裁判字號：最高行政法院106年裁字第2125號裁定
裁判日期：民國106年12月14日
裁判案由：政府資訊公開法
最高行政法院裁定
106年度裁字第2125號上訴人 江廷振 訴訟代理人 黃紀方 律師被上訴人國立臺灣大學代表人 郭大維 上列當事人間政府資訊公開法事件，上訴人對於中華民國106年6月15日臺北高等行政法院106年度訴字第283號判決，提起上訴，本院裁定如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、按對於高等行政法院判決之上訴，非以其違背法令為理由，不得為之，行政訴訟法第242條定有明文。依同法第243條第1項規定，判決不適用法規或適用不當者，為違背法令；而判決有同條第2項所列各款情形之一者，為當然違背法令。是當事人對於高等行政法院判決上訴，如依行政訴訟法第243條第1項規定，以高等行政法院判決有不適用法規或適用不當為理由時，其上訴狀或理由書應有具體之指摘，並揭示該法規之條項或其內容；若係成文法以外之法則，應揭示該法則之旨趣；倘為司法院解釋或本院之判例，則應揭示該判解之字號或其內容。如以行政訴訟法第243條第2項所列各款情形為理由時，其上訴狀或理由書，應揭示合於該條項各款之事實。上訴狀或理由書如未依此項方法表明，或其所表明者與上開法條規定不合時，即難認為已對高等行政法院判決之違背法令有具體之指摘，其上訴自難認為合法。
二、事實概要：上訴人於民國105年8月1日以江研字第0000000號函，以因為學術研究、促使公眾關心頂尖大學篩選機制導致寒門的現象，促使國立臺灣大學檢討篩選機制等需要，依據政府資訊公開法規定，請求被上訴人提供並公開被上訴人2001年至今申請學雜費減免學生資料組等（下稱各項助學措施資料），即上訴人請求被上訴人依據政府資訊公開法提供及公開前開資料，經被上訴人以105年8月31日校秘字第000000000號函（下稱原處分）以非被上訴人已取得而存在之資訊且有政府資訊公開法第18條第1項第3款、6款不予公開等理由，答覆不予提供。上訴人不服原處分，提起訴願行政訴訟，均遭駁回，遂提起本件上訴。
三、本件上訴人對於高等行政法院判決上訴，主張略以：㈠原判決引用被上訴人未檢具證據的主張，認定「資料組並非
散佈在資料庫之中」、「資料組必須透過程式定義產出」的事實而為判決基礎，未盡職權調查義務、未依職權調查釐清事實關係、未依證據認定事實、未回應上訴人聲明之證據、未透過闡明、提示、發問而令兩造充分辯明，從而有判決不適用法規或適用法規不當，及判決不備理由之違背法令違法。
㈡原判決因混淆「政府資訊的有無」以及「政府資訊的提供」
兩階段，因而判決適用法規顯有不當且理由矛盾而違法應予廢棄。政府資訊公開法中關於提供的規定為第5條、第13條、第16條，這些有關提供的規定，都沒有設下任何有關政府機關得不取出資訊的條件。也就是說，一旦經判斷所申請提供的資訊屬於政府資訊公開法第3條所定義的資訊，依據政府資訊公開法第5條的規定，政府資訊就「應依本法主動公開或應人民申請提供之」。上訴人於原審時，均一貫主張系爭資訊一開始就已經為被上訴人所取得、早已儲存，已經佔據一定的儲存空間，類似圖書館，眾多書籍原本就存放在圖書館裡面，提供時均純屬檢索後取出而已不涉新資訊的創造。原判決的依據，完全援用被上訴人所主張「……系爭資料之產出……並由操作人員執行電腦程式後才能產出」的部分，不僅是一個未盡職權調查義務、未依證據、調查證據結果及經驗及論理法則認定的事實，也完全地欠缺資訊素養與一般常識，從而判決違法。
㈢原判決違反職權調查證據的義務、未基於調查證據結果、也
未基於論理、經驗及證據法則、未說明證據不採的理由、未能透過闡明提示發問使雙方當事人充分辯論、未能處理妨礙證據使用也未能使當事人充分辯論、未因妨礙證據使用而認定應證事實為真實、實質剝奪就調查證據結果辯論的機會，而認定被上訴人無系爭資訊一、五，有法規適用錯誤、判決不備理由的違法。
㈣原判決僅將「蒐集行為」所獲資訊作為認定政府資訊「作成
或取得而存在」的基礎，不僅為增加法律所無的限制，不符政府資訊公開法立法目的、政府資訊應最大限度公開原則、憲法最大限度保障言論自由的原則、明顯違反法規意旨、未斟酌全辯論意旨、判決理由矛盾、法規適用不當，此外更因有未斟酌未論列的項目，從而有判決不備理由、法規適用不當而應予廢棄的情形。
㈤原判決以「法規條文文字與內容」作為其認定政府資訊範圍
基礎，增加法律所無的限制，也不符政府資訊公開法立法目的、政府資訊應最大限度公開原則、憲法最大限度保障言論自由的原則，適用法規顯有不當，且與判決理由矛盾而違法，也有不備理由的情形，應予廢棄。
㈥政府資訊公開法所適用的範圍是「紀錄內的訊息」而非「紀
錄」，從而以分不分類作為無資訊的理由，混淆「紀錄」與「訊息／資訊」的差異，無法對應至本案聲請的資訊標的，為判決適用法規顯有錯誤。
㈦政府資訊公開法所定義的政府資訊，從未侷限於其形式，原
判決認定要求政府資訊必須具備「特定形式」且需先「分類、歸納、整理」，乃增加法律所無限制，逾越法律明文、錯解資訊內涵、違反言論自由、公民與政治權利國際公約、國民主權、立法目的，適用法規顯有錯誤、理由顯有矛盾而違法應予廢棄。
㈧原判決認定迴避義務以及利益衝突的範圍過窄，只要 林明昕
教授任職於被上訴人處的任何一天，任何利益衝突所產生的程序不正風險均存在而不可能徹底排除。原判決漏未參酌上開因素（行政訴訟法第125、133條），錯解利益衝突概念，未依職權調查證據、釐清事實關係，也有法規適用錯誤、判決不備理由的情形，為判決違背法令等語。
四、惟查：㈠原判決在認事用法過程中，已為下述法律論斷：
⒈被上訴人自90年（西元2001）年迄今辦理「學雜費減免」
、「弱勢助學金」、「就學貸款」等各項助學措施蒐集以備審核之資料包括(1)學雜費減免部分：①低收入戶：低收入戶證明；②中低收入戶：中低收入戶證明；③特殊境遇家庭：特殊境遇證明；④軍公教遺族：撫卹證明；⑤現役軍人子女：服役證明。(2)有關弱勢助學金部分：戶口名簿。(3)有關就學貸款部分：申請書。並無本件上訴人申請被上訴人提出之系爭資料中「以性別、入學年份、入學科系及學院、入學管道、高中畢業學校、居住縣市與鄉鎮市分類及申請次數」，且被上訴人辦理各該年度各項助學措施所取得、處理、利用上開資料，亦均無以「性別、入學年份、入學科系與學院、入學管道、居住的縣市與鄉鎮市分類」。而被上訴人審核各該申請學生各項助學措施資格及做成決定，亦不會因申請學生「性別、入學年份、入學科系與學院、入學管道、居住的縣市與鄉鎮市而有差別」等業經被上訴人陳述明確。因此上訴人申請之系爭資料，並非被上訴人於職權範圍內已經「作成」或「取得」，且核與前開各項助學措施辦法及上訴人本件請求提供目的不同，本件上訴人主張之系爭資料，既非被上訴人作成並以政府資訊公開法第3條所規定之形式存在，而政府資訊公開法又未賦與人民得請求被上訴人作成之權利，被上訴人亦無應其要求作成政府資訊之義務，因此本件上訴人之請求（無論其聲明內容及文句）並無理由，應予駁回。
⒉本件上訴人主張之系爭資料之產出，須被上訴人以人工方
式篩檢置入，並由操作人員執行電腦程式後才能產出，而非被上訴人『已經』「作成」或「取得」，而本件被上訴人亦尚未「作成」或「取得」上訴人主張之系爭資料，故系爭資料並非政府資訊公開法第3條所示之資訊。再查在大數據時代，訊息或資料為隨處可見（有關個人隱私部分資料應依法蒐集取得暫先勿論），而眾多訊息及資料之累積因數量龐大混亂，未經分類、歸納、整理程序，並不具價值，而經過適當之分類、歸納、整理等之資料及訊息，始能稱之為「資訊」，而相關資訊進一步再為分類、歸納、整理後，方符合可供參考或有用之情報，而利用上開情報再加以分析及實際使用，則為數位「大數據時代」資料處理及資訊運用模式。而被上訴人目前沒有寫這樣的程式，作這樣的資料加工，所以被上訴人目前沒有上訴人所主張的資料蒐集，被上訴人也不打算這樣作，參照上開說明，本件被上訴人既然尚未利用分類、歸納、整理等各種不同方法，將前揭所蒐集並辦理之各項助學措施等資料「作成」上訴人所主張之系爭資料，上訴人主張被上訴人已經「實質『取得』」之此部分主張，邏輯似有跳躍而無理由，應予駁回。
⒊本件依前述認定之事實，被上訴人就上訴人申請之系爭資
料經詢問教務處、學生事務處評估後，明確陳明並無「作成」或「取得」詳如原處分，核自屬客觀上明白足以確認之事實，參照行政程序法第103條第5款規定，被上訴人未給予上訴人陳述意見之機會，難認有何違法之處。同理參照訴願法第67條規定，訴願機關未予繼續調查，亦難謂違反行政程序法第9條、訴願法第67條之規定，因此上訴人此部分主張核無理由。
⒋另審查本案原處分之訴願審議委員會委員林明昕，辦理學
校招生事務，與事後學生入學後之資料統計彙整，以及資料應否公開等事項，客觀上並無任何利害關係存在，不能單憑上訴人主觀推測猜想，而認訴願審議委員會委員林明昕對本件之處理存有偏見，或有造成不公不義之情形存在。
㈡而原判決前開論斷所表達之法律觀點，可從實證角度而為以下之詮釋說明：
⒈資訊與單筆之（個人）資料應予區別。資訊乃是在取向於
特定目的之情況下，搜集眾多之各別資料（每筆資料應有之具體內容，則視其搜集目的決定），再透過資料庫軟體，依搜集而得之各筆資料具體內容設定不同之欄位，將搜集之各筆資料內容鍵入或轉移至資料庫之欄位內，形成一組有「目的取向及資料結構」之「資訊」。
⒉公部門只有「依其行政任務搜集資料創造特定內容資訊並
依法公開」之義務，但並無「動用國家預算為私人量身打造創造符合其主觀需求資訊」之義務。
⒊固然針對公部門已有之既有資訊，可以透過「多筆資訊合
併」或「單筆資訊分割減縮（例如刪除特定筆數之資料或特定欄位）」之方式，創造出符合特定目的需求之「新資訊」。但有關既有資訊之合併、分割本應由有此需求之私人在取得既有資訊後自行為之，沒有任何理由要求國家支出公務成本代其為之。
⒋至於私人對公部門既有資訊之索取，公部門依法必須考量
其「去識別化（維護資料來源之個人隱私）」以及「剔除國家依法不得公開資料內容（例如有關國家內部決策形成之資料）」之可能性及其實踐成本，以為決定。
⒌實則從事量化研究之學術工作者均明瞭，資訊內容與結構
對研究可能性所產生之重大限制。也因為如此，統計學領域才會發展出各種不同之研究方法，來克服此等研究障礙。從事量化研究者無權要求公部門「按其研究需求」，提出相符之資訊（主要是指資料範圍之界定與欄位種類之界定）。
⒍又訴願審議委員是否符合訴願法第55條之自行迴避事由，
應立基於客觀事實，為符合常態經驗法則之具體推論，不得用猜測懷疑之詞為據。
㈢而前開上訴意旨雖一再謂「原判決違背法令」云云，但其各
項論點均未針對原判決之理由形成邏輯，提出具有「針對性」意義之論辯，只是重覆其個人之片面意見。是以該等上訴意旨論之實質，乃係對原審之法律論斷，泛言其論斷矛盾或違法，而非具體表明原判決有何「不適用法規、適用法規不當、或行政訴訟法第243條第2項所列各款」之情事，難認對該判決之如何違背法令已有具體之指摘。依首開規定及說明，應認其上訴為不合法。
五、據上論結，本件上訴為不合法。依行政訴訟法第249條第1項前段、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中華民國106年12月14日
最高行政法院第四庭
審判長法官林茂權
法官劉介中法官林文舟法官林樹埔法官帥嘉寶以上正本證明與原本無異中華民國106年12月14日
書記官陳建邦