裁判字號：最高行政法院104年判字第683號判決
裁判日期：民國104年11月20日
裁判案由：巷道爭議
最高行政法院判決
104年度判字第683號上訴人台北小城社區管理委員會代表人 鄭錦輝 訴訟代理人 吳磺慶 律師被上訴人新北市政府代表人 朱立倫 上列當事人間巷道爭議事件，上訴人對於中華民國104年8月13日臺北高等行政法院104年度訴字第311號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、僑融建設股份有限公司（下稱僑融公司）於新北市新店區建設台北小城社區，嗣將緊鄰之新北市○○區○○段○○○○號土地拋棄予國有，並由財政部國有財產署北區分署（下稱北區分署）管理，另將同段184、373、473、629、891、996、1141、1169、1216、1262、1307及1352地號土地（下稱184地號等12筆土地）贈與澎湖縣望安鄉公所（下稱望安鄉公所）。其後，大新店開發建設股份有限公司（下稱大新店公司）向被上訴人申請建照，將建築線劃設於新北市○○區○○路及○○路二私設道路（下稱系爭道路）。經被上訴人於民國102年10月25日現場勘查後，依望安鄉公所102年12月19日望經字第1020007434號函（下稱望安鄉公所102年12月19日函）及北區分署103年1月20日台財產北管字第10385001540號函（下稱北區分署103年1月20日函）內容，認定坐落於○○區○○段184（部分）、373（部分）、473（部分）、629（部分）、635（部分）、891（部分）、996（部分）、1141（部分）、1169（部分）、1216（部分）、1262（部分）、1307（部分）、1352（部分）地號等13筆土地（下合稱系爭土地）之系爭道路，符合新北市建築管理規則第2條第1項第2款規定之私設通路，並以103年1月24日北府城測字第10301423261號公告認定系爭道路為現有巷道（下稱原處分）。
上訴人不服，提起訴願，經決定不受理，遂提起行政訴訟。
二、上訴人起訴主張：（一）本件望安鄉公所自99年1月21日起，同意出租改制前「臺北縣○○市○○段○○小段36地號」即「新北市○○區○○段○○○○號」面積31平方公尺土地予上訴人作為警衛室使用，上訴人並繳納5年之租金，可知上訴人與望安鄉公所間就該土地成立租賃關係。又依台北小城社區住戶與建商之買賣合約第13條，住戶對道路有使用權利，後續均由上訴人管理社區道路，且政府擬定之社區營造條例草案第7條亦明定社區居民就社區內土地、空間有自主及自治權，則上訴人本得依公寓大廈管理條例第53條準用第23條規定○○○區○○設道路自行管理、使用，惟系爭道路現經被上訴人認定為既成巷道，即須受主管機關介入、管制該道路之使用，是原處分致社區住戶喪失租賃權、社區自治權及共用部分使用權，對台北小城住戶之權利及法律上利益有所影響。另依公寓大廈管理條例第10條第2項、第36條第2款、第3款及第11款、台北小城社區管理委員會住戶規約第4條、管理委員會組織與職權第2條第2項第8款等規定，上訴人召開管委會提案討論，經出席委員表決全數通過由上訴人提起訴訟，自無須再經區分所有權人會議決議即得為之。
（二）北區分署103年1月20日函之內容，僅同意其所有635地號土地供大新店公司通行，經內政部再函詢北區分署，北區分署以103年6月23日台財產北管字第10300153010號函（下稱北區分署103年6月23日函）回覆並未同意提供635地號土地供公眾通行使用，顯不符合新北市建築管理規則第2條第1項第2款規定現有巷道之標準。又是否准許大新店公司申請指定建築線，應由被上訴人依法規認定，北區分署身為土地所有權人，僅能決定所有土地是否同意供公眾通行；縱函文內附加同意供指定建築線，亦不等同同意供公眾通行之意。而望安鄉公所102年12月19日函作成時，望安鄉公所已同意出租部分土地供上訴人建設警衛室管制出入，上訴人亦持續設置崗哨管制出入人車，故望安鄉公所稱同意「維持現況」，意指同意繼續供台北小城居民無償通行，並非同意供台北小城社區住戶外之人通行；縱望安鄉公所同意將系爭道路供公眾通行，因其業將一部分土地出租予上訴人，並無權再將相同土地無償供公眾使用，其同意自不生效力。（三）台北小城社區於89年間訂立「台北小城社區管理委員會住戶規約」時，一併制訂「住戶進出規章」及「社區道路、停車管理規章」，足見台北小城社區有管制社區進出人與車輛之行為；至於「綠8」公車係經上訴人同意通行系爭道路之特定車輛，仍與現有巷道需供不特定公眾通行之要件有別，尚與司法院釋字第400號解釋理由書所闡明之既成道路「須供不特定多數人通行」之要件有間。（四）被上訴人雖以台北小城之崗哨已於101年12月4日拆除為由，認定系爭道路為既成巷道，惟該崗哨於101年12月4日遭拆除時，上訴人即派人於社區入口處進行人車管制，同時設置臨時管制哨及監視器，該管制哨嗣後雖經被上訴人拆除，上訴人亦改以搭建遮陽棚由警衛繼續監控出入社區之人，故台北小城社區自建設至今，均持續性○○○區○道路，僅限制由社區住戶通行，且崗哨拆除至今僅2年，不符本院92年度判字第1894號判決、原審法院101年度訴字第988號判決認定「供公眾通行之時間需超過20年，方屬年代久遠」之要件，是本件系爭道路自難認定為現有巷道等語，聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被上訴人則以：（一）依公寓大廈管理條例第3條第7款及第9款之規定，有關「共同事務及涉及權利義務之有關事項」應經區分所有權人會議決議，管委會則係執行區分所有權人會議之決議事項，而依同條例第37條規定及台北小城社區規約並無上訴人得自行決議就政府依法認定之現有巷道處分提起行政訴訟之權限規定，則上訴人未經台北小城社區區分所有權人會議決議，逕自提起本件訴訟，與公寓大廈管理條例規定不合。（二）系爭土地除極小部分為北區分署管理之國有土地外，其餘均屬望安鄉公所所有，上訴人向望安鄉公所承租36地號部分土地面積約31平方公尺，並非系爭道路之土地，上訴人亦自承該租約已過期。況上訴人所設置之警衛亭係滾輪活動式，並非定著物，是上訴人顯非原處分之利害關係人，且本件原處分係認定系爭道路為現有巷道，社區住戶具有通行之反射利益，故依改制前本院82年度判字第2279號判決意旨，上訴人提起本件訴訟應無權利保護之必要。（三）依新北市新店區公所102年10月17日新北店工字第1022105715號函（下稱新店區公所102年10月17日函），台北小城社區已於101年12月4日前將崗哨拆除，是原處分作成時系爭道路係屬供公眾通行之情形，而184地號等12筆土地所有權人望安鄉公所已出具供公眾使用之同意書，且北區分署亦以103年1月15日財產北管字第10300002691號函（下稱北區分署103年1月15日函），就是否同意635地號土地供公眾通行使用乙案，明確表示「旨述國有土地上道路（僑信路）指定建築事宜，本分署將依國有非公用土地提供袋地通行作業要點規定審核，並於通知申請人繳納通行償金及填具切結書承諾國有土地僅供通行，於申請袋地之建築執照時，絕不將國有土地列入建築基地範圍等相關事項，再行同意申請指定建築。」其後大新店公司亦提出北區分署切結書等文件，故上訴人依新北市建築管理規則第2條第1項第2款之規定認定系爭道路為現有巷道，應無不合。（四）本件訴願期間，北區分署103年6月23日函稱北區分署103年1月20日函僅同意635地號土地供指定建築線之用，並未同意「供公眾通行使用」，與北區分署103年1月15日函之意旨顯有不同，鑒於系爭道路現況即屬供公眾通行，且指定建築線本即應臨道路或現有巷道，事實上不可能既供指定建築線，又不供公眾通行之情形，況北區分署103年1月15日函之主旨明載係就是否同意基於公共利益無償供公眾通行使用乙案所為之回復，故其事後雖改稱僅供指定建築線，並無同意供公眾通行，應不影響原處分就系爭道路認定為現有巷道之合法性。（五）「綠8」公車停於台北小城社區共有4站，而系爭道路所通達者，除社區住戶外，尚有其他非上訴人社區住戶之地主，故其稱系爭道路僅供社區住戶通行，並非事實，且依上訴人所提與新店客運股份有限公司（下稱新店客運公司）簽訂之協議書，簽訂日期為77年5月6日，足見新店客運公司行駛迄今已逾20年，則既有公車行駛，即屬供不特定多數人通行之用，縱使上訴人曾訂定社區道路、停車管理規章，亦無拘束他人之效力等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）本件被上訴人於102年10月25日現場勘查系爭道路後，依望安鄉公所102年12月19日函及北區分署103年1月20日函內容，認定坐落於系爭土地之系爭道路，符合新北市建築管理規則第2條第1項第2款規定之私設通路，並以原處分公告認定系爭道路為現有巷道，核屬以公權力措施確認系爭土地具有現有巷道性質，並使相對之人民發生權利義務之變動獲得確認之行政處分。又依公寓大廈管理條例第3條、第29條、第38條第1項等規定，上訴人執行「台北小城社區區分所有權人會議決議事項及該公寓大廈管理維護工作」所設立之組織（非法人團體），自具有當事人能力，且依公寓大廈管理條例第36條第3款之意旨，為上訴人法定職務之範疇，上訴人就原處分亦有法律上利害關係，而屬原處分之利害關係人具有訴訟實施之權能。（二）僑融公司於興建台北小城社區完工後，即於其所有系爭土地上闢建系爭道路供全體住戶通行使用；又上訴人曾於77年5月6日與新店客運公司簽訂協議書，由新店客運公司行駛接駁車及「綠8線」公車，且於○○區○○○○道路設有4個站點，足見新店客運公司之公車行駛迄被上訴人作成原處分時已逾25年；復因系爭道路所通達者，除台北○○○區○○○○道路兩側尚有許多非上訴人社區住戶之其他土地所有權人；且依新店區公所102年10月17日函略以：「經○○○區○○路及僑義路為台北小城社區內通行逾20年之巷道，惟該社區101年12月4日以前於僑信路路口設置有崗哨管制外來車輛出入，而目前崗哨已拆除無管制通行」可知，系爭道路係屬私設通路，且於103年1月24日被上訴人作成原處分時，係處於供公眾通行之狀態。（三）僑融公司嗣雖將184地號等12筆土地贈與望安鄉公所所有，另將635地號土地拋棄予中華民國所有，並由北區分署管理，為兩造所不爭執，嗣望安鄉公所業已就系爭道路所占用184地號等12筆土地出具同意「無償供公眾通行」使用之同意書；另北區分署103年1月15日函復被上訴人略以：「……大新店開發建設股份有限公司申請通行旨述國有土地上道路（僑信路）指定建築事宜，本分署將依國有非公用土地提供袋地通行作業要點規定審核，並於通知申請人繳納通行償金及填具切結書承諾國有土地僅供通行，於申請袋地之建築執照時，絕不將國有土地列入建築基地範圍等相關事項，再行同意申請指定建築」等語，其後大新店公司亦提出北區分署103年1月20日函（同意大新店公司通行635地號土地及申請指定建築線）及切結書等文件。顯見系爭道路屬經土地所有權人出具供公眾通行同意書之私設通路，則被上訴人依據新北市建築管理規則第2條第1項第2款規定，以原處分認定系爭道路為現有巷道，自屬有據。（四）北區分署103年6月23日函雖稱北區分署103年1月20日函僅同意該土地供大新店公司通行及申請指定建築線之用，並未同意供公眾通行使用等語，非但與北區分署103年1月15日函之意旨不同，且鑒於系爭道路現況即屬供公眾通行，而依建築法第48條規定，指定之建築線本即應臨道路或現有巷道之境界線，故根本不可能既同意供大新店公司通行及申請指定建築線興建房屋出售予不特定第三人，卻不供公眾通行使用之理。況北區分署103年1月15日函之主旨業已載明係針對是否同意基於公共利益，無償供公眾通行使用乙案所為之回復。故其事後雖改稱其103年1月20日函僅同意供大新店公司通行及申請指定建築線，並無同意供公眾通行使用等語，尚不影響原處分就系爭道路認定為現有巷道之合法性。（五）依望安鄉公所99年1月27日函文之意旨，顯見望安鄉公所係以由上訴人繳納「土地使用補償金」之方式（通常係行政機關針對無權占有公有土地之人所為之處理方式）同意上訴人使用上開土地，上訴人雖另提出望安鄉公所出具之繳款書影本，其上載明「預算科目」為「租金收入」，而與望安鄉公所上開函文意旨不符，惟經原審法院依職權先後3次函詢望安鄉公所，均未見望安鄉公所函復，自難僅憑上訴人所提出形式上相互矛盾之書證，即認上訴人與望安鄉公所間確有租賃關係存在。況依望安鄉公所99年1月27日函文說明四之記載，上訴人所繳納土地使用補償金之使用期限已於本件起訴日（104年2月25日）前之104年1月20日屆滿，且上訴人嗣後亦未再繼續承租，益見上訴人於起訴時就上開土地已無租賃及使用權之可言。（六）台北小城社區之區分所有權人雖曾於與僑融公司簽訂之買賣合約第13條，約定管理權限，尚無拘束第三人之效力。僑融公司嗣後既將系爭土地分別拋棄為中華民國所有或贈與望安鄉公所所有，北區分署及望安鄉公所復分別出具供公眾通行之同意書，而上訴人或台北小城社區區分所有權人又未向現所有權人承租系爭土地，上訴人即無排他之管理使用權，亦無權訂定系爭道路之使用規定，以限制或禁止台北小城社區住戶以外之第三人使用系爭道路，是縱上訴人訂有「住戶進出規章」及「社區道路、停車管理規章」，並據以管制系爭道路多年，亦不足以改變系爭道路屬現有巷道之性質等語，因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、上訴意旨略謂：（一）建築法並未對現有巷道作細部規定，但新北市建築管理規則對於現有巷道則訂有兩種情形：「公用地役關係之現有巷道」及「土地所有權人供公眾通行之同意書」，故北區分署103年6月23日函表示「不同意供公眾通行」，與北區分署103年1月20日函「同意申請指定建築線」並不存在必然之矛盾關係；換句話說，就是因為北區分署103年1月20日函之語意不明，故北區分署103年6月23日函再次表達其真意為：「若符合公用地役關係」，則「同意申請指定建築線」；但「若不符合公用地役關係」，則「不同意供公眾通行」。惟原判決將「同意申請指定建築線，不同意供公眾通行」與「同意供公眾通行」，兩者涵義與法規涵攝混淆，顯有違背論理法則之情事。又原判決業已調查「大新店公司繳納通行償金後通行」之函文，惟原判決在未說明「既同意公共通行，為何大新店公司須繳納償金」、「若大新店公司須繳納償金，則其他公眾又如何繳納償金」、「依北區分署103年1月15日函之意旨，可見北區分署根本沒有要供公眾通行之意」等情之下，逕認定「北區分署已同意供公眾通行」，認定事實顯然違反經驗法則。（二）上訴人主張99年至104年持續使○○○鄉○○○○○段○○○○號」，並提出望安鄉公所同意書在案，用以證明上訴人有「持續管制社區進出」之事實，至於租賃權或使用權，僅為上訴人用以說明有利害關係之事實，惟原判決卻以補償金或租金之性質差異，來論斷有無租賃權或使用權，故原判決就何以上訴人有持續管制系爭道路之事實，並舉同意書作為證據，並未說明何以不採之理由。又原判決雖以新店客運接駁車及綠8線運行社區為由，作為公眾通行之說明，卻對於上訴人所提出相關管制措施、新店客運須經同意始可進入社區等情，未具備實質理由說明為何不採，有判決不備理由之違法。（三）上訴人訂有「住戶進出規章」、「社區道路、停車管理規章」，並據以管制系爭道路多年，足以證明系爭道路事實上非公眾通行之道路，惟原判決以上訴人無排他之管理使用權、無權訂定系爭道路之使用規定，而認定系爭道路屬現有巷道，且逕將北區分署及望安鄉公所出具之公眾通行同意書，作為認定系爭道路屬現有巷道之依據，顯將應然與實然混淆，而有判決理由矛盾之違法等語。
六、本院按：（一）「直轄市、縣（市）（局）主管建築機關，應指定已經公告道路之境界線為建築線。但都市細部計畫規定須退縮建築時，從其規定。前項以外之現有巷道，直轄市、縣（市）（局）主管建築機關，認有必要時得另定建築線；其辦法於建築管理規則中定之。」「直轄市、縣（市）政府得依據地方情形，分別訂定建築管理規則，報經內政部核定後實施。」建築法第48條及第101條分別定有明文。被上訴人依據建築法第101條規定授權所訂定之新北市建築管理規則第12條、第2條第1項規定：「起造人申請建築執照，其基地面臨計畫道路、市區道路○○路、現有巷道或廣場者，應向本府申請指定建築線。」「本規則所稱現有巷道，其範圍如下：一、公用地役關係之巷道。二、私設通路，經土地所有權人出具供公眾通行之同意書者。三、捐獻土地為道路使用，經依法完成土地移轉登記手續者。四、本法於中華民國七十三年十一月七日修正公布前，曾指定建築線之現有巷道，經本府認定無礙公共安全、公共衛生、公共交通及市容觀瞻者。」（二）依建築法第48條之規定，須面臨已經公告之道路或現有巷道之境界線，始得申請指定建築線，而現有巷道，依新北市建築管理規則第2條第1項第1款至第4款之規定，均須以供公眾通行為必要，是供公眾通行之現有巷道為指定建築線之前提要件，若巷道非供公眾通行，而僅供指定建築線之住戶通行，即非屬現有巷道，而不能申請指定建築線。就此原判決已敘明：依建築法第48條規定，指定之建築線本即應臨道路或現有巷道之境界線，故根本不可能既同意供大新店公司通行及申請指定建築線興建房屋，卻不供公眾通行使用之理，北區分署事後雖改稱其僅同意供大新店公司通行及申請指定建築線，並無同意供公眾通行使用云云，尚不影響原處分就系爭道路認定為現有巷道之合法性等語，經核並無不合。上訴意旨主張北區分署「不同意供公眾通行」，與「同意申請指定建築線」，並不存在必然之矛盾關係云云，揆之以上說明，自無足採。又新北市建築管理規則第2條第1項第1款及第2款規定之現有巷道，係分屬不同性質之現有巷道，前者須具備公用地役關係，後者則只須私設巷道同意供公眾通行即可，查系爭道路係屬是否私設巷道同意供公眾通行之問題，與是否具備公用地役關係無關，上訴意旨將兩者涵意混為一談，主張原判決違背論理法則，亦無足採。又本件大新店公司之所以須繳納償金，係因該公司必須以系爭道路申請指定建築線，而依北區分署所訂定之「國有非公用土地提供袋地通行作業要點」規定，申請人必須繳納通行償金並填具切結書，始同意其申請指定建築線，而對於通行系爭道路之其他公眾則無繳納償金之規定，上訴人以其他公眾未繳納償金，即遽認北區分署沒有要供公眾通行之意思，並指摘原判決違反經驗法則，核屬無據。（三）上訴意旨雖主張：原判決僅以補償金或租金之性質差異，來論斷有無租賃權，而未就上訴人有持續管制系爭道路之事實，及望安鄉公所所出具之土地使用同意書加以論斷，有判決不備理由之違法云云。惟查原判決已敘明：依望安鄉公所99年1月27日函所載，顯見望安鄉公所係以由上訴人繳納「土地使用補償金」之方式（通常係行政機關針對無權占有公有土地之人所為之處理方式），同意上訴人使用系爭土地，上訴人主張係屬租金，即與該函文之意旨不符，難認兩者間確有租賃關係存在等語，經核並無違誤。退步言之，縱認上訴人與望安鄉公所間確有租賃關係存在，惟上訴人所取得之排他管理使用權，亦僅止於99年1月21日起至104年1月20日之期間，其他時間即難謂系爭道路無供公眾通行之事實。又上訴人雖曾在系爭道路上設置崗哨管制人車進出，惟依新店區公所102年10月17日函所載，系爭道路為台北小城社區內通行逾20年之巷道，惟該社區101年12月4日以前於僑信路路口設置有崗哨管制外來車輛出入，而目前崗哨已拆除無管制通行等語，足認上訴人所設置之崗哨並非合法，否則當無容認被拆之理，上訴人主張其管制系爭道路多年，足以證明系爭道路事實上係非公眾通行之道路云云，自屬無據。又上訴人雖主張新店客運須經其同意始可進入社區云云，惟查原判決已認定系爭道路係屬供公眾通行之現有巷道，上訴人自無權就人車加以管制，至於新店客運係屬民營之公司，其基於商業之考量，若社區居民不歡迎其進入社區設站，自無強行設站之理，上訴人以此反推上訴人有權就人車加以管制，自屬倒果為因，核無足採。（四）綜上所述，原判決並無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國104年11月20日
最高行政法院第一庭
審判長法官鍾耀光
法官江幸垠法官黃淑玲法官鄭小康法官林樹埔以上正本證明與原本無異中華民國104年11月20日
書記官葛雅慎