裁判字號：最高行政法院101年判字第705號判決
裁判日期：民國101年08月09日
裁判案由：公平交易法
最高行政法院判決
101年度判字第705號上訴人公平交易委員會代表人 吳秀明 被上訴人臺北市會計師公會代表人 李燕松 訴訟代理人 卓忠三 律師
謝允正 律師 卓品介 律師上列當事人間公平交易法事件，上訴人對於中華民國101年4月12日臺北高等行政法院100年度訴字第1501號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、被上訴人於民國98年10月14日第16屆第26次理事會開會決議製發「本會會員與客戶討論案件須收取諮詢費」等文字之文件（下稱系爭文件）予所屬會員，上訴人主動調查結果，以約束事業活動且足以影響服務供需之市場功能，違反公平交易法第14條第1項規定，乃依同法第41條前段規定，以100年2月18日公處字第100015號處分書（下稱原處分），命被上訴人自處分書送達之次日起，應立即停止前項違法行為。被上訴人不服，提起訴願經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、被上訴人起訴主張：（一）系爭文件係單純為服務會員，非為約束會員事業活動，且被上訴人製發系爭文件，係供有需要之會員出具或懸掛使用，並未強制規定遵守，亦鮮少會員因而收取費用，難認其間具有意思聯絡，故無導致共同行為之虞。又上訴人未善盡調查義務，亦有未盡舉證責任之違法，上訴人所確定之事實，與調查資料及由調查資料之當然推理結果，在客觀上並不相符合，原處分明顯違反行政程序法第9條、第36條及第43條之規定，並違背舉證責任分配法則、經驗法則與論理法則。本件被上訴人未違反「行政院公平交易委員會對於同業公會之規範說明」，亦無任何限制商品或服務之種類、規格或型式或限制商品產能或服務規模擴充之行為，更無限制商品製造、運送或銷售之行為及限制勞務提供之行為，亦無對商品製造、銷售或服務提供之水準予以約制，原處分就被上訴人之行為，所為之調查及說明，均無法證明被上訴人違反公平交易法。（二）縱認該決議有限制競爭之效果，且足以影響會計師服務業務市場之供需功能，亦因不牴觸公平交易法之立法意旨，依公平交易法第46條之規定，應優先適用會計師法及會計師職業道德規範之規定，原處分未慮及會計師法與會計師職業道德規範之目的與效果，恣意認定被上訴人製發系爭文件之行為，具有限制會計師提供服務管道多元化之發展，顯有認定事實與適用法律之違誤。（三）本件訴願決定機關對於相同之事件，駁回被上訴人之訴願，卻認為第三人臺北律師公會提起之訴願為有理由，而撤銷上訴人對之所為處分，顯然對於相同之事件作截然不同處理，明顯違背平等原則等語，求為判決訴願決定及原處分均撤銷。
三、上訴人則以：（一）被上訴人藉由理事會決議方式，意圖影響會計師服務之價格，削弱市場之競爭機能，足以影響國內會計師服務業務市場之供需功能，合致公平交易法規定聯合行為之構成要件。至於所屬會員嗣後有無依協議執行，尚不影響前揭違法行為之成立。又上訴人於調查過程已請被上訴人提出書面陳述及到會說明，充分給予陳述主張之機會，且已對當事人有利及不利之事項皆予注意，並於處分書中就違法事實及構成要件之涵攝關係詳予敘明，並無違反行政程序法相關規定情事。（二）被上訴人從事違法之聯合行為，無法豁免於公平交易法之規範，系爭文件明顯地約束會員會計師的事業活動，並足以影響市場供需之功能，已違反公平交易法第14條第1項規定。況事業為聯合行為有益於整體經濟利益與公共利益時，必須符合公平交易法第14條第1項各款規定，始得為之，本件不符例外許可各款規定。又會計師職業道德規範公報非屬行政罰法第11條第1項所稱之「法令」，亦不符合公平交易法第46條「另有其他『法律』規定者」之要件。故上訴人訴稱製發系爭文件，為符合法律規定之行為，且有阻卻違法之正當理由，未符合公平交易法規範之聯合行為，顯屬無據。（三）會計師法第10條及第60條並未規定授權會計師公會訂定承辦事件之酬金標準，是被上訴人透過開會決議「本會會員與客戶討論案件須收取諮詢費」，並製發該文件予所屬會員，於法無據。本件與臺北律師公會所為之類似決議內容之涉案違法情節不同，自不得比附援引。另臺北律師公會所為之類似決議內容是否涉有違反公平交易法第14條規定，尚無礙於上訴人對本案系爭行為構成違反公平交易法第14條規定之認定，被上訴人尚不得以違反禁止差別待遇原則卸責等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人之訴。
四、原判決將訴願決定及原處分予以撤銷，係以：（一）本件上訴人憑會議紀錄認定上訴人有約束會員事業活動之合意，而未採信上訴人僅係出於服務會員之有利事實，然上訴人未經調查決議是否確出於會員之要求，亦未斟酌被上訴人作成決議之動機及原因等有利事項，是上訴人就被上訴人從事聯合行為足以影響市場供需能力之事實認定，尚缺乏充分證據；另上訴人僅憑系爭文件所謂應收取談話費之文字，及少數會員所為諮詢費收取與否之回覆，即推認被上訴人所為具有約束會員事業活動之合意，並屬足以影響市場供需功能之聯合行為，其依調查判斷事實之結果，亦不符論理及經驗法則，是以原處分認定事實，已難認無違法。（二）上訴人對於被上訴人行為未能將之歸類於公平交易法第7條例示之數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等任一列舉項目，此乃因被上訴人所為應收取諮詢費之建議，本係一般服務交易之當然結果，並非屬另於交易外附加之限制條件，故上訴人認被上訴人之行為，屬公平交易法第7條第1項相互約束事業活動之行為，其就「相互約束事業活動」此項不確定法律概念之解釋及適用，不具法條中列舉行為之特性，且無合理之適用原則，難認適法。又被上訴人所為應收諮詢費之決議，無涉具體收費標準或上限、下限等限制，上訴人認仍屬限制競爭之範疇，且符合足以影響市場供需功能之要件，未見合理充分之論據，是上訴人於解釋本件事實如何得涵攝並適用公平交易法聯合行為之相關不確定法律概念，尚乏完整之論述，是其適用法律，尚難認無瑕疵。（三）由公平交易法第46條之立法理由可知，公平交易法就規範競爭行為之事務，屬於一般法，至於其他基於特定目的而訂定之法律，其中涉及競爭行為事務者，在該特別法之規範範圍內，自應屬競爭行為事務之特別法。會計師所提供之服務，攸關委託人之權益，是其同業間市場競爭，仍有其限度，以抑價或免費促銷之手段包攬業務，向認具有減損會計師獨立執業精神之流弊，故上訴人就本件是否涉有違反公平交易法之規定，自應依會計師法之規範意旨，綜合考量，上訴人未予斟酌會計師法相關規定，而以而聯合行為有益於整體經濟利益與公共利益時，仍必須符合公平交易法第14條第1項各款規定，自有未合。又本件被上訴人所為決議及寄送會員之系爭文件內容，與臺北律師公會之行為相同，訴願機關既於該案就上訴人適用法律容有瑕疵已予指明，則該法律見解，於本件相同案例，上訴人自應受拘束。上訴人雖主張依律師法第16條第6款之規定，明示律師公會應於章程中明定律師承辦事件之酬金標準，而相關規定於會計師法中並無相同規範，然查，會計師法雖無類似律師法之規定，惟會計師收取酬金之原則，亦見於其自律規範如中華民國會計師職業道德規範公報之內，此乃因專門職業人員之特性所致等由，為其判斷之論據。
五、本院查(一)按「本法所稱聯合行為，謂事業以契約、協議或其他方式之合意，與有競爭關係之他事業共同決定商品或服務之價格，或限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等，相互約束事業活動之行為而言。」「前項所稱聯合行為，以事業在同一產銷階段之水平聯合，足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者為限。」「同業公會藉章程或會員大會、理、監事會議決議或其他方法所為約束事業活動之行為，亦為第2項之水平聯合。」「事業不得為聯合行為。」「公平交易委員會對於違反前段規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處新臺幣5萬元以上2千5百萬元以下罰鍰；逾期仍不停止、改正其行為或未採取必要更正措施者，得繼續限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並按次連續處新臺幣10萬元以上5千萬元以下罰鍰，至停止、改正其行為或採取必要更正措施為止。」公平交易法第7條第1項、第2項、第4項、第14條第1項前段、第41條定有明文。本件被上訴人於98年8月26日第16屆第1次臨時理監事聯席會議討論事項第4案，就會員建議比照律師公會製作「會計師諮詢按每小時收取諮詢費用」桌上三角牌發予會員供業務使用，經討論決議先發函全體會員調查有此需要之會員人數，依使用者付費之原則辦理。嗣於98年10月14日第16屆第26次理事會議第5案復經討論，被上訴人同意擬具「本會會員與當事人討論案件須收取談話會費」A4紙張告示，製發會員每人1張供其業務上使用等情，乃原審本於職權調查認定之事實，且為兩造所不爭執，自得執為本院判決之基礎，合先敘明。(二)本件係因被上訴人之會員前以電話表示其他自由職業團體有提供桌上立牌或紙卡，記載會員與客戶討論案件須收取談話費或諮詢費，而建議被上訴人比照辦理，依系爭文件之內容以觀，亦僅有對會員作成應收取諮詢費之宣示，並無其他酬金收取上限或下限之標準或限制，故會員如僅收取極低之象徵性酬金，則對系爭文件之宣示，亦無違反可言；況縱有違反，亦無處罰或制裁之規定，實質上無從發揮拘束會員事業活動之效果。再依公平交易法第7條第1項就事業相互約束事業活動之行為，有若干列舉之例示規定，即決定商品或服務之價格，或限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等行為，上訴人雖主張被上訴人禁止會員不收取諮詢費，惟價格乃為商品或服務之對價，依常情而言，商品或服務之提供，均有其成本，價格係由供需決定，故於不敷成本而有賠累情況之供給，非屬一般具有對價關係、獨立性、經常性之交易，故將不收取諮詢費之行為，解釋為一般事業活動之行為，難認有據。且不收取諮詢費用是否可該當共同決定服務價格之概念，亦顯有疑問；上訴人於分析本件構成要件事實時，亦不稱被上訴人所為係合意共同決定價格之聯合行為，僅泛稱被上訴人所為係屬相互約束事業活動之行為，然上訴人對於被上訴人之行為，亦未能將之歸類於公平交易法第7條例示之數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等任一列舉項目，此乃因被上訴人所為應收取諮詢費之建議，本係一般服務交易之當然結果，非屬另於交易外附加之限制條件，自難認係公平交易法第7條第1項事業相互約束事業活動之行為，上訴人就「相互約束事業活動」此項不確定法律概念之解釋及適用，不具法條中列舉行為之特性，且無合理之適用原則其涵攝上開事實，尚有可議，其主張被上訴人決議擬具「本會會員與當事人討論案件須收取談話會費」A4紙張告示，製發會員每人1張供其業務上使用之聯合行為，已約束事業活動且足以影響市場供需功能，違反公平交易法第14條第1項事業不得為聯合行為之規定，自乏論據。(三)次按「會計師受託辦理事件，得合理收取與委託人約定之酬金。會計師在決定酬金之金額或費率時，應整體考量受託案件所需人力、時間及風險程度，不得採取不正當之方式，延攬業務。前項應整體考量之事項及不正當之方式，由各會計師公會擬訂，報請主管機關核定；變更時亦同。」會計師法第10條定有明文。故會計師法就會計師提供服務收取酬金之指示，僅有「合理收取」之原則，而會計師執行業務本有其基本之成本支出，如無特殊情形殊難想像無償提供服務具有合理性，故被上訴人作成諮詢應收取費用之決議，與會計師法所謂「合理收取與委託人約定之酬金」之指導原則，並不相悖；況會計師固得以其價格及服務相互競爭，惟被上訴人之決議，並無涉價格收取高低之限制，其可能競爭之價格並無上限或下限，無對價之服務能否認亦屬酬金競爭之內涵，上訴人認被上訴人有以不正當方法招攬業務，而違反依會計師法第46條第1項第9款規定等情，並主張被上訴人形成收費協議可使為數甚多之個別會計師間就收取諮詢費用步調一致，有助於聯合行為之形成、運作及穩定，原審認定依會計師法第10條之規定，若無特殊情形，殊難想像無償提供服務具有合理性，被上訴人主觀上並無約束會員事業活動，顯有違誤云云，亦無可採。(四)原判決另舉上訴人前就社團法人台北律師公會製發「本會會員與當事人討論案情須按章收取談話費」文件予所屬會員之行為，亦以100年2月18日公處字第100016號處分書，命立即停止違法行為，該案嗣因訴願機關認定系爭文件未限定酬金上下限及方式項目，是否具有扭曲價格競爭機能，不無研酌餘地，而予撤銷，有行政院院臺訴字第1000104923號訴願決定書在卷可參，本件被上訴人所為決議及寄送會員之文件內容，與前開社團法人之行為相同，訴願機關既於該案就上訴人適用法律容有瑕疵已予指明，則該法律見解，於本件相同案例，上訴人自應受拘束。上訴人雖主張依律師法第16條第6款之規定，明示律師公會應於章程中明定律師承辦事件之酬金標準，而相關規定於會計師法中並無相同規範，基於層級化保留原則，中華民國會計師職業道德規範公報縱有會計師收取酬金之原則規定，因非屬法律位階力自不得與律師法第16條第6款之定規定相提並論，自亦無平等原則之適用云云，然查，憲法第86條第2款所稱之專門職業及技術人員，係指具備經由現代教育或訓練之培養過程獲得特殊學識或技能，而其所從事之業務，與公共利益或人民之生命、身體、財產等權利有密切關係者而言，而專門職業與一般營業區隔之特徵，包括技術性、公益性、理想性、一身專屬不可替代性、高度自律性等，因有高度技術性，使其服務品質的優劣非一般消費者依生活經驗所能判斷，故有賴於國家以考試作進入市場的管制；且因不當服務對消費者產生之重大影響，故強調其公益性、理想性而非全然之營利性，故針對一般營利事業所設的競爭法管制規範，對專門職業亦非當然合用。上訴人於適用公平交易法關於聯合行為之規定時，未充分審酌專門職業之特性，認定無償提供諮詢服務為被上訴人會員應從事之價格競爭，有違專門職業人員法制對於公共利益及人民財產權益之保障。從而，原處分適用法律既有可議，訴願決定未予糾正，亦屬違法，原判決因依被上訴人主張，將訴願決定及原處分撤銷，所適用之法規與本件應適用之現行法規並無違背，與解釋判例亦無牴觸，並無所謂適用法規不當之情形。至於上訴人其餘述稱各節，無非重述為原審所不採之陳詞，乃上訴人以其對法律上見解之歧異，就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，均非可採。上訴意旨指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國101年8月9日
最高行政法院第四庭
審判長法官鄭忠仁
法官陳金圍法官劉介中法官帥嘉寶法官陳鴻斌以上正本證明與原本無異中華民國101年8月10日
書記官王福瀛