第128721號訴願決定，以（89）府建公字第27998號函並非行政處分，訴願不受理，本院90年8月31日89年度訴字第3169號裁定駁回。
惟最高行政法院91年10月31日91年度裁字第1227號裁定，廢棄本院89年度訴字第3169號裁定，撤銷臺灣省政府89府訴1字第128721號訴願決定，由臺灣省政府另為實體決定。臺灣省政府據以重為92年5月20日府訴字第0910018693號訴願決定駁回其訴願。原告訴經本院93年8月31日92年度訴字第3382號判決，將臺灣省政府府訴字第0910018693號訴願決定撤銷，以本件應由被告直接以原告為對象，另為具體之准駁處分。被告據該判決意旨作成93年12月21日台內地字第0930016353號函，以依參加人90年5月15日（89）府地用字第32811號函說明，本件依據都巿計畫法辦理徵收，興辦事業計畫期限為80年12月至95年12月，參加人已於85年2月28日依徵收目的於系爭土地闢建公園完成，供巿民休閒遊憩，申請收回被徵收土地，與行為時土地法第219條及都巿計畫法第83條規定不符，乃不予發還。原告不服，提起訴願，亦遭駁回，遂向本院提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉請求判命被告准許原告收回系爭土地。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
㈢參加人聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之陳述：㈠原告主張之意旨：
⒈參加人徵收系爭土地作為農改場公園用地，依其徵收土
地計畫所載，其計劃進度預定自80年12月開工，95年12月完工，惟參加人並未依上開計畫書預定日期開工並進行逐期使用。嗣於83年5月21日函請台灣省政府及被告辦理「變更新竹(含香山)都市計畫案」，將系爭土地之地目由「公園用地」變更為「住宅區」，之後內政部於85年1月3日以台（85）內營字第8572003號函核定「變更新竹（含香山）都市計畫（第一次通盤檢討）案」，並由參加人依法發布實施，故參加人早在83年5月間即知系爭土地因都市計畫變更而有由公園用地變更為住宅區之計畫，並於85年1月間即已收到被告函文核定實施「變更新竹(含香山)都市計畫（第一次通盤檢討）案」。參加人於徵收系爭土地後，歷經4年7個月均毫無作為，惟竟於收到被告前開函文後，旋即在85年2月6日倉促辦理公園工程發包，而於一週內即85年2月14日申報完工，待其在同年月28日驗收完成後，始在同年3月26日辦理都市計畫公告，其目的顯然係在搶先於發布實施變更都市計畫案以前，造成已依徵收計畫使用之假象，以阻擋原土地所有權人行使收回被徵收土地之權利，其所為顯然有違行政程序法第8條規定之「誠實信用原則」。
⒉所謂「被徵收土地依核准計劃使用」，是指被徵收土地
已按原核准計劃「逐漸」使用，換言之，一個徵收計畫在外觀上已逐漸具體化，不僅可以使第三人感受到已完成的工作，而且可從已完成的工作中推知未完成的工作，並合理預期工作將會接續進行，因此所謂之開始使用，一定要有「徵收標的形塑過程，在外觀上已被明顯查知」之客觀事實存在（鈞院92年度訴字第1217號判決參照）。經查，參加人雖於系爭土地上設置小型溜滑乙座、少數樹木及行人步道等，惟上開工程係在85年2月6日倉促辦理發包，而於一週內即85年2月14日申報完工並於同年月28日完成驗收，施工時間僅有一星期，工程規模甚小，且其設置之小型溜滑梯為活動式，隨時可移除，又種植少數樹木及行人步道亦均在局部，在在未能使人合理期待係爭土地將有如何之工作接續進行，明顯係屬搶先於都市計畫變更前為阻擋土地所有權人行使收回權之虛應行為，目的並非在依徵收計畫書所定開闢公園，應非依計畫開始使用。
⒊參加人於都市計畫變更後本即應准原告收回系爭土地，
卻搶先於同年2月倉促發包驗收完工，並故意延宕至同年3月25日始辦理公告，其遲未辦理工程，已漠視民眾之公益於先，而於公告時間之選擇上，更有濫用裁量權之嫌。被告就參加人未依徵收計畫書所定，於80年11月開工，卻於都市計畫變更公告前，搶先發包工程並於一週內完工等作為，仍認參加人業依徵收目的闢建公園完成而否准原告收回系爭土地之請求，其處分違法，事證明確云云。
⒋提出徵收土地計畫書及被告85年1月3日台（85）內營字第8572003號函等件影本為證。
㈡被告主張之意旨：
⒈行為時都市計畫法第83條僅規定依都市計畫法徵收之土
地，其使用年限依其呈准之計畫期限辦理，不受土地法第219條規定開始使用期限之限制，惟對土地法第219條其他規定事項，並未排除適用。
⒉據參加人94年2月17日府地用字第0940013018號函說明如下：
⑴原告所有系爭土地為45年5月28日公告實施之新竹都
市計畫編定為機關用地（原農改場）；並於75年9月6日公告實施之變更新竹都市計畫（西北、西南地區）主要計畫通盤檢討劃定為公園用地。參加人於80年間為辦理新竹市農改場公園（現更名為湳雅公園）工程，爰依都市計畫法第48條規定申請徵收，興辦事業計畫目的為開闢公園以供附近居民休閒遊樂用，計畫進度為15年：預定80年12月開工，95年12月完工。本件有關徵收土地使用期限，排除土地法第219條規定之適用。
⑵參加人徵收後按既定計畫，規劃設計及分2期3區開發
建設，其中1期1區部分（即原告所有系爭土地），於85年2月6日完成發包開工，並於85年2月28日驗收完成使用，參加人業於85年2月28日依核准徵收之原定興辦事業使用，闢建公園完工驗收。按行政院53年6月30日台（53）內字第4534號函釋略以，查土地法第219條內所稱「實行使用」，係指照原核准計畫實際使用該項徵收之私有土地或於該項土地上連續從事有關達成徵收計畫之各項工作，如從事建築裝置機械等情事而言等語。是本件系爭土地已依徵收計畫之原定興辦事業使用，並於計畫進度期限內使用。
⑶另原告主張完成使用系爭土地之時間點及系爭土地曾
經變更使用分區為住宅區之動機等等，查參加人將系爭土地使用分區由公園變更為住宅區，雖報請被告核定，惟於公告（85年3月25日）前，系爭土地即已實際闢為公園。又本件系爭土地經參加人完成公園後並未曾移做他用，並於88年9月27日88府工都字第62662號公告實施之變更新竹（西北地區）細部計畫（第1次通盤檢討）案時，將已實際闢為公園之系爭土地復變更為公園用地在案，本件維持原興辦事業使用從未另有其他使用或處分之情形，原告據此指摘違反誠信原則，實屬有誤。本件於徵收完成後，按徵收計畫及期限興建公園，使用至今仍定期維護，並陸續增加涼亭、座椅等公園設施，且本件仍在興辦事業計畫期限15年（80年12月至95年12月止）內，並無違反相關法令規定作其他用途使用及逾越使用期限之情事等語。理由
一、原告起訴時，被告之代表人為 蘇嘉全 ，嗣已變更為乙○○，並由乙○○聲明承受訴訟，有其提出之聲明承受訴訟狀附卷可稽，核無不合，應予准許，合先敘明。
二、按私有土地經徵收後，有左列情形之一者，原土地所有權人得於徵收補償發給完竣屆滿1年之次日起5年內，向該管市、縣地政機關聲請照徵收價額收回其土地：一、徵收補償發給完竣屆滿1年，未依徵收計畫開始使用者。二、未依核准徵收原定興辦事業使用者，行為時土地法第219條第1項定有明文。次按依本法規定徵收之土地，其使用期限，應依照其呈經核准之計畫期限辦理，不受土地法第219條之限制。
不依照核准計畫期限使用者，原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地，行為時都市計畫法第83條亦定有明文。
三、依前述兩造主張之意旨，本件兩造間之爭點厥為：㈠原告請求收回被徵收土地，是否符合行為時土地法第219
條規定之法定要件？㈡被告完成使用系爭土地之時間點及系爭土地曾經變更使用
分區為住宅區等節，是否有違行政程序法第8條規定之誠實信用原則？
四、原告請求收回被徵收土地，是否符合行為時土地法第219條規定之法定要件？㈠經查，原告所有系爭土地為45年5月28日公告實施之新竹
都市計畫編定為機關用地（原農改場）；並於75年9月6日公告實施之變更新竹都市計畫（西北、西南地區）主要計畫通盤檢討劃定為公園用地。參加人於80年間為辦理新竹市農改場公園（現更名為湳雅公園）工程，依都市計畫法第48條規定申請徵收，興辦事業計畫目的為開闢公園以供附近居民休閒遊樂用，計畫進度為15年：預定80年12月開工，95年12月完工。本件有關徵收土地使用期限，依行為時都市計畫法第83條規定，排除土地法第219條規定之適用。
㈡參加人徵收後按既定計畫，規劃設計分2期3區開發建設
，其中1期1區部分（即原告所有系爭土地），於85年2月6日完成發包開工，並於85年2月28日驗收完成使用，參加人業於85年2月28日依核准徵收之原定興辦事業使用，闢建公園完工驗收等情，為兩造所不爭。原告雖主張所謂開始使用，一定要有徵收標的形塑過程，在外觀上已被明顯查知之客觀事實存在云云；惟按土地法第219條內所稱「實行使用」，解釋上應指照原核准計畫實際使用該項徵收之私有土地或於該項土地上連續從事有關達成徵收計畫之各項工作，如從事建築裝置機械等情事而言。本件參加人業於85年2月28日，依徵收目的將系爭土地闢建公園完成供巿民休閒遊憩使用等情，為原告所不否認；則系爭土地既已依徵收計畫之原定興辦事業使用，並於計畫進度期限內使用，核與原告主張上情，亦無相違。故本件系爭土地經徵收使用之後，並無該當行為時土地法第219條第
1項及都市計畫法第83條規定得聲請照徵收價額收回土地之情事。原告請求依行為時土地法第219條規定收回被徵收之系爭土地，尚非有據。
五、被告完成使用系爭土地之時間點及系爭土地曾經變更使用分區為住宅區等節，是否有違行政程序法第8條規定之誠實信用原則？經查，參加人雖曾將系爭土地使用分區由公園變更為住宅區，報請被告核定，惟於公告（85年3月25日）前，系爭土地即已實際闢為公園；又本件系爭土地經參加人完成公園後並未曾移做他用，並於88年9月27日88府工都字第62662號公告實施之變更新竹（西北地區）細部計畫（第1次通盤檢討）案時，將已闢為公園之系爭土地復變更為公園用地等情，為兩造所不否認。而系爭土地自始即供原興辦事業之使用，並無另有其他使用或處分，其於徵收完成後，係按徵收計畫及期限興建公園，使用至今，仍定期維護，並陸續增加涼亭、座椅等公園設施等情，亦為原告所不爭，有現場照片附原處分卷可證。且依系爭土地使用之計畫進度，仍在興辦事業計畫期限15年（80年12月至95年12月止）內，並無違反相關法令規定作其他用途使用及逾越使用期限之情事。故原告以參加人興建公園之時間，即趕在85年3月26日辦理都市計畫公告前之85年2月6日辦理工程發包，同年月14日申報完工，同年月28日驗收完成，係阻擋原告行使系爭土地之收回權，據此指摘違反誠信原則云云，依前所述，應屬誤會。且依當時情形而論，系爭土地仍在興辦事業計畫期限之內，參加人亦未違反規定將系爭土地作其他用途使用，原告依法並無照徵收價額收回土地之請求權，已如前述，附此敘明。
六、從而，被告以依參加人90年5月15日（89）府地用字第32811號函說明，本件依據都巿計畫法辦理徵收，興辦事業計畫期限為80年12月至95年12月，參加人已於85年2月28日依徵收目的於系爭土地闢建公園完成，供巿民休閒遊憩，原告聲請收回被徵收土地，與行為時土地法第219條及都巿計畫法第
83條規定不符，而為否准之處分，於法並無違誤。訴願決定遞予維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷，並請求判命被告作成准許收回系爭土地之處分，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中華民國95年11月17日
第八庭審判長法官蔡進田
法官王碧芳法官蕭忠仁如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國95年11月17日
書記官蕭純純