裁判字號：最高行政法院98年判字第764號判決
裁判日期：民國98年07月09日
裁判案由：有關核發證明事務
最高行政法院判決
98年度判字第764號上訴人臺北縣新店市公所代表人甲○○訴訟代理人 蔡進良 律師被上訴人乙○○○訴訟代理人 林美倫 律師上列當事人間有關核發證明事務事件，上訴人對於中華民國96年6月7日臺北高等行政法院95年度訴字第3612號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、被上訴人為日本籍並居住於日本國，授權 盧光炤 複委任 王麗婷 於民國94年8月3日向上訴人申請辦理被上訴人所有坐落臺北縣新店市○○段421之1、749號土地應有部分1/10（下稱系爭土地）之使用分區證明，並且查註系爭土地是否屬公共設施保留地。案經上訴人以94年8月4日北縣店工字第85337號簡便行文表，核發系爭土地○○○區○道路用地，另以94年8月23日北縣店工字第0940034235號函復（下稱系爭函復）略以，新店市○○路係60年間經協議價購開闢完成供通行使用，系爭土地係位於該道路用地範圍，因年代久遠，相關協議價購資料未確實移交，致查註該道路用地範圍土地是否為公共設施保留地產生窒礙，於相關協議價購清冊資料未覓獲前，不予認定系爭土地是否曾經協議價購或是否為公共設施保留地等語。被上訴人不服系爭函復，遂循序提起本件行政訴訟。
二、被上訴人於原審起訴意旨略謂：被上訴人之母於58年間繼承取得系爭土地，嗣於85年再由被上訴人繼承取得。今被上訴人擬出售系爭土地，便於主管機關管理使用，惟系爭土地位於新店市○○路○○道路用地，屬於公共設施保留地，依法應免徵土地增值稅。況被上訴人為日本籍，於85年間繼承取得時，對於系爭土地協議價購一事並無所悉，且既如上訴人所稱協議價購業已開闢完成，何以迄未辦理移轉登記，故上訴人未經查證即駁回被上訴人之申請，顯屬違誤。另依土地稅法第39條第2項規定及臺北縣政府稅捐稽徵處新店分處95年9月11日北稅新一字第0950019278號函文意旨，土地移轉應否課徵土地增值稅，係按土地使用分區證明而為核定，故上訴人准否核發公共設施保留地證明，事涉被上訴人是否需繳納土地增值稅，上訴人應予作成行政處分。為此請判決將訴願決定及原處分（即系爭函復）均撤銷，並命上訴人就被上訴人所有系爭土地作成准予查註為都市計畫公共設施保留地之處分等語。
三、上訴人則以：參照內政部93年4月15日研商「監察院為調查都市計畫公共設施用地經政府協議價購，但土地仍登記為私有土地，是否仍屬公共設施保留地」會議結論略以：經政府協議價購之土地，雖尚未辦理產權移轉登記，其買賣法律關係仍存在，政府仍有合法土地使用權，依內政部87年6月30日台內營字第8772176號函釋，已非保留供政府或公用事業機構取得開闢，並不具保留性質者，尚難認定為公共設施保留地。另依都市計畫法第32條第1項規定，土地使用分區乃不同土地之使用所為不同程度之管制，故土地使用分區證明之核發內容當以土地作如何之使用分區為主，應屬觀念通知，並未對外直接發生法律效果。上訴人另案94年8月4日北縣店工字第85337號簡便行文表核發系爭土地○○○區○道路用地，業已符合上開規定。至60年間以協議價購方式開闢供通行道路使用之系爭土地是否為公共設施保留地，參照內政部歷年函釋，係以是否曾經價購為判認準據，惟相關行政程序尚在研議而暫不予認定，故系爭函復並無違誤。復按縣市政府係都市計畫之主管機關，惟有關核發土地使用分區證明及其查註事項，臺北縣政府係以行政規則授權由鄉鎮市公所辦理。參照都市計畫法第32條第1項及內政部87年6月30日台內營字第8772176號函釋規定，在都市計畫書、圖中，經劃定為公共設施用地者，尚須查明其土地所有權是否業經政府機關徵收或價購在案，始能據以認定是否屬於公共設施保留地。而公共設施用地尚區分為「已取得」及「未取得」2種，須為「未取得」之公共設施用地，始屬於公共設施保留地，且取得與否應包含所有權及使用權。經查，系爭土地於60年間確實經上訴人與土地所有權人協議價購在案，惟因相關協議價購清冊資料目前無法查得。又本件承辦人員 潘錠俊 表示曾有約半數民眾領取協議價購款，並完成土地移轉登記，惟據上訴人所悉，中華路之土地移轉登記為上訴人所有，管理機關為上訴人之情形甚少等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，以：（一）按所謂行政處分，依訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。次按司法院釋字第423號解釋文明揭：「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。若行政機關以通知書名義製作，直接影響人民權利義務關係，且實際上已對外發生效力者，如以仍有後續處分行為，或載有不得提起訴願，而視其為非行政處分，自與憲法保障人民訴願及訴訟權利之意旨不符。」查系爭上訴人94年8月23日北縣店工字第0940034235號函復不予認定系爭土地是否曾經協議價購或是否為公共設施保留地等語，已影響被上訴人依土地稅法第39條規定請求免徵土地增值稅之權益，自屬一行政處分，從而，上訴人主張系爭函文僅屬觀念通知而非行政處分云云，並不可採，合先敘明。（二）按都市計畫法第32條第1項規定：「都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。」次按「查都市計畫法所稱之『公共設施保留地』，依都市計畫法第48條至第51條之立法意旨，係指依同法所定都市計畫擬定、變更程序及同法第42條規定劃設之公共設施用地中，留待將來各公用事業機構、各該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所取得者而言。已取得或非留供各事業機構、各該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所取得者，仍非屬公共設施保留地。」內政部87年6月30日台內營字第8772176號函釋在案，上揭函釋係內政部本於行政主管機關之地位，就公共設施用地是否屬於「公共設施保留地」一節，依本身職權訂頒之行政規則，且與都市計畫法之規定無違，本院自得予以援用。（三）系爭上訴人94年8月23日北縣店工字第0940034235號函略載：「於相關協議價購清冊資料未覓獲前，不予認定系爭土地是否曾經協議價購或是否為公共設施保留地」等語，並未明確記載事實及理由，顯然有違行政程序法第5條所揭櫫之明確性原則暨同法第96條第1項第2款書面行政處分應記明事實及理由之規定，自屬可議，且上訴人亦未依行政程序法第114條第1項、第2項規定，於訴願程序終結前，或於被上訴人向原審法院起訴前為補正，訴願決定亦未就原處分前開不合程式之違法部分予以糾正，而該部分之欠缺攸關被上訴人防禦及程序參與之權利，致原審法院無法審查判斷，從而被上訴人訴請撤銷訴願決定及原處分，為有理由，應予准許等由，乃將訴願決定及原處分均撤銷，並命上訴人應依原判決之法律見解就系爭土地是否屬公共設施保留地，為查註之處分。
五、本院按：（一）「委辦事項：指地方自治團體依法律、上級法規或規章規定，在上級政府指揮監督下，執行上級政府辦理之非屬該團體事務，而負其行政執行責任之事項。」地方制度法第2條第3款定有明文。是地方制度法施行後，地方自治團體得將其權限移轉予下級地方自治團體；惟於88年1月25日地方制度法公布施行前，地方自治團體已將權限移轉予下級地方自治團體者，此項權限之移轉苟與相關法律立法意旨並無不合，於地方施行後，應認其效力依舊存在。另臺北縣政府係臺北縣轄區內縣級之都市計畫主管機關，其為該府行政流程改造及民眾稅捐減免事宜之需，於86年10月2日以北府工土字第37282號函授權其轄區內鄉鎮市公所代辦核發土地使用分區證明書，並於地方制度法施行後之92年1月27日以北府城開字第0910636191號函請轄區內鄉鎮市公所確實依內政部87年6月30日台內營字第8772176號函，及臺北縣政府88年5月24日88北府工都字第128946號函查核是否屬公共設施保留地，亦即繼續委由鄉鎮市公所辦理前開證明書之核發，經核與都市計畫法第13條關於鄉鎮市公所有權擬定都市計畫，第27條關於變更都市計畫等權限規定之立法意旨，並無不合，應認本件上訴人有核發都市計畫土地使用分區（或公共設施用地）證明書之權限，人民則對之有請求核發該項證明書之權。又依原審卷所附都市計畫土地使用分區（或公共設施用地）證明書申請書及本院卷附之96年8月14日北縣店工字第0960033802號函所載，上訴人實際上已辦理核發都市計畫土地使用分區（或公共設施用地）證明書業務，且有實際核發都市土地使用分區（或公共設施用地）證明書之具體個案，上訴人有核發使用分區證明或公共設施用地證明之義務，應無可疑。（二）行政程序法第36條規定：「行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意。」，同法第39條、第40條、第42條分別規定行政機關於調查事實時，得通知相關之人陳述意見、要求當事人或第三人提供必要之文書、資料或物品及實施勘驗，則行政機關於調查事實時，並非僅得依行政機關現有之檔案文卷以認定事實並據以作成處分。（三）按「都市計畫法所稱之『公共設施保留地』，依都市計畫法第48條至第51條之立法意旨，係指依同法所定都市計畫擬定、變更程序及同法第42條規定劃設之公共設施用地中，留待將來各公用事業機構、各該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所取得者而言。已取得或非留供各事業機構、各該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所取得者，仍非屬公共設施保留地。」為內政部87年6月30日台內營字第8772176號函釋意旨，原審以該函釋係內政部本於行政主管機關之地位，就公共設施用地是否屬於「公共設施保留地」一節，依本身職權訂頒之行政規則，且與都市計畫法之規定無違，自得予以援用。依前開內政部函，於核發都市計畫土地使用分區（或公共設施用地）證明書時，就是否為公共設施保留地及已否取得該地之使用權或所有權，處分機關應予認定，始能予以加註，而生確認之法律效果，是該項證明書之核發行為自屬行政處分。經查：（一）本件被上訴人授權 盧光炤複 委任王麗婷於94年8月3日向上訴人申請辦理被上訴人所有系爭土地之使用分區證明，並且查註系爭土地是否屬公共設施保留地，案經上訴人以94年8月23日北縣店工字第0940034235號函略載：「於相關協議價購清冊資料未覓獲前，不予認定系爭土地是否曾經協議價購或是否為公共設施保留地」等情，為原審經調查證據後所認定之事實；依前開說明，本件上訴人就被上訴人之申請發給系爭土地都市計畫土地使用分區（或公共設施用地）證明書一事，有權作成行政處分，且不論所作成者為准或否之行政處分，上訴人應於依職權調查證據後作成之，乃上訴人未遑依前開行政程序法相關規定調查事實，而為「於相關協議價購清冊資料未覓獲前，本所（即上訴人）不予認定其範圍土地是否曾經協議價購或是否為公共設施保留地」之回復，而其效果乃駁回被上訴人之申請，被上訴人已無從取得該證明書據以依土地稅法第39條規定申請減免土地增值稅，其權利受有損害，被上訴人爰依行政訴訟法第5條第2項規定起訴，請求命上訴人依法作成合法之行政處分，自屬有據。惟因本件事實尚未臻明確，原審自得命上訴人遵照原判決之法律見解對於被上訴人作成合法之決定。（二）上訴人上訴意旨雖以其非都市計畫法之主管機關，無核發都市計畫土地使用分區證明書之權限及義務云云，惟依前所述，上訴人係有權限機關，系爭函係屬否准之行政處分，上訴人此部分抗辯，並不可取。至上訴意旨以被上訴人於原審法院曾委任盧光炤為訴訟代理人，然於該院行準備程序時，卻未依法解除委任，即轉任為輔佐人，有違法定程序，顯然違背法令云云。查本件被上訴人於原審終止訴訟代理人盧光炤之委任，而未依行政訴訟法第54條第1項規定，以書狀提出於行政法院，固不生終止委任之效力，訴訟代理人盧光炤自仍得以訴訟代理人之身分為訴訟行為，原審據以作成原判決，並無不合，而無判決違背法令之情形。況盧光炤以訴訟代理人或輔佐人身分為訴訟行為，對原審之判決結果，並無何影響，依同法第258條之規定，本院尚不得據此廢棄原判決。另上訴人主張本件僅以王麗婷名義向上訴人申請核發都市計畫土地使用分區證明書，然原審法院未依證據並敘明其心證，其判決事實卻記載係被上訴人授權盧光炤複委任王麗婷向上訴人申請，有違行政訴訟法第189條之規定乙節；然按民法第528條規定「稱委任者，謂當事人約定，一方委託他方處理事務，他方允為處理之契約。」，是民法所謂委任者，非屬要式契約；查被上訴人授權盧光炤複委任王麗婷向上訴人申請系爭土地為公共設施保留地之證明乙事，係民法所規範之委任，而非屬訴訟法上之委任，依上開說明，自不必以有委任狀為必要；又被上訴人於原審審理中二度於審判期日到庭，對此並無爭執，足認被上訴人之委任無偽；況且上訴人於訴願及原審答辯時，均陳稱王麗婷係被上訴人之代理人盧光炤所複委任，是本件原處分函記載之受文者雖為王麗婷，實則為被上訴人，並無疑義；是上訴人上開指摘，亦無足採。（三）綜上所述，本件被上訴人指摘原處分違誤，求予撤銷，為有理由，原審依被上訴人之請求，判決撤銷原處分及訴願決定，並無不合，上訴意旨求予廢棄，為無理由，應予駁回；至被上訴人並求為命上訴人准就系爭土地查註為都市計畫公共設施保留地之處分，則尚未達全部有理由之程度，原審爰命上訴人依原判決之法律見解作成是否准就系爭土地查註為都市計畫公共設施保留地之處分，而駁回其餘部分之訴，理由固欠完備而應予補充如前述，其結論則無不合，上訴人就此對其不利部分亦求為廢棄，為無理由，應併予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國98年7月9日
最高行政法院第六庭
審判長法官吳明鴻
法官吳慧娟法官林茂權法官侯東昇法官黃秋鴻以上正本證明與原本無異中華民國98年7月14日
書記官吳玫瑩