最高行政法院98年度判字第1078號判決

裁判字號：最高行政法院98年判字第1078號判決

裁判日期：民國98年09月17日

裁判案由：汽車運輸業管理規則

最高行政法院判決
98年度判字第1078號上訴人阿羅哈客運股份有限公司代表人甲○○訴訟代理人 陳志揚 律師
張弘明 律師被上訴人高雄市政府代表人乙○上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，上訴人對於中華民國96年8月28日高雄高等行政法院95年度訴字第504號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、緣臺北市政府為改善各國道客運業者利用臺北車站週邊道路密集設置站位所造成之交通問題，所屬交通局（下稱北市府交通局）除於民國（下同）94年11月4日以北市交二字第09435032901號（原判決誤為00000000000號）公告「臺北車站週邊國道客運及公路客運路線管制區」範圍內長途客運站位撤銷事宜外，並以同年11月23日北市交二字第09435240700號函請被上訴人協助辦理加註許可事宜，被上訴人遂於94年11月28日以高市府交三字第0940043686號函請上訴人儘速向其所屬高雄市監理處申辦許可證加註事宜，惟上訴人未主動申辦，被上訴人爰依汽車運輸業管理規則（下稱管理規則）第36條第1款及第139條之1規定，於95年1月9日以高市府交三字第0950001631號函（下稱原處分）知上訴人，就「臺北－嘉義」國道路線調整如原判決附表外，並基於民情需要，此路線續營案於交通部公路總局審定前，暫且同意續營。上訴人不服，循序提起行政訴訟。
二、上訴人於原審起訴主張：㈠被上訴人曾以94年12月29日高市府交三字第0940065826號函明確表示上訴人「臺北市承德站」係合法設站，故北市府交通局如因實際需要而需撤銷該站位，依公路法第3條、第37條第1項、第79條第5項及管理規則第37條與「交通部公路總局各區監理所審核公路汽車客運業者申請國道與一般客運路線增、減班次及停駛處理原則」（下稱處理原則）等規定，需遵循法定程序始得為之。然北市府交通局未依法定變更程序，被上訴人亦未同意，並函請北市府交通局依管理規則第37條規定為之，此觀之北市府交通局以94年12月29日北市交二字第09436002100號函檢送之94年12月28日會議紀錄可知，該局所召集上開會議之結論，不為被上訴人所接受，故北市府交通局顯未依管理規則第37條第1項第4款及第2項規定，請上級機關交通部核定此項爭議即行公告撤銷上訴人合法設置之承德站，自屬違法，其請被上訴人協助完成許可證加註事宜，更屬無據。㈡交通部94年9月7日交路字第0940048071號復函，亦僅同意北市府交通局試辦調整49條國道客運路線市境行駛動線事宜，故非屬正式核定，是北市府交通局當無逕行辦理撤銷變更上訴人原有之站位及路線之權限。㈢被上訴人所屬交通局95年1月5日高市交三字第0950000048號函及原處分中皆已明確載明交通部公路總局94年12月29日路監運字第0940059030號函為其處分依據之一，於審理中亦自承所屬交通局是依北市府交通局函請協助完成路線變更及加註事宜在卷，僅辯稱為依法行政之行為而已，訴願決定竟謂本件係臺北市政府函請被上訴人審慎評估後，認有實際需要而依管理規則第36條第1款及第37條第1項第4款規定，本於職權調整上訴人「臺北－嘉義」國道客運營運之路線，而非依據交通部公路總局之意見云云，顯已悖於事實。㈣被上訴人以其94年12月30日、95年1月3日及95年1月5日分別通知上訴人須自95年1月9日起確實依據北市府交通局已完成試辦核定之路線及站位行駛，用以證明其與臺北市政府間並無爭議云云。然，上開函文均以被上訴人所屬交通局之名義為之，顯均未呈送給市長或市長授權之人批示核定，其內容又與被上訴人94年12月29日高市府交三字第0940065826號函相牴觸，顯然以下級機關（即被上訴人所屬交通局）之函文，即可推翻上級機關（按被上訴人）之函文，違背國家分官設職之原意，更屬紊亂行政倫理，有違機關職權相互尊重之行政法法理。㈤證人 洪文盛 亦確認被上訴人迄95年1月9日始完成上訴人營運許可證之路線加註事宜，縱認上開營運許可證之路線加註為合法，依管理規則第40條規定，上訴人於95年1月9日加註前，仍須停靠在原核定之臺北市承德站位，否則即違反前揭管理規則第40條之規定等語，求為判決訴願決定及原處分關於「臺北－嘉義」路線如原判決附表所示變更暨加註部分均撤銷。
三、被上訴人則以：㈠上訴人原設置之承德站位於臺北市政府轄區，北市府交通局基於憲法地方自治保障、地方制度法、公路法之授權，依管理規則第37條第1項第4款之規定，以公益原因公告撤銷上訴人原設置之路側站位承德站，符合依法行政原則，應無違法可言；且原處分係被上訴人基於交通部依管理規則第139條之1委辦授權所作成，符合管理規則第36條笫1款及第37條第1項第4款之規定，並無逾越權限。㈡上訴人原設置之承德站位業經撤銷，縱使原處分遭撤銷，上訴人亦無法再行使用，故上訴人提起本件訴訟，在法律上並無訴之利益，欠缺權利保護必要。㈢縱北市府交通局與被上訴人所屬交通局間曾有事實或法律見解不一致，然經北市府交通局於94年12月28日邀集交通部、交通部公路總局及被上訴人所屬交通局召開會議討論後，亦不復存在。故原處分作成時，臺北市政府與被上訴人間已無爭議，無適用管理規則第37條第2項規定之餘地，被上訴人94年12月29日高市府交三字第0940065826號函乃行政機關間交換意見之書面，因發文程序於94年12月29日前即陳核完畢，故雖被上訴人於發文前已接獲北市府交通局檢送之94年12月28日會議結論，仍依程序發文，是該函文內容與94年12月28日會議結論不符之事實，不足為有利於上訴人之認定。㈣上訴人因仍於承德站位停車致遭舉發違規停車等事件，雖有部分刑事裁定贊成上訴人之意見，然亦有部分刑事裁定不認同而駁回上訴人之異議，故上訴人援引臺灣高等法院臺中分院95年度交抗字第337號、第618號刑事裁定，亦不足為有利上訴人之認定。況上開案件分別經臺灣彰化地方法院以95年度交聲更字第4號、第7號裁定駁回異議在案。㈤上訴人無正當理由拒絕進駐國道客運臺北總站，被上訴人分別於94年12月30日、95年1月3日及1月4日通知上訴人須自95年1月9日起確實依北市府交通局完成試辦核定之路線及站位行駛，足證被上訴人與臺北市政府間並不存有爭議，且已善盡主管機關對上訴人告知及協助之能事等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人在原審之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠被上訴人經北市府交通局以94年12月22日北市交二字第09435779600號函述有關調整上訴人原設臺北市承德站之經過情形後，已了解國道客運臺北總站之興建經過事宜，乃於94年12月30日、95年1月3日及1月5日分別通知上訴人須自95年1月9日起確實依據北市府交通局核定之路線及站位行駛，被上訴人與臺北市政府間就上訴人「臺北－嘉義」國道路線調整之問題，於被上訴人為原處分時，並無爭議存在，自無報請交通部核定之必要。㈡依被上訴人94年12月29日高市府交三字第0940065826號函之說明一，該函係續被上訴人所屬交通局94年12月13日高市交三字第0940046327號函辦理，而非函復臺北市政府交通局94年12月22日函，足認被上訴人於製作上開函文時，確未收悉北市府交通局94年12月22日函，故其主張該函乃行政機關間意見交換之書面乙節，應堪採信。㈢另依原處分及訴願決定、臺灣彰化地方法院95年度交聲更字第4號裁定，可知系爭94年12月28日會議結論，交通部及被上訴人均同意臺北市政府針對上訴人之國道客運營運路線及設站地點之調整處分，縱臺北市政府與被上訴人間之前曾有不同意見，惟於被上訴人收悉北市府交通局94年12月22日函後，被上訴人與臺北市政府間並無需依管理規則第37條第2項之規定報請交通部核定之爭議存在之情事，亦有交通部95年11月13日交路字第0950057654號函、96年4月17日交路字第0000000000函可按；是被上訴人主張於95年1月9日為原處分時，與臺北市政府已無爭議乙節，應堪採信，上訴人稱系爭94年12月28日會議結論不為被上訴人同意，而本案仍有管理規則37條第2項適用乙節，洵非可採。㈣被上訴人94年12月29日高市府交三字第0940065826號函係發函臺北市政府，故以被上訴人名義為之，嗣被上訴人於收悉臺北市政府交通局94年12月22日函後，因對內而言，上述事項屬被上訴人所屬交通局之權責，故前述94年12月30日、95年1月3日及95年1月5日發函均以被上訴人所屬交通局名義為之，而對上訴人為本件之處分時，仍依上述管理規則之規定，以被上訴人名義為之，於法亦無不合。是上訴人主張被上訴人94年12月30日函、95年1月3日函及95年1月5日函有違機關職權相互尊重之行政法理乙節，仍不足採。㈤揆諸前揭管理規則第37條第1項第4款之規定，核定上訴人「臺北－嘉義」國道客運路線之調整，於被上訴人與臺北市政府無發生爭議時，被上訴人本得依職權核定。另臺北市政府公告撤銷上訴人設置之承德站，是否於法有違，上訴人已依法另提起行政救濟，亦與原處分是否違法無涉等詞，資為論據，將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、本院查：㈠按「本法所稱公路主管機關：在中央為交通部；在直轄市為
直轄市政府；在縣(市)為縣(市)政府。」、「國道、省道由中央公路主管機關管理，中央公路主管機關得委託所在地直轄市○縣○市○○路主管機關管理。」、「經營汽車運輸業，應依左列規定，申請核准籌備：經營公路汽車客運業：⑴屬於國道、省道、縣道、鄉道者，向中央公路主管機關申請。⑵路線通過直轄市市區道路，其里程超過相鄰之省道、縣道、鄉道者，向該直轄市公路主管機關申請。」、「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之。」行為時公路法第3條、第6條第1項、第37條、第79條第5項分別定有明文。次按「本規則依公路法第79條規定訂定之。」、「汽車運輸業依左列規定，分類營運：公路汽車客運業：在核定路線內，以公共汽車運輸旅客為營業者。…前項汽車運輸業營運路○○區○○○路主管機關得視實際需要酌予變更。」、「公路汽車客運業行駛路線及期限，依左列規定：公路汽車客運業申請營運之路線，由該管公路主管機關核定，如有實際需要得酌情予以變更。」、「公路汽車客運業營運班車在市區○○路線及設站地點，應依左列原則辦理：…經同意之營運路線及設站地點，當地政府如因實際需要得予調整變更，並應函請該管公路主管機關辦理。前項各款，如發生爭議，報請上級機關核定之。」、「臺灣省轄內公路汽車客運業之營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局總理；直轄市○○○路汽車客運業之營運管理及處罰，由交通部委辦直轄市政府辦理。」亦為行為時管理規則第1條、第2條第1項第1款、第2項、第36條第1款、第37條第1項第4款、第2項、第139條之1第3項所明定。
㈡經查，臺北市政府為改善國道客運業者利用臺北車站週邊道
路設置站位所造成之交通問題，以94年11月4日北市交二字第09435032901號公告撤銷上訴人原經核准設置之承德站，並以同年11月23日北市交二字第09435240700號函請被上訴人協助辦理加註許可事宜，被上訴人遂於94年11月28日以高市府交三字第0940043686號函請上訴人儘速向其所屬高雄市監理處申辦許可證加註事宜，其間被上訴人雖曾與臺北市政府間多次公文往返，惟經北市府交通局以94年12月22日北市交二字第09435779600號函述有關調整上訴人原設臺北市承德站之經過情形後，了解國道客運臺北總站之興建經過事宜，乃於94年12月30日、95年1月3日及1月5日分別通知上訴人須自95年1月9日起確實依據北市府交通局核定之路線及站位行駛，並依管理規則第36條第1款及第139條之1規定，於95年1月9日以原處分，就「臺北－嘉義」國道路線調整如原判決附表外，並註明基於民情需要，此路線續營案於交通部公路總局審定前，暫且同意續營。對於上開「臺北－嘉義」國道路線調整之問題，於被上訴人為原處分時，並無管理規則第37條所謂之爭議存在，自無報請交通部核定之必要等情，為原審經調查證據及言詞辯論後依法認定之事實。原判決據以認定被上訴人本諸主管機關之地位為原處分，並無不法，訴願決以予以維持，亦屬妥適，乃駁回上訴人在原審之訴。
經核其認事用法並無違誤，亦無違證據法則、論理法則。
㈢上訴意旨略以：⑴北市府交通局未依法定程序撤銷上訴人經
核准設置之承德站，觀之該局94年8月2日北市交二字00000000000號函註明須待國道客運臺北總站營運4-5個月後，再呈報交通部辦理正式之路線調整即明，惟該局未待4-5個月營運期間屆滿，亦未呈報交通部取得正式核准，即行公告撤銷上訴人合法設置之承德站，顯已違背管理規則第37條及處理原則，自屬違法。其進而函請被上訴人協助完成調整路線之許可證加註事宜，違反行政程序法第4條、第8條至第10條等規定；另原處分除配合北市府交通局之違法請求外，於處分中已載明係依據交通部公路總局94年12月29日路監運字第0940059030號函之意見辦理，然交通部公路總局未經交通部核准逕行調整動線與路線許可證加註之意見，顯已逾越公路總局之權限，原處分據予辦理業已違法，訴願決定竟謂係被上訴人本於職權辦理，故訴願決定亦屬無可維持等爭點，及對於上訴人所提有利之證據何以不足採，被上訴人均未述及，審理中亦未進行爭點整理，逕自認定兩造間僅被上訴人與臺北市政府間有無爭議之爭點，自有判決不備理由及不適用法規之違法情事。⑵原判決認定兩造間僅被上訴人與臺北市政府間對上訴人之站位調整有無爭議，其前提當係肯認臺北市政府撤銷上訴人之承德站為合法，卻於判決理由載明臺北市政府撤銷上訴人之承德站是否於法有違，與被上訴人之原處分是否合法無涉，理由顯然自相矛盾。⑶被上訴人於原審所提94年12月30日、95年1月3日及95年1月5日之函文，均係以被上訴人所屬下級機關交通局之名義發出，並未呈送給市長或市長授權之人批示核定，顯無法推翻經市長批示核可後，以被上訴人名義發出之94年12月29日高市府交三字第0940065826號函，原審率認上開函未違反機關職權相互尊重，其判決亦有理由矛盾、認定事實違背證據法則、論理法則之違背法令。⑷原判決以94年12月28日之會議結論認定被上訴人及交通部均同意上訴人之站位調整案；惟觀諸其所附之會議紀錄，被上訴人所屬交通局未參與上開會議，與會之中央主管機關交通部代表亦明確表示「惟本部接獲高雄市政府來文表示未曾同意本站位調整案，故應釐清確認高雄市政府是否同意本案…」等語，且依證人洪文盛於原審另案96年度訴字第58號所為之證言，僅足證明被上訴人所屬交通局94年9月12日函文僅同意北市府交通局報請交通部核准之試辦路線和站位之調整而已，尚難據此逕認被上訴人已同意核定正式之路線及站位變更，應屬無疑等語。
㈣查，本案之訴訟標的乃被上訴人所為之原處分即95年1月9日
高市府交三字第0950001631號函及交通部95年4月4日交訴字第0950025305號訴願決定，並非北市府交通局撤銷上訴人經核准設置之承德站之處分即該局94年11月4日北市交二字第09435032901號公告，北市府交通局之上開處分是否合法，業經上訴人提起訴訟，由臺北高等行政法院受理，原審對之並無管轄權，自無置喙之餘地，從而原判決認定北市府交通局之處分是否合法與原處分是否違法無涉，難謂有理由不備、矛盾及不適用法規之違法情事；又上訴人原設置之承德站位於臺北市政府轄區，北市府交通局本諸地方制度法及公路法之授權，自得依管理規則第37條第1項第4款之規定，以公益原因公告撤銷上訴人原設置之承德站，因被上訴人係上訴人之公路主管機關，故北市府交通局函請被上訴人協助辦理變更，依上開管理規則第37條第1項第4款之規定，除非雙方發生爭議，否則於北市府交通局之撤銷設站處分經撤銷前，被上訴人即應配合辦理，原判決據以認定本件爭點為被上訴人與臺北市政府間有無爭議，並非無見。被上訴人於接獲北市府交通局請求被上訴人協助辦理加註許可事宜之94年11月23日北市交二字第09435240700號函時，旋以94年11月28日高市府交三字第0940043686號函請上訴人儘速向其所屬高雄市監理處申辦許可證加註事宜，核屬正當。上訴人主張被上訴人未審核北市府交通局之處分係屬違法即據以辦理變更，違反行政程序法第4條、第8條至第10條等規定，及原判決有理由不備、矛盾及不適用法規之違法情事，自非有據。至所訴其餘如被上訴人所屬交通局核發94年12月30日、95年1月3日及95年1月5日等函文與被上訴人名義發出之94年12月29日高市府交三字第0940065826號函文，是否違反機關職權相互尊重及被上訴人與臺北市政府間就上訴人之站位調整案是否存有爭議等各節，核屬對於原審事實認定職權行使之爭議，業據原判決明確論述其得心證之理由，對上訴人在原審之主張如何不足採之論證取捨等事項，亦均有詳為論斷，其所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無所謂判決不適用法規之違背法令之情形；再，證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形，上訴人對於業經原判決詳予論述不採之事項再予爭執，核屬事實認定之爭議，要難謂為原判決有違背法令之情形。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國98年9月17日
最高行政法院第七庭
審判長法官藍獻林
法官廖宏明法官張瓊文法官姜素娥法官林文舟以上正本證明與原本無異中華民國98年9月17日
書記官賀瑞鸞