裁判字號：高雄高等行政法院高等庭113年訴字第62號判決
裁判日期：民國113年12月31日
裁判案由：考績
高雄高等行政法院判決高等行政訴訟庭第三庭113年度訴字第62號民國113年12月19日辯論終結原告 李靜宜 被告臺南市政府代表人 黃偉哲 被告黃偉哲
臺南市政府政風處代表人 高伯陽 被告高伯陽
臺南市政府人事處代表人 沈德蘭 被告沈德蘭
臺南市政府法制處代表人 尤天厚 被告尤天厚
臺南市政府消防局代表人 李明峯 訴訟代理人 黃旺順 被告黃旺順
李明峯 曾婉婷 張紹賢 臺南市政府消防局考績會主席及委員們
姜亮宇 許庭魁 萬明宗 鄭誌峰 吳博弘 蔡濬溢 吳東昌 劉家安 石家源 王勝宗 蘇木春 賴怡甄 吳致緯 姜昱宇 魏峻暉 葉韋震 侯文章 李進益 林耿輝 沈詣惟 公務人員保障暨培訓委員會代表人 蔡秀涓 被告蔡秀涓
徐雅琪 康予馨 呂建德 許秀春 李秉洲 林三欽 陳愛娥 洪文玲 李寧修 劉如慧 吳登銓 李英毅 王思為 邵玉琴 林啟貴 上列當事人間考績事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國112年12月5日112公審決字第726號復審決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
壹、程序事項：
一、原告起訴後訴之聲明變更為「1.原處分(即被告臺南市政府消防局【下稱被告消防局】民國112年4月26日南市消人字第1120010336號考績通知書)、 銓敘 部112年4月19日部特二字第0000000000號函(下稱112年4月19日函)及復審決定均撤銷。2.被告應連帶賠償原告新臺幣(下同)151萬元，並自113年2月29日起按年息百分之五計算之遲延利息。」(本院卷1第514頁)，核其請求之基礎事實與法律關係不變，無礙於被告防禦權之行使，且被告無異議而為本案之言詞辯論，所為訴之變更，合於行政訴訟法第111條第2項、第3項第2款規定，應予准許。
二、本件被告臺南市政府等共43名被告(詳如本院卷1第509-511頁未報到單)經合法通知，無正當理由而未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條所列各款情形，爰依到場原告及被告消防局、王勝宗、蘇木春、吳致緯、葉韋震、李進益、林耿輝、沈詣惟之聲請，由其一造辯論而為判決。
三、被告公務人員保障暨培訓委員會(下稱被告保訓會)代表人原為 郝培芝 ，於本件訴訟審理中變更為蔡秀涓，經新任代表人具狀聲明承受訴訟（見本院卷1第449-450頁），核無不合，應予准許。
貳、實體事項：
一、爭訟概要：原告原係被告消防局秘書室警正四階隊員，於111年5月16日調派該局第五救災救護大隊保西分隊(下稱保西分隊)，於同年11月14日調派該局第一救災救護大隊東山分隊(下稱東山分隊)，復於112年4月13日調派該局第三救災救護大隊北門分隊服務(現職)。被告消防局112年4月26日南市消人字第0000000000號考績(成)通知書(下稱原處分)，核布原告111年年終考績考列丙等，並載明經 銓敘部 112年4月19日函銓敘審定，核定獎懲：「留原俸級」。原告不服，提起復審，經遭駁回，於是提起行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰㈠主張要旨︰
1.原告原為保西分隊隊員，因遭主管惡意將原告調至更遠、更不友善的工作環境，致原告工作期間遭受諸多霸凌及刁難，如對原告之請假予以刁難，進而造成原告曠職及之後記大過懲處。實則原告均有送出病假、生理假、休假請假單，但東山分隊長即被告王勝宗、小隊長即被告蘇木春卻惡意不依銓敘部函規定排定原告之請假職務代理人，且經原告向該2人請求依規定排定職務代理人，仍不排定，顯係惡意霸凌原告，導致原告病假、生理假無法完成(111年11月29、30日、12月12日及19日)請假手續，進而造成原告曠職。此種惡意職務調整、故意記曠職而再作成惡意懲處案，違反比例原則、平等原則。
2.被告消防局設定的請假系統除已請假人員無法點選為請假代理人，其餘含輪休人員皆可被點選為請假代理人，意即被告消防局同意原告可選取除當天有請假人員外之人員為代理人，且代理人非為審核人員，依法不得退請假單，而應由主管(即大隊長)審核，但東山分隊人員及幹部卻惡意退回原告請假單，故意造成原告曠職、被評定為丙等考績。每日的勤務表應依照當天實際上班人員去排定，請假人員不會被排定在當天的勤務表，請假程序中的人員也不會被排在當天的值班、救護或備勤。而被告消防局指原告111年曠職之4日皆為原告個人外勤既定排休日，原告在10月、11月下旬即已排定11月、12月外勤請休日，有外勤人員11月、12月排休預定表可證，且為被告消防局人事室人員、第一大隊及東山分隊人員所已知，幹部已知原告已經提出病假、生理假請假，即應作勤務表更新，卻故意不更新，應依規定召回其他輪休人員補上戰力，卻未執行，反而誣指原告請假日為應上班日。另原告調至東山分隊11、12月請假完成的日數是0日，但東山分隊其他人員的請假完成平均日數是3日以上，亦證東山分隊故意不讓原告完成請假手續。
3.外勤人員如遇當天有人員請病假，則當天其他請休人員為應停休回分隊繼續上班，而非刁難申請病假人員已身體不適卻不能請病假而須繼續上班。惟東山分隊幹部除未依規定召回其他輪休或請休假別人員回勤上班，反而以人力調配為由禁止身體不適之原告請病假。法規明定不得阻擋女性員工請生理假，但上開人員皆藐視法令，明知原告可請假，卻惡意讓原告的請假程序無法完成。
4.原告因被告違法考績處分之侵權行為致其權利受損，爰行政訴訟法第7條、第8條之規定附帶請求被告應連帶賠償151萬元及法定遲延利息。㈡聲明︰
1.原處分、銓敘部112年4月19日函及復審決定均撤銷。
2.被告應連帶賠償原告151萬元，並自113年2月29日起按年息百分之五計算之遲延利息。
三、被告消防局答辯及聲明︰㈠答辯要旨︰
1.原告111年2期公務人員平時成績考核紀錄表(下稱平時考核表)，每期7項考核項目，每項A至E計5等次之考核紀錄等級，除領導協調能力之考核項目未有考核紀錄外，列B級有3項、C級有9項；直屬主管綜合考評及具體建議事項欄記載：「中規中矩，惟觀念偏差部分尚待加強。」其111年公務人員考績表記載，有嘉獎1次、事假1日、病假18日6時、曠職2.1日，無延長病假、遲到、早退及懲處紀錄；直屬或上級長官評語欄記載：「請假要依規定完成請假程序，並加強人際溝通，尊重他人。」
2.原告於111年11月29日、30日、12月12日、19日等4日，依分隊勤務表為應上班日，於未完備請假程序下，逕未到班執行職務，經分隊長官聯繫皆無回復；被告消防局經合法送達曠職查報單，原告並未於期限內以書面陳述意見，被告消防局遂核予原告111年11月29日、111年11月30日連續2日曠職登記，除業符合「受考人考績建議考列丙等事由一覽表」表列第3項外，依公務人員考績法(下稱考績法)施行細則第6條第1項規定，原告所具條件不屬考績法施行細則第4條不得考列甲等情事，亦非考績法第6條不得考列丁等之情形，原告長官按考績表所列差假及獎懲紀錄，就其工作、操行、學識、才能等項綜合評擬，併計其平時考核獎勵次數所增加之分數後，綜合評擬為69分。經提被告消防局公務人員甄審暨考績委員會(下稱考績會)111年12月20日111年下半年第7次會議初核，被告消防局局長111年12月21日覆核；惟覆核後，原告復因未完備請假程序，由被告消防局送達曠職查報單，原告仍未於期限內以書面陳述意見，乃登記原告111年12月12日及同年月19日曠職，爰修正原告考績表及111年年終考績評分清冊，將曠職日數變更為4.1日，重新由其單位主管評擬後，再提送被告消防局112年1月10日112年度上半年第1次考績會會議(下稱112年1月10日會議)初核，經被告消防局局長覆核，均維持69分。
㈡聲明︰原告之訴駁回。
四、被告保訓會答辯及聲明︰㈠答辯要旨︰
原告因考績事件，不服被告消防局作成之原處分及銓敘部112年4月19日函，提起復審，經被告保訓會作成112年12月5日112公審決字第726號復審決定。被告保訓會上開復審決定並未撤銷或變更原處分，復以原告之考績評定、銓敘審定均非被告保訓會權責，原告逕將被告保訓會併列為被告，於法顯有未合。
㈡聲明︰原告之訴駁回。
五、除被告消防局及保訓會以外其餘49名被告均未提出答辯，而請求駁回原告之訴。
六、爭點︰被告消防局評定原告111年年終考績考列丙等，核定獎懲「留原俸級」，是否適法？
七、本院之判斷︰㈠前提事實︰
如爭訟概要欄所示之事實，有原處分(本院卷1第89頁)、原告遲到早退曠職查報單(處分卷第13、17、23、27頁)、原告平時考核表、考績表、年終考績評分清冊(處分不可閱卷乙證4)等附卷可稽，應堪認定。
㈡應適用法令︰
1.警察人員人事條例⑴第28條第2項：「警察人員平時考核之功過，依公務人員考績
法第12條規定抵銷後，尚有記1大功2次人員，考績不得列乙等以下；記1大功以上人員，考績不得列丙等以下；記1大過以上人員，考績不得列乙等以上。」⑵第32條：「警察人員之考績，除依本條例規定者外，適用公
務人員考績法之規定。」⑶第39條之1：「海岸巡防機關及消防機關列警察官人員之人事
事項，由各該主管機關依本條例之規定辦理。」
2.考績法⑴第5條第1項：「年終考績應以平時考核為依據。平時考核就
其工作、操行、學識、才能行之。」⑵第6條第1項、第3項：「(第1項)年終考績以100分為滿分，分
甲、乙、丙、丁4等，各等分數如左：甲等：80分以上。乙等：70分以上，不滿80分。丙等：60分以上，不滿70分。丁等：不滿60分。(第3項)除本法另有規定者外，受考人在考績年度內，非有左列情形之一者，不得考列丁等：……。」⑶第7條第1項第3款：「年終考績獎懲依左列規定︰……三、丙等︰
留原俸級。」⑷第12條第1項：「各機關辦理公務人員平時考核及專案考績，
分別依左列規定：一、平時考核：獎勵分嘉獎、記功、記大功；懲處分申誡、記過、記大過。於年終考績時，併計成績增減總分。平時考核獎懲得互相抵銷，無獎懲抵銷而累積達2大過者，年終考績應列丁等。……。」⑸第13條前段：「平時成績紀錄及獎懲，應為考績評定分數之
重要依據。」⑹第14條第1項前段：「各機關對於公務人員之考績，應由主管
人員就考績表項目評擬，遞送考績委員會初核，機關長官覆核，經由主管機關或授權之所屬機關核定，送銓敘部銓敘審定。」⑺第16條:「公務人員考績案，送銓敘部銓敘審定時，如發現有
違反考績法規情事者，應照原送案程序，退還原考績機關另為適法之處分。」
3.考績法施行細則⑴第4條第3項：「公務人員在考績年度內，有下列情事之一，
不得考列甲等：……四、曠職1日或累積達2日者。五、事、病假合計超過14日者。……。」⑵第6條第1項：「受考人所具條件，不屬第4條及本法第6條所
列舉甲等或丁等條件者，由機關長官衡量其平時成績紀錄及獎懲，或就其具體事蹟，評定適當考績等次。」⑶第16條：「(第1項)公務人員平時考核獎懲，應併入年終考績
增減分數。嘉獎或申誡1次者，考績時增減其分數1分；記功或記過1次者，增減其分數3分；記1大功或1大過者，增減其分數9分。(第2項)前項增分或減分，應於主管人員就考績表項目評擬時為之。獎懲之增減分數應包含於評分之內。」㈢被告消防局評定原告111年年終考績考列丙等，核定獎懲「留原俸級」，應屬適法:
1.依上述規定可知，公務人員年終考績應以平時成績考核紀錄為依據，按工作、操行、學識、才能等項目，併計其平時考核獎懲次數增減之分數後，予以综合評分；如無考列甲等或丁等之條件，機關長官得衡酌其年度各項表現於乙等或丙等之間決定適當等次；其分數達60分以上，不滿70分者，即應評列丙等。又由於平時考績係依據公務員於全年度內之各項表現，予以個別及綜合評斷；且公務員之主管人員及機關長官通常也最清楚及知悉機關運作需求與各該公務員之工作、操行、學識、才能及表現，從而不論是在組織或程序上，行政部門應屬功能最適之決定機關，而更適合為第一次之判斷（憲法法庭111年憲判字第9號判決意旨）。而此種需要長時間緊密行為觀察之考績評定事項，具有高度屬人性，行政法院於司法審查時，尚難代替行政機關而自為決定，應認行政機關就此等事項的決定，有其判斷餘地，行政法院應採取較低的審查密度。
2.查原告原係被告消防局秘書室隊員，於112年4月13日調派現職。其111年2期公務人員平時成績考核紀錄表，每期7項考核項目，每項A至E計5等次之考核紀錄等級，除領導協調能力之考核項目未有考核紀錄外，列B級有3項次、C級有9項次；直屬主管綜合考評及具體建議事項攔記載：「中規中矩，惟觀念偏差部分尚待加強。」之評語。其111年公務人員考績表記載，有嘉獎1次、事假1日、病假18日6時、曠職2.1日，無延長病假、遲到、早退及懲處紀錄；直屬或上級長官評語欄記載：「請假要依規定完成請假程序，並加強人際溝通，尊重他人。」之評語；考列甲等及丁等人員適用條款欄中，未載有得予評擬甲等及丁等之適用條款。經原告之單位主管，以其平時成績考核紀錄為依據，按公務人員考績表所列工作、操行、學識、才能等項細目考核内容，併計其平時考核獎勵次數所增加之分數後，綜合評擬為69分，遞送被告消防局111年12月20日111年度下半年第7次考績會會議初核及局長覆核，均維持69分。嗣原告111年12月12日及同年月19日因未完備請假手續且未上班，經被告消防局分別以同年12月26日南市消人字第1110033125號函及112年1月5日南市消人字第1120000174號函，核予其曠職2日。被告消防局爰修正原告考績表及111年年終考績評分清冊，將曠職日數變更為4.1日，重新由其單位主管評擬後，再提送該局112年1月10日112年度上半年第1次考績會會議初核，局長覆核均維持69分。此有考核紀錄表(處分卷第7-8頁)、考績表(同上卷第9-10頁)、考績評分清冊(同上卷第11-12頁)及被告消防局111年12月20日、112年1月10日考績會會議紀錄等影本(復審卷第243-250頁)附卷可稽。因原告於111年考績年度内，曠職累積達4日，請事假、病假合計已逾14日，依考績法施行細則第4條第3項第4款規定，已不得考列甲等；且其未具有考績法第6條第3項及第12條第1項第1款所列考列丁等之情事，亦無警察人員人事條例第28條第2項所定記一大功以上，考績不得列丙等以下之情形，機關長官本得衡酌其年度各項表現於乙等或丙等之間決定適當等次。是被告消防局長官综合考量原告平時成績考核紀錄及具體優劣事蹟，據以評定其111年年終考績為丙等69分，於法並無不合。被告消防局作成系爭考績處分，且銓敘部依考績法第7條第1項規定審定原告111年年終考績奬懲為「留原俸級」，查無判斷瑕疵或其他違法情形，本院自應尊重其判斷。原告主張原處分、銓敘部112年4月19日函及復審決定違法，均應撤銷云云，委無足採。
3.原告雖主張其均有送出病假、生理假、休假請假單，但東山分隊長即被告王勝宗、小隊長即被告蘇木春卻惡意不依銓敘部函規定排定原告之請假職務代理人云云。惟請假應於事前填具請假單，至於代理人若無排定，亦得與同事協商後自行選定，並於填寫完整後，經核准始得離開任所，倘未依規定程序辦理請假手續，縱有請假之正當理由，仍應認構成曠職。再者，原告就被告消防局之曠職處分不服，而提起之行政訴訟，業經本院以112年度訴字第286號判決駁回在案。是原告仍執前詞，主張其未曠職云云，洵不足採。
㈣原告請求被告應連帶損害賠償部分：
1.按「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」為行政訴訟法第2條所明定。準此，必須當事人所爭執事項屬公法上爭議，始得依法提起行政訴訟。而國家賠償法相對於行政訴訟法第8條因係特別法與普通法關係，自應優先適用之。行政訴訟法第7條雖有關於提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付，即合併請求財產上給付訴訟之規定，惟此規定乃基於請求之損害賠償或財產上給付之訴訟，與其所合併提起之行政訴訟間，有一定之前提關係或因果關係，基於訴訟資料之共通，可節省勞費，並避免二訴訟裁判之衝突而為之規範。此得於同一行政訴訟中合併提起損害賠償或其他財產上給付訴訟之規定，相對於國家賠償法規定，又屬特別例外規定。是關於國家賠償之請求，依國家賠償法規定既應向普通法院提起民事訴訟，若欲於行政訴訟中請求，即應按行政訴訟法第7條規定，合併於同一原因事實之行政訴訟始可提起，且亦不得適用行政訴訟法第8條規定單獨提起一般公法上之給付訴訟（最高行政法院110年度抗字第289號裁定意旨參照）。
2.經查，原告主張被告消防局之考績處分不法侵害其權利，又被告臺南市政府等51名被告為共同侵權行為人，依行政訴訟法第7條規定，原告自得於同一程序中，合併請求損害賠償。惟原告訴之聲明第1項經本院調查審認後，認原告之訴關於考績處分部分為無理由，已如前述，而原告訴之聲明第2項請求權之存在均係以該部分訴訟有理由作為前提，其提起之撤銷訴訟既未能獲得勝訴，則其合併提起之給付訴訟，自乏其據。從而，原告請求被告連帶給付原告151萬元，並自113年2月29日起按年息百分之五計算之遲延利息，則失所附麗，應併予駁回。
㈤原告聲請法官迴避而停止訴訟部分：
按當事人如已就該訴訟有所聲明或為陳述後，不得依民事訴訟法第33條第1項第2款聲請法官迴避；法官被聲請迴避者，在該聲請事件終結前，應停止訴訟程序。但其聲請因違背同法第33條第2項，或第34條第1項或第2項之規定，或顯係意圖延滯訴訟而為者，不在此限，民事訴訟法第33條第2項、第37條第1項定有明文，又民事訴訟法第33條至第38條之規定，於本節準用之，行政訴訟法第20條亦有明文。查原告於113年12月24日以本件法官於原告有利之辯論時，刻意指通訊問題，故意不記錄原告有利辯論之內容，因認法官有偏袒被告之事由，故聲請法官迴避。惟本件業經原告為聲明及陳述後，於113年12月19日言詞辯論終結，原告於言詞辯論終結後，聲請法官迴避，顯係意圖延滯訴訟，況筆錄之記載係屬書記官之職權，而遠距訊問時係因原告電腦端之網路不穩定，致原告部分陳述不清，書記官無法完全之記載，有言詞辯論筆錄(本院卷1第516、518頁)可稽，故非審判長故意指揮書記官不為完全之記載，原告主張法官偏袒被告云云，洵屬無據，是依前揭規定，本件不停止訴訟程序，附此敘明。
八、綜上所述，原告前揭主張，均非可採。被告消防局原處分及銓敘部112年4月19日審定函，並無違法；復審決定遞予維持，亦無不合。原告起訴意旨，訴請撤銷復審決定、原處分及審定函，並請求損害賠償，均無理由，應予駁回。
九、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，自無逐一論述之必要，併此敘明。
十、結論︰原告之訴無理由。中華民國113年12月31日
審判長法官林彥君
法官黃奕超法官廖建彥
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。
四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第3款）。但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。
得不委任律師為訴訟代理人之情形所需要件(一)符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人1.上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。2.稅務行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格者。3.專利行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。(二)非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。2.稅務行政事件，具備會計師資格者。3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。是否符合(一)、(二)之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出(二)所示關係之釋明文書影本及委任書。中華民國114年1月2日
書記官謝廉縈