裁判字號：高雄高等行政法院92年訴字第942號判決
裁判日期：民國92年12月05日
裁判案由：水污染防治法
高雄高等行政法院判決九十二年度訴字第九四二號
原告甲○○○○○○訴訟代理人 林錫恩 律師
黃俊達 律師 莊信泰 律師被告台南縣政府代表人乙○○縣長訴訟代理人丙○○
丁○○右當事人間因水污染防治法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國九十二年六月二十四日環署訴字第０九二００二四二九五號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文訴願決定及原處分關於被告九十二年一月二十九日府環水處字第０六八號至０七六號處分書部分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實
壹、事實概要：緣原告在台南縣將軍鄉嘉昌村北嘉二十三之四號從事養豬業，曾經被告所屬環境保護局於民國（下同）九十一年八月十四日派員稽查採樣檢驗結果未符合放流水標準（化學需氧量四二三毫克／公升），被告據以裁處新台幣（下同）六萬元罰鍰，並通知限期於九十一年十二月二日前改善完成，否則將執行按日連續處罰。原告於期限屆滿前報請查驗，惟被告所屬環境保護局於九十一年十二月三日派員複查，採樣檢驗結果化學需氧量三八六毫克／公升、生化需氧量九０．九毫克／公升，仍未符合放流水標準，被告核認其未完成改善，自查驗日九十一年十二月三日起至同年月十二日止執行按日連續處罰，每日各裁處六萬元罰鍰，共處六十萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：訴願決定及原處分關於被告九十二年一月二十九日府環水處字第０六八號至０七六號處分書部分均撤銷。
二、被告聲明求為判決：原告之訴駁回。
參、兩造之爭點：
甲、原告主張之理由：
一、「行政機關對於按日連續處罰之數個（每日）違法事實，除法律明定視為有違法事實存在者外，均應依職權調查證據，並憑證據逐一認定，不能僅憑其中一次（日）之違法事實，作為處罰其他數個（數日）違法事實之基礎。．．．受處分人如未於水污染防治法第三十八條所為通知改善之期限屆滿前，檢具符合放流水標準或其他規定之證明文件，向主管機關報請查驗者，依同法第五十四條規定，視為未完成改善，主管機關固得據以按日連續處罰。至於處分人於改善期限屆滿前，已檢具符合放流水標準或其他規定之證明文件，向主管機關報請查驗，而經主管機關檢驗結果仍未符合放流水標準者，法律既未明文規定視為未完成改善，主管機關仍應逐日採樣檢驗，須未符合標準始得按日連續處罰，至完成改善之日止。而水污染防治法施行細則第六十四條第二款．．．同細則第六十五條第一項、第二項．．．規定，．．．並未明定主管機關於執行按日連續處罰之規定時，可免除依職權調查證據，未經逐一採樣檢驗，即可自上開規定之起算日起推定受處分人仍有違法事實之存在，而可據以按日連續處罰。」有最高行政法院九十年度判字第二四四八號、九十一年度判字第二四九號判決可佐。
二、訴願決定書之事實欄亦認定：「訴願人於期限屆滿前報請查驗，惟原處分機關所屬環境保護局於九十一年十二月三日派員複查，採樣檢驗結果．．．仍未符合放流水標準，原處分機關核認未完成改善，自查驗日（九十一年十二月三日）起至九十一年十二月十二日止執行按日連續處罰十日」之事實，參酌前揭判決之意旨，原告既於期限屆滿前已請查驗，縱被告所屬環境保護局檢驗結果仍未符合放流水標準，法律既未明定視為未完成改善，被告自仍應逐日採樣檢驗，須未符合標準，始得按日連續處罰至明。現被告未逐日採樣檢驗，依職權調查證據，即逕依水污染防治法施行細則第六十四條第二款、第六十五條第一項、第二項之規定，執行按日連續處罰，於法自有違誤。
三、被告所提最高行政法院判決，其中九十年度判字第二七六、二七八、二七九號判決及九十二年度判字第三八一號判決，皆屬原告於期限屆滿並未檢具合格文件報請查驗之情形，核與本件原告有於期限屆滿前檢具證明文件送交主管機關收受之情形有別。
四、水污治防治法第六十條明定：「事業未於依四十條．．．所為通知改善之期限屆滿前，檢具符合主管機關所定標準或其他規定之證明文件，送交主管機關收受者，視為未完成改善。」而被告之訴願答辯書既載明：「訴願人於限期屆滿前即九十一年十一月二十八日函檢具符合放流水標準之水質報告送交本縣環保局收受」之事實，自無法定「視為未完成改善」之違法事實存在，既無擬制之法定違法事實存在，被告自應就違法事實之存在，負舉證之責。蓋法定「視為未完成改善」之事實，既是以事業未於通知改善期限屆滿前，檢具符合規定之證明文件送交主管機關收受為前提，立法原意，應即是在於區分事業有無改善之誠意，否則，立法者儘可規定「未於通知改善期限屆滿前，報請主管機關檢驗合格者，視為未完成改善」，一綱打盡所有未於期限屆滿前完成改善之業者，不必再區分業者有無依期限檢具符合規定之證明文件送交主管機關收受。
乙、被告主張之理由：
一、原告在台南縣將軍鄉嘉昌村北嘉二十三之四號從事養豬業，經被告所屬環境保護局於九十一年八月十四日派員前往稽查，於原告牧場放流口採水樣乙組送驗，檢驗結果未符合放流水標準（化學需氧量檢驗值四二三毫克／公升，標準值二五０毫克／公升），違反水污染防治法第七條第一項暨放流水標準第二條規定，被告爰依同法第四十條規定，於九十一年九月二十五日以府環水字第０九一０一五三七五六號函附府環水處字第四五六號處分書，處以六萬元罰鍰並限期於九十一年十二月二日前改善完成，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰。原告於限期屆滿前即九十一年十一月二十八日，檢具符合放流水標準檢驗報告送交被告所屬環境保護局收受，該局於同年十二月三日派員前往查驗時，該場廢水處理設施運轉中，遂於放流口採水樣乙組送驗，檢驗結果未符合放流水標準（化學需氧量檢驗值三八六毫克／公升，標準值二五０毫克／公升；生化需氧量檢驗值九０．九毫克／公升，標準值八０毫克／公升），顯已違反水污染防治法第四十條之規定，被告爰依同法第四十條規定，處以九十一年十二月三日至九十一年十二月十二日止按日連續處罰十日，每日各處以六萬元罰鍰，合計六十萬元罰鍰。
二、原告於九十一年十二月十二日檢具部分符合放流水標準檢驗報告（缺生化需氧量檢驗報告已補正），向被告函報改善完成，依據水污染防治法施行細則第六十四條第二款規定：「於改善期限屆滿前，檢具符合放流水標準或其他規定之證明文件，向主管機關報請查驗，經主管機關於改善期限屆滿前進行查驗，認其未完成改善者，自改善期限屆滿之翌日起算；主管機關於改善期間屆滿後進行查驗，認其未完成改善者，自查驗日起算。」第六十五條第一項規定：「事業或污水下水道系統於本法第三十八條、第四十條、第四十三條或第五十條按日連續處罰中，經完成改善，並檢具符合放流水標準或其他規定之證明文件送達主管機關之翌日起，暫停開具處分書。」故原告違反水污染防治法第四十條規定按日連續處罰之起算日為九十一年十二月三日至九十一年十二月十二日函報改善完成日止，共計十日，被告所為之處分，並無任何違誤或不當。
三、水污染防治法第四十條規定之「按日連續處罰」，其起算日及暫停日，同法施行細則第六十四條、第六十五條分別定有明文，而按日連續處罰之規定，係「行政執行罰」之性質，其立法目的在課受處分人應依通知於限期內改善，對不遵行改善者，即按日連續處罰至其遵行改善為止，督促踐行改善之義務。本件原告因排放廢水未符合放流水標準所定限值，經被告裁處六萬元，並限期於九十一年十二月二日前改善完成。原告於限期屆滿前即九十一年十一月二十八日檢具符合放流水標準檢驗報告送交被告所屬環境保護局收受，該局於同年十二月三日派員前往複查，採樣檢驗結果仍未符合放流水標準，原告嗣於同年月十二日再度將合格證明文件送達被告，被告乃自查驗日（九十一年十二月三日）起至原告提報水質合格證明文件日（同年月十二日）止，執行按日連續處罰十日，每日各裁處六萬元罰鍰，共處六十萬元罰鍰，核屬有據。要言之，原告因違反水污染防治法事件，經限期於九十一年十二月二日前改善完成，惟原告遲至九十一年十二月十二日仍未完成改善，依水污染防治法第四十條規定，即應予按日連續處罰。至水污染防治法第四十條規定之「按日連續處罰」，其性質固然屬於督促行為人將來履行義務之「行政執行罰」，惟並無規定需按日填發及送達處分書，且所稱「按日」，係指「一日一處分」，主管機關應逐日開單按日連續送達，抑或併合多日處分書一次送達，乃主管機關送達執行方法選擇問題，屬行政裁量之範疇，縱以一次送達，仍無違反「按日連續處罰」之規定，最高行政法院九十年度判字第一八六號、第二七六號、第二七八號、第二七九號、第二一八九號、第二四六一號及九十二年度判字第三八一號等判決亦作此認定。
四、又「按日連續處罰」在執行面之法律架構設計上，依水污染防治法施行細則第六十五條第一項、第二項規定，事業於按日連續處罰中可先行檢具證明文件申報完成改善以暫停處罰，主管機關於事後查驗稽核事業是否完成改善，如認定未完成改善，主管機關再追溯自暫停處罰日繼續開具處分書按日連續處罰，殊無可能依違反日期按日填發送達處分書。再者，主管機關於複查採樣以至完成檢驗，再據以填發處分書，於行政作業流程上，亦需相當時日，準此，主管機關待查證認定事業確實完成改善後，始「回溯」開立按日連續處罰期間內之處分書，係法律制度之設計所使然，非可認為濫用權利。且依前揭水污染防治法施行細則規定，在事業未自行證明改善完成之前，主管機關得繼續按日連續處罰，無須逐日前往事業場所進行採樣檢驗。故被告依該法施行細則第六十四條第二款及第六十五條規定所執行按日連續處罰之處分，並無不當。
理由
一、按行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷，行政訴訟法第二百零一條定有明文。而所謂裁量濫用，係指行政裁量權之行使，發生牴觸法律授權目的、漏未審酌應加斟酌之觀點、摻雜與事件無關之因素或動機、或違反一般之法律原則等情事，因其屬權利行使之失誤或濫用，故構成違法。亦即行政機關對於非羈束性之行政事項，得依其職權衡諸客觀之情事裁量為之，行政機關於裁量性行政事項，其所受法律之羈束較羈束性行政事項程度低，且司法監督其職務之執行多係關於合法與否，未及其允當性，然於現今，國家行政事務日趨複雜及大量，且涉專業性之事項，而法律多為抽象及概括之規定，無法及時應付行政事務複雜多量之情況，為求達行政事務處理之經濟及迅速之目的，並基於行政事務之專門性質，不可避免須賦予行政機關處理行政事務之裁量權，基此，為求使行政機關能有效率處理行政事務，並尊重行政機關之專業，對於行政機關裁量權之行使，司法機關原則上不予審查，但就裁量性事項之行政處分作成之合法性則予以審查；而裁量性事項之合法性範圍，非僅止於有無違反現已明定之法令，亦包含違反一般法律原則及有無濫用權力之情形。且依行政程序法第七條第一款規定，行政行為所採取之方法應有助於目的之達成，此即為比例原則概念中之適當性原則，故行政機關之裁量性行政行為有違適當性原則，即屬有裁量濫用情況，行政法院於此即得予以審查撤銷之。
二、按「事業、污水下水道系統或建築物污水處理設施，排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準。」、「事業或污水下水道系統排放廢（污）水，違反第七條第一項或第八條規定者，處新臺幣六萬元以上六十萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰；．．．」水污染防治法第七條第一項、第四十條定有明文。
三、本件原告在台南縣將軍鄉嘉昌村北嘉二十三之四號從事養豬業，曾經被告所屬環境保護局於九十一年八月十四日派員稽查採樣檢驗結果未符合放流水標準（化學需氧量四二三毫克／公升），被告據以裁處六萬元罰鍰，並通知限期於九十一年十二月二日前改善完成，否則將執行按日連續處罰。原告於期限屆滿前報請查驗，惟被告所屬環境保護局於九十一年十二月三日派員複查，採樣檢驗結果化學需氧量三八六毫克／公升、生化需氧量九０．九毫克／公升，仍未符合放流水標準，被告核認其未完成改善，乃自查驗日九十一年十二月三日起至同年月十二日止執行按日連續處罰，每日各裁處六萬元罰鍰等情，業據兩造陳明在卷，復有廢水檢驗報告、處分書及現場照片等附原處分卷可稽。而原告提起本件訴訟係以：其於限期改善日期屆滿前，已報請查驗，縱採樣檢驗結果仍未符合放流水標準，法律並未明定視為未完成改善，被告自仍應逐日採樣檢驗，須未符合標準，始得按日連續處罰，被告未逐日採樣檢驗，依職權調查證據，即執行按日連續處罰，自有違誤等語，資為論據。
四、按主管機關於行為人未完成改善前，怠於盡其督促行為人改善之權責，迨行為人已申報完成改善後，主管機關始行使其職權，開單就限令改善期滿後，申報完成改善前之期間內，按日連續處罰，顯已失其督促將來改善之意義，不能不謂為權力之濫用，依行政訴訟法第四條第二項規定，自屬違法（最高行政法院八十九年度判字第三四一五號判決參照）。次依按日連續處罰之制度本質而言，其性質上係屬行政執行罰，而行政執行罰之目的乃在督促義務人「將來」義務之履行，並非對「過去」行為之處罰，故於義務人已申報完成改善，並經檢驗合格後，主管機關即已失去督促將來改善之意義，其再為處罰已無法令之授權目的（授權主管機關處執行罰以督促義務人履行義務）之情事存在，自不得再就改善前義務人之違法行為予以處罰（九十年高等行政法院法律座談會第四號提案研討結果參照）。而行政程序法第七條亦規定，行政行為所採取之方法應有助於目的之達成。亦即主管機關所採行之措施必須能實現行政目的或至少有助於目的之達成，並且為正確之手段，即在目的與手段的關係上必須是適當的，此即為比例原則概念中之適當性原則。經查，原告從事養豬業，經被告所屬環境保護局於九十一年八月十四日派員稽查採樣檢驗結果未符合放流水標準，被告據以裁處六萬元罰鍰，並通知限期於九十一年十二月二日前改善完成，否則將執行按日連續處罰。原告於期限屆滿前報請查驗，惟被告所屬環境保護局於九十一年十二月三日派員複查，採樣檢驗結果化學需氧量、生化需氧量，仍未符合放流水標準，原告復於同年月十二日提出水質檢測報告之合格證明文件報請該局查驗，該局嗣於九十二年一月十六日派員複查，採樣檢驗結果原告之水質已合乎放流水標準，被告乃於同年月二十九日以府環水處字第０六七至０七六號處分書，自九十一年十二月三日起至同年月十二日止執行按日連續處罰，每日各裁處六萬元罰鍰，此有台南縣家畜疾病防治所水樣檢驗報告、水污染稽查紀錄、現場照片、台南縣環境保護局廢水檢驗報告、被告上開處分書等附原處分卷為憑。則本件顯係原告改善水質完成後，被告始執行按日連續處罰，除九十一年十二月三日之處分書，因當日原告之水質已經查驗不合格，符合處罰之規定，且為原告所不爭執外，其餘部分之處分，揆諸前揭說明，自屬違反適當性原則，原告主張之理由雖有不同，然被告就本件之裁量性行政處分既有違適當性原則，即屬有裁量濫用情況而違法，本院自得予以審查撤銷之。
五、綜上所述，本件被告之裁量性行政處分，既違反適當性原則，即有裁量濫用情況而違法。訴願決定未予糾正，亦有未洽。原告起訴意旨求為撤銷，為有理由，爰由本院將訴願決定及原處分均予以撤銷。
六、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項前段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十二年十二月五日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官楊惠欽法官簡慧娟法官李協明右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中華民國九十二年十二月五日
法院書記官蔡玫芳