裁判字號：最高行政法院89年判字第697號判決
裁判日期：民國89年03月10日
裁判案由：空氣污染防制法
行政法院判決八十九年度判字第六九七號
原告甲○○訴訟代理人乙○○被告高雄市政府環境保護局右當事人間因空氣污染防制法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國八十八年一月二十九日八十七環署訴字第七二七八五號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主文再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷。
事實緣原告因承攬航盛企業股份有限公司於高雄市○鎮區○○○路與瑞田街口中信局倉庫處礦石原料之運輸及裝卸業務，裝卸、搬運過程中產生粒狀污染物，造成空氣污染，經被告於民國（下同）八十四年十二月五日查獲，依空氣污染防制法第三十九條第一項裁罰新台幣（下同）二萬元罰鍰。原告不服，提起訴願遭駁回後提起再訴願，經行政院環保署審認原告屬獨資型態之工商廠、場（業者）應依空氣污染防制法第三十九條第一項後段裁罰，原處分機關援引該條第一項前段裁處二萬元罰鍰，為適用法令錯誤，以八十六年八月十四日八六環署訴字第三五二八三號再訴願決定，將原決定、原處分均撤銷，責由被告另為適法之處分；嗣被告重新開立處分書，改處原告十二萬元罰鍰，原告仍不服，提起訴願，復經被告以原告是否屬於工商廠、場尚有疑義而撤銷原處分（八十六年十二月三十日高市府訴二字第四九五三七號訴願決定），被告再於八十七年二月二十六日開立處分書（空處字第三二四○號）仍處十二萬元，原告仍未甘服，循序提起一再訴願，均遭決定駁回，乃提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨如次：
原告起訴意旨及補充理由略謂：一、查行政「救濟」之提起，係當事人認中央或地方行政機關之處分違法或不當，因而請求其上級機關予以「救濟」之一種制度，既稱之為「救濟」，則其結果，自不得較原處分機關更為不利於當事人之處分，否則，有失「行政救濟」之旨意，於法自有未合，且有悖情理，此迭經鈞院著有判例可稽。本件被告之處分原僅核處罰鍰二萬元，嗣經原告向其上級機關申請行政救濟之結果，行政院環境保護署竟認應處以較重之罰鍰，被告爰依其指示改罰十二萬元，揆諸前引說明，已嚴重違法。設原告於被告核處二萬元後，隨即繳交此罰鍰，拒提行政救濟，反倒沒事，殊未料及，原告因信賴國家行政救濟制度提起訴願，再訴願，竟被處以高出五倍之罰鍰，則嗣後何人選敢提起行政救濟乎﹖二、至於行政院環境保護署引用鈞院六十二年判字第二九八號判例「依行政救濟之法理，除原處分適用法律錯誤外，申請復查之結果，不得為更不利於行政救濟人之決定」，查鈞院判決係本於課徵營利事業所得稅加以論述，與本案係核處空氣污染防制法罰鍰兩者有所不同，抑且民國六十二年該判例制定時，空氣污染防制法尚未頒訂，是否得予以適用，已屬可疑，且所得稅法關於課稅之救濟，其原處分係以複查為標準，如當事人對於復查不服，始可提請行政救濟，更何況、本件判例係就復查而作立論，並非就訴願、再訴願而為述說，依六十二年之所得稅法，申請復查先繳交二分之一稅款，否則不得復查，故訴願機關援引此判例是否合用，不無有待斟酌之處。三、抑有進者，被告認為原告當時係自然人，爰徵二萬元，觀之原告列名甲○○為不折不扣之自然人，既未辦理商業登記，亦未辦理營利事業登記，更未辦理工廠登記，則被告原認原告為自然人，嗣又改認為「工商廠場」尤屬荒謬，請鈞院詳查。四、本件原告於向高雄市政府訴願期間，該府對於原告究屬自然人或獨資型態之工商廠場表示質疑，不敢逕下結論，乃再於八十七年初再函請行政院環境保護署以八十七年二月三十一日環署空字第一○二四三號釋復該市政府確認原告應屬工商廠場等情，如此一來，居於下級機關之高雄市政府，遂依行政院環境保護署該函將訴願駁回，原告再向該署提再訴願時，該署為維持其所為函釋之一貫立場，勢必駁回原告之再訴願，如此原告當然喪失審級救濟之利益，奈何原告提再訴願時，曾就此表原不公平之立場，但受理再訴願機關竟然不予置理，在在可證行政院環境保護署此舉不無有待可議之處尤非適法。五、本件原告喪失訴願審級利益，應請鈞院撤銷：被告於八十七年一月初，對於原告承攬航盛企業股份有限公司（以下簡稱航盛公司）從事矽鐵運輸及裝卸作業產生粒狀污染物違反空氣污染防制法，其污染行為究屬個人行為或認定獨資形態之工商廠場滋生疑義，被告爰於八十七年一月九日以高市環局一字第○一○七九號函請行政院環保署即再訴願機關釋示，經該署以八十七年二月二十一日環署空字第○○一○二四三號函核覆原告與航盛公司二者具承攬關係，則其作業過程產生粒狀污染物違反空氣污染防制法，違規主體宜認定獨資形態之工商廠場，應以公私場所之裁罰標準處分，而非以個人行為裁罰等云，則被告基於原處分機關立場就具體案件直接跳級報請再訴願機關釋示，而當時案件正由受理訴願機關高雄市政府將原處分撤銷，並發回原處分機關另為適法之處分，則原處分機關竟跳過高雄市政府逕行呈請行政院環境保護署核釋，抑且一旦該署作成之解釋不利於原告，其釋示不僅拘束該署本身，尚且拘束高雄市政府及該府環保局，使原告無形中喪失了訴願、再訴願之雙重救濟程序利益，被告此舉自非適法，請鈞院鑒查，將原處分撤銷。六、抑有進者，行政院環境保護署單憑「承攬關係」即認定原告為獨資形態之工商場廠，亦非適法，此觀之行政院環境保護署八十七年二月二十一日環境空字第○○一二四三號函說明三略謂「原告與航盛公司具承攬關係，即認定違規主體為獨資形態之工商廠場」云云即足明瞭，然此認定究非合法，蓋航盛公司經營之業務係以貿易為主，矽鐵碾軋為其他偶爾之業務，並非常有，此外，原告既無機器碾軋設備，亦無集中處理設備，此為被告所不爭，何來「工商場廠」之有﹖行政院環境保護署僅從書面認定而未至現場履勘，已有未合，故其從航盛公司係營利社團法人進而推論原告係承攬法人之輾軋裝卸業務因而認定為獨資形態工商場廠云云，於法自欠妥適，謹請鑒查。七、再查，依高雄市政府向行政院環境保護署再訴願答辯書所稱「⒈．．．訴願人（即原告）及從事鐵礦之裝卸作業，由矽鐵礦貯存區利用機械力（怪手）將矽鐵礦挖取裝入卡車，在挖取及裝入過程中，鐵礦自礦區及高空落下時粉塵飛揚，造成空氣污染，為一般鋼鐵廠於其鐵礦裝卸搬運過程中，造成空氣污染之因，此有中國鋼鐵股份有限公司逸散量評估為例。⒉裝卸作業過程在開放空間進行其粒狀污染物，依物理現象及氣候條件等因素必然隨風飄浮於空氣中之特性，再訴願人稱倉庫之圍牆加高，污染物不可能越過圍牆造成污染情事，係屬再訴願人武斷推論毫無根據。⒊案於八十四年十二月四日督促再訴願人改善，次日再次接獲檢舉，至再訴願人作業處發現正以卡車裝卸礦石作業，且未具收集及處理設備致產生空氣污染．．．」云云，然按原告並非鋼鐵廠商，抑且中國鋼鐵公司係超大鋼鐵廠商，其鐵礦係自礦區及高空落下，而原告作業場所既非礦區亦非自高空至地面，不過係一小小矽鐵堆積區，實難與中鋼相比擬，且其援用中鋼各煙囪空氣污染控制設備設計規範更是引喻失義，有所未宜，蓋中鋼控制污染設備係在針對煙囪落下之粉塵而為規範，其污染物自高空飄下之空間範圍頗廣，而本件污染僅係其九牛一毛實難比附援引，加之、本件原告是否構成污染行為，亦應至現場根據實際情況予以認定，殊非以物理現象等因素憑空杜撰，更何況被告既自承八十四年十二月四日督促原告改善，原告正擬努力作改善之時，被告竟又於次日即八十四年十二月五日上午十時二十六分前來取締，並逕行裁處罰鍰，此種作法原告連改善之機會及時間都沒有，被告又如何能達到督促改善之目的，不無自欺欺人且有失政府威信，敬請鈞院鑒查，易言之，被告今天要求原告改善最起碼也要給予充足之改善期間，以資妥善，但竟連改善的機會都沒有，到了明天竟然逕行核處罰鍰，尤不無違誤之處，此外，被告既然查明原告未具收集及處理設備，益發可證原告確保係個人從事之勞務，與工商廠場具有規模之經營實不可同日而語，謹請鑒查。八、原告在訴願及再訴願程序中，均一再強調在裝卸之作業過程中已將該矽鐵先予灑水後再予裝運，且其堆積部份亦經灑水後再加以帆布覆蓋，以杜絕污染狀況發生，但被告竟謂其稽查時未見堆儲原料區有灑水之情形云云，足見被告並未詳實查究，茲反將責任推由原告承擔，自非公務員應有之作法，何況本案被告於八十四年十二月五日係先以航盛公司為告發之主體，航盛公司曾由原告提供相關資料時均有附呈現場加高圍牆並覆蓋帆布及灑水之照片及合約書一份，以供受理機關作為證據之用，而依法提起訴願並經高雄市政府訴願委員會同意撤銷該處分在案，蓋此為同案之延伸事件，請鈞院查閱各受理訴願、再訴願機關之案卷即足明瞭，更何況本件經被告以原告違反空氣污染防制法科處罰鍰後，原告仍在原地從事矽鐵運輸及裝卸作業直到八十七年七月間為止，卻未見被告再來取締處罰，可證原告運輸矽鐵自始並無空氣污染問題存在。九、本件被告又稱原告以車輛運輸礦物，未具污染防治設備或措施而散有粒狀污染物，即應依法告發，而不論該粒狀污染物為何成份或有否超過標準云云，似是而非，不無違誤，蓋依高雄市政府再訴願答辯所提中鋼煙囪空氣污染控制設備設計規範所列表格明白載明污染物種類及其排氣量、排放濃度，排放標準暨排放量等皆以數目為之表示，益證空氣污染自是有其成份及標準且衡諸實際，汽機車排放穢氣，亦有其污染標準，此全國人民均知其事，故被告稱不論污染物為何成份或有無標準即應告發云云，與法自有牴觸，此外，矽鐵並非礦物，而係塊狀之成品，其體積為－ＭＭ，此為中鋼及各大煉鋼廠使用規格，且比重亦高，根本不可能飄升飛揚，兼以矽鐵質地堅硬，縱磨碎後，挖取裝卸時，離地亦絕不會超過兩公尺，從事鋼鐵業者，人人皆知，何況、原告為防患恐生污染結果，在作業前已在倉庫圍牆上加高護網約一公尺半之措施，尤不致造成空氣污染，為審慎計，請求鈞院傳訊兩造召開言詞辯論，並請被告攜帶其於八十四年十二月五日攝影原告違反空氣污染法之影帶當庭播放，以資證明原告並未違反空氣污染防制法。十、綜上所述，本件被告於本案審理中就具體個案報請行政院環境保護署釋覆，並依此釋示作成處分，而後原告提訴願、再訴願時，其等受理機關自是予以駁回，以尊重上級機關之釋示，已見前述，被告此舉已令原告喪失審級救濟利益，加之、本件被告本核處原告貳萬元，但行政院環境保護署即再訴願受理機關認為過輕，因而將原處分撤銷以致原告從新核處十二萬元，此舉亦與行政救濟之旨意不合，著應予以撤銷，此外原告比附援引中鋼公司煙囪空氣污染與本案相提並論尤牛頭不對馬嘴，在在可見原告認事用法不無違誤之處，為此補呈理由如上，謹請鈞院鑒核，賜判如訴之聲明，以資適法等語。
被告答辯意旨略謂︰一、查鈞院六十二年判字第二九八號判例「依行政救濟之法理，除原處分適用法律錯誤外，申請復查之結果，不得為便不利於行政救濟人之決定。」就此法理本案被告原以行為時空氣污染防制法第三十九條第一項前段處原告二萬元罰鍰，後因適用法條不當而撤銷，並改以同法條後段處十二萬元罰鍰，並未違背行政救濟之意旨。次查行政院環境保護署八十六環署訴字第三五二八三號再訴願決定書以「本件再訴願人承攬航盛公司有關礦石原料之運輸及相關業務，其承攬期間為二年（八十四年二月一日起至八十六年一月三十一日止）（見承攬合約影本）。是再訴願人為獨資型態之工商廠、場（業者），應依空氣污染防制法第三十九條第一項後段予以裁罰，始屬適法。本件原處分機關以該條第一項前段，裁罰再訴願人新台幣二萬元罰鍰，即為適用法令錯誤。」故被告認定原告屬工商場改處以較高之罰鍰無誤。二、查原告與航盛公司簽訂之合約書，內含服務價金之計算、給付之條款，明顯有營利行為，無論原告為免申請商業登記之小規模獨資方式經營的事業，或需申請商業登記之獨資方式經營的事業，均屬商業登記法第二條所稱獨資經營之事業，故本案原告依法宜認定為獨資形態之工商廠、場（業者）。又查被告稽查當時，原告正以乙台挖掘機械（原告租用之怪手）及乙台搬運卡車作業，在再訴願書中亦言明至少有二名工人現場指揮，此作業顯非一人所能完成。再依原告與航盛公司所定之契約第一條：「包商應提供固定工人兩人，．．．若有臨時增加業務量時，亦應調派足夠的臨時工人，．．．」，故本案依行政院環境保護署訴願會所編之環保法令一四○問，就場所作業方式（本工程之運輸及裝卸業務非一人能完成）、具體設備（稽查當時原告正以乙台怪手及乙台搬運卡車作業）、操作營運現況（依其契約書規定，該工程至少須二人以上）等，認定原告為獨資形態之工商廠、場（業者）應無違誤；又依行政院環保署八十七年二月二十一日（八七）環署空字第一○二四三號函：「二：．．．工商廠場係指從事營利、工商活動行為或須經目的事業主管機關核准始得設立之公私場所，．．．。三、本案受處分對象甲○○先生承攬「航盛企業股份有限公司」之礦石原料運輸及裝卸作業，兩者具承攬契約關係，則其作業過程產生粒狀污染物違反空氣污染防制法，違規主體宜認定為獨資型態之工商廠場，應以公私場所之裁罰標準處分，而非以個人行為裁處。」依該署函釋，並非必需經辦理工廠登記或商業登記者，始得認定為工商廠場，原告承攬該運輸業務以獲取對價，核屬從事營利性質之行為；原告既獨自經營該項營利行為，即屬獨資型態之工商廠場，而無庸置論原告是否辦理工廠登記或商業登記。三、查被告稽查當時並未發現堆儲原料區有灑水之情形；又查本案所處分之違規事實，係裝卸搬運礦石過程中，未具適當防制措施而產生粒狀污染物，造成空氣污染，而非堆置場之污染行為。再查矽鐵礦於堆置場靜置時，依其物理性質若不經外力（諸如強風、機械．．．）影響，或尚不致造成污染環境情事，然原告乃從事矽鐵礦之裝卸作業，由矽鐵礦貯存區利用機械力（怪手）將矽鐵礦挖取裝入卡車，在挖取及裝入過程中，鐵礦自礦區及高空落下時粉塵飛揚造成空氣污染，此為一般鋼鐵廠於其鐵礦裝卸搬運過程中，造成空氣污染主因。又被告於八十四年十二月五日現場稽查時，原告確有散布污染物造成空氣污染之行為，有稽查記錄為證，又有民眾屢次陳情之事實，違規事實足堪認定。四、查行為時空污法第十九條：「在各級防制區內不得有左列行為」為行為罰，有違規行為即應告發，故行政院環保署朱公告管制標準；又行政院環保署八十一年三月九日（八一）環署空字第○七二九九號公告空氣污染行為：「
一、公私場所有左列各項行為者為空氣污染行為．．．二（三）礦物土石或其它粒狀物質之輸送系統（包括以車輛及吊繞在公私場所及道路運送者）未具左列設備或措施之一而有散布粒狀污染物情形者．．．。」本案原告以車輛運輸礦物，未具污染防制設備或措施而散布粒狀污染物，即應依法告發，而不論粒狀污染物為何成份或有否超過標準。五、查空污法並無必須有檢舉人才能告發之規定。本案雖有不同人連續檢舉之事實，惟本案處罰之成立，乃因原告違反行為時空污法第十九條，與檢舉人無關。
六、綜此，被告依據行為時空氣污染防制法第十九條第七款予以舉發，並以同法第三十九條第一項處新台幣十二萬元罰鍰，於法並無不合，訴願及再訴願決定亦無不當等語。
理由
一、按「在各級防制區內，不得有左列行為：．．．七、其他經主管機關公告之空氣污染行為。」「違反第十九條各款情形之一者，處新台幣五千元以上十萬元以下罰鍰；其違反者工商廠、場，處新台幣十萬元以上一百萬元以下罰鍰。」空氣污染防制法第十九條第七款及第三十九條第一項定有明文。又環保署八十一年三月九日八一環署空字第○七二九九號公告空氣污染行為：「一、公私場所有左列各項行為者為空氣污染行為．．．（三）礦物、土石或其他粒狀物質之輸送系統（包括以車輛及吊繞在公私場所及道路運送者）未具左列設備或措施之一而有散布粒狀污染物情形者．．．３、接駁點或裝卸作業裝置有效之收集及處理設備。」在案。本件原告從事礦石裝卸搬運過程中產生粒狀污染物造成空氣污染，被告於接獲民眾電話檢舉後，派員前往稽查，發現其以怪手及卡車進行礦石裝卸作業時，未具收集及處理設備，致產生粒狀污染物飛揚逸散，造成空氣污染，乃據以裁處十二萬元罰鍰，有原處分機關公害檢舉案件處理報告單、處分書影本附原處分卷可稽；查本件被告原係依空氣污染防制法第三十九條第一項前段裁處原告二萬元罰鍰，嗣因原告提起一再訴願，始經再訴願機關以「本件違反法令為空氣污染防制法第三十九條第一項，該項前後段係針對不同性質之違規主體，有不同之裁罰標準。即違規行為人為個人行為者，其裁量罰鍰額度為新台幣五千元以上十萬元以下，違規行為人為工商廠、場者，其裁量罰鍰額度為新台幣十萬元以上一百萬元以下，其立法目的在課以從事之業者有較高之注意遵行義務。故稽查處分機關於查明違規行為人後，並應確實查明受處分人所歸屬之主體性質，再據以依法裁罰。查本件再訴願人承攬航盛公司有關礦石原料之運輸及裝卸相關業務，其承攬期間為二年（八十四年二月一日起至八十六年一月三十一日止）。是再訴願人為獨資型態之工商廠、場（業者），應依空氣污染防制法第三十九條第一項後段予以裁罰，始屬適法。本件原處分機關以該條第一項前段，裁處再訴願人新台幣二萬元罰鍰，即為適用法令錯誤。」為由，撤銷訴願決定及原處分，由被告另依該法條後段裁處罰鍰十二萬元，為兩造所不爭。惟按「依行政救濟之法理，除原處分適用法律錯誤外，申請復查之結果，不得為更不利於行政救濟人之決定。」本院著有六十二年判字第二九八號判例足資參照。經查空氣污染防制法第三十九條第一項，既針對不同性質之違規主體而有前後段不同之裁罰標準，則關於違規主體究屬個人或工商廠、場者，核屬事實認定事項，並非適用法律範圍；亦即被告最初將原告認定為「個人」主體，此項認定縱與卷存之證據有所出入，亦屬被告認定事實錯誤而非法律適用錯誤。查本件被告之處分書係以原告甲○○個人為對象，且違反法令依據並未記明係依據空氣污染防制法第三十九條第一項「後段」，此有被告八五年空處字第○○二七二二號處分書附卷足憑，足見被告係以原告個人作為處罰主體，則揆諸上開判例說明，被告自不得因原告申請行政救濟而為其更不利之決定。從而，被告以其適用法律錯誤為由，依空氣污染防制法第三十九條第一項後段重新裁處原告十二萬元罰鍰，顯有違誤，一再訴願決定未予糾正，俱非妥適；原告起訴意旨，求予撤銷，為有理由。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第二十六條前段，判決如主文。中華民國八十九年三月十日
行政法院第四庭
審判長評事 葉振權
評事 吳錦龍 評事 吳明鴻 評事 尤三 謀評事 陳光秀 右正本證明與原本無異
法院書記官葛雅慎中華民國八十九年三月十三日