最高行政法院98年度判字第1416號判決

裁判字號：最高行政法院98年判字第1416號判決

裁判日期：民國98年11月19日

裁判案由：漁業法

最高行政法院判決
98年度判字第1416號上訴人甲○○（原名 翁娥 ）被上訴人行政院農業委員會代表人乙○○上列當事人間漁業法事件，上訴人對於中華民國96年12月6日臺北高等行政法院96年度訴更一字第45號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、上訴人將其所有「漁舢港外222」號舢舨（下稱系爭舢舨）交付訴外人 王中興 ，因訴外人王中興於民國（下同）92年8月26日利用系爭舢舨非法偷渡13名大陸女子來臺，在苗栗通霄火力發電廠近海為逃避海巡隊查緝，將6名大陸女子推落海死亡，案經行政院海岸巡防署海洋巡防總局第三海巡隊於當日在苗栗通霄火力發電廠海（岸）域處查獲，被上訴人乃以上訴人違反漁業法施行細則第33條第1款規定，依漁業法第10條第1項規定，以94年4月18日農授漁字第0941209854號處分書撤銷上訴人原領系爭舢舨之漁業執照。上訴人不服，提起訴願，經行政院94年7月12日院臺訴字第0940086948號訴願決定，以其訴願逾期為由，決定訴願不受理。上訴人仍不服，提起行政訴訟，經原審法院94年度訴字第2568號裁定駁回其訴，嗣提起抗告，由本院以96年度裁字第211號裁定廢棄上開裁定後，經原審法院以96年度訴更一字第45號判決駁回其訴，上訴人乃提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：㈠上訴人與 葉黑緞 所居為一透天厝樓房，僅其出入口同一，事實上為分層而居，且無共食情形，自非同居家屬。原處分於送交葉黑緞收受時，因上訴人與葉黑緞已分戶，非屬行政程序法第73條第1項所稱之同居人，並未當然發生送達效力，故原處分應於葉黑緞收受後轉交上訴人之時，始生合法送達效力，上訴人提起之訴願自未逾期。㈡「漁船及船員涉案走私處分標準」係依被上訴人90年4月30日修正發布之「漁船及船員涉案走私處分原則」第3點所載「對經各級漁政主管機關核報被上訴人認定確實之走私漁船及船員，被上訴人將依漁業法第10條規定，按附表所列標準分別核予漁業行政處分」等語作成，且上開標準就相關處罰條件及裁罰內容具體明確，對違反漁業法第10條規定所稱情節重大情事，亦已明定處罰行為態樣，自非僅為通案處理之宣示性參考原則。本件上訴人既未經刑事判決有罪，亦無任何違規紀錄，僅將系爭舢舨借予王中興使用，違規情節並非重大，參照被上訴人頒布之上開處罰標準，至多僅得為收回漁業證照6個月處分，逾此範圍之裁罰處分，應屬違法不當。又被上訴人為因應臺灣地區與大陸地區人民關係條例（下稱兩岸人民關係條例）第79條第6項規定自同日之修正實施案將違反該條例第15條第1款行為得處以沒入船舶等運輸工具之裁罰規定，曾與行政院大陸委員會開會研商，決議被上訴人自92年12月31日後，針對漁船載運大陸偷渡客入境者，一律對船主處以撤銷漁業執照之處分。然本件上訴人違規應受裁罰之情事，係發生於00年0月00日，斯時被上訴人尚未作成決議，變更漁船載運大陸偷渡客入境之處罰標準，被上訴人自不得違背其所頒布之「漁船及船員涉案走私處分標準」，以本件違規行為發生時尚未產生之新裁罰基準，對上訴人為撤銷漁業執照之處罰等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被上訴人則以：上訴人為系爭舢舨之船主，雖經臺灣高雄地方法院檢察署檢察官以罪嫌不足，未予認定為共犯，為不起訴處分，惟上訴人既為船主，即應善盡其舢舨管理之責，作從事漁業行為之工具，並非供其作走私偷渡之用。惟上訴人將系爭舢舨交付其小叔王中興作人口偷渡之用。又被上訴人頒布「漁船及船員涉案走私處分原則」，係對違規行為人所從事違規態樣等作通案性之裁罰基準，雖具有一般性案件處分輕重之參考依據效力，惟本案據臺灣苗栗地方法院92年度矚重訴字第1號刑事判決之認定，系爭舢舨已淪為犯罪集團從事偷渡之工具，其利用出海作業機會從事偷渡之非漁業行為，違法事實明確，且嚴重影響臺灣地區之安全，惡性非輕。再按漁業法第10條第1項暨同法施行細則第33條之規定，主管機關對漁業人之行政處分，並不以漁業人本身必須隨船出海為限，漁業人縱不出海，但有可歸責於其經營漁業之漁船利用出海或作業之機會，違反漁業法施行細則第33條各款規定者，漁業人亦應受漁業法第10條之規範。是被上訴人衡酌上訴人違規情節重大，依漁業法第10條第1項規定，予以核處撤銷漁業執照之處分，要無不當等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠程序方面：原處分書係寄高雄市○○區○○街○○巷○○弄○號，由訴外人葉黑緞於94年4月21日蓋章註明代收，而葉黑緞與上訴人住處之門牌雖屬相同，但高雄市○○區○○街○○巷○○弄○號房屋為4樓建物，其中1樓前為客廳，後為專供上訴人及其子女使用之廚房餐廳及浴室，另上訴人之子 王瑞祥 住於1樓半之閣樓、上訴人住2樓、上訴人之女王 于瑛 住2樓半，訴外人葉黑緞住3樓，該樓層亦有專供葉黑緞個人獨立使用之廚房、冰箱、餐廳及衛浴設備，此有上訴人提出之照片可稽。又依戶籍謄本記載觀之，其中上訴人與其子王瑞祥、女 王于瑛 3人為一共同生活戶，而訴外人葉黑緞、 王中運 2人為另一獨立生活戶。是訴外人葉黑緞雖與上訴人戶籍設立地址相同，然已分別設戶而各自獨立生活，自非屬共同生活之同居家屬。其送達自不發生對上訴人合法送達之效力，應以上訴人實際收受葉黑緞轉交始生送達之效力。對於上訴人主張葉黑緞於次（22）日始轉交上訴人，被上訴人並無爭執，此時始生對上訴人合法送達效力。故本件上訴人提起訴願並未逾期，自應為實體之審理。㈡實體部分：本件上訴人將其所有之系爭舢舨交付訴外人王中興，王中興於92年8月26日利用系爭舢舨非法偷渡13名大陸女子來臺，於苗栗通霄火力發電廠近海為逃避海巡隊查緝，而將6名大陸女子推落海死亡，案經行政院海岸巡防署海洋巡防總局第三海巡隊於當日查獲之事實，有臺灣苗栗地方法院92年度矚重訴字第1號、臺灣高等法院臺中分院93年度矚上重訴字第4號、最高法院93年度台上字第4429號刑事判決可稽，並為上訴人所不爭執，王中興並經判處死刑確定，其違法情節重大堪予認定。上訴人將其所有之系爭舢舨交付王中興使用之刑事責任部分，固經臺灣高雄地方法院檢察署檢察官以其不知情為由處分不起訴，惟其既係系爭舢舨之所有者，自應對系爭舢舨負監督管理責任，而依漁業法第4條、第6條、第11條等相關規定，系爭舢舨僅能供漁業使用，上訴人將系爭舢舨交付訴外人王中興，卻未限制其僅能供漁業使用，任令用以作為偷渡大陸女子來臺之工具，復為逃避海巡隊查緝，竟將6名大陸女子推落海死亡，上訴人對系爭舢舨未盡監督管理責任甚為顯然，而且情節重大。被上訴人以其違反漁業法施行細則第33條第1款規定，情節重大，乃依漁業法第10條第1項規定，撤銷其原領漁舢港外222號舢舨之漁業執照，核無不合。又上訴人訴稱依被上訴人90年4月30日修正發布之「漁船及船員涉案走私處分標準」，上訴人既未經刑事判決有罪，僅將舢舨借由小叔王中興使用，前亦無任何違規紀錄，被上訴人至多僅得為收回漁業證照6個月處分；被上訴人雖曾與行政院大陸委員會開會研商，決議被上訴人自92年12月31日後，針對漁船載運大陸偷渡客入境者，一律對船主處以撤銷漁業執照之處分，然本件所稱上訴人違規應受裁罰之情事，係發生於00年0月00日，斯時被上訴人尚未作成決議，變更漁船載運大陸偷渡客入境之處罰標準，依行政罰法第5條規定，被上訴人自不得違背其所頒布之「漁船及船員涉案走私處分標準」云云。惟查，上揭「漁船及船員涉案走私處分標準」僅為被上訴人內部通案處理之參考標準，被上訴人並不因該標準而喪失其他裁量權，對於情節特別重大之個案仍得為適當之裁量。因發生上揭上訴人將系爭舢舨交付訴外人王中興，非法偷渡大陸女子來臺，而將6名大陸女子推落海死亡之重大違法事件，行政院召集被上訴人與行政院大陸委員會等機關開會研商決議，針對此類案件，被上訴人自92年12月31日以後，一律均處以撤銷漁業執照處分。被上訴人乃對上訴人處以撤銷漁業執照之處分，並無不當。又上揭標準僅係被上訴人內部通案處理之參考標準，並非行政罰法第5條規定所稱之「法律或自治條例有變更者」，上訴人稱本案依行政罰法第5條規定應依決議前之上揭標準裁罰云云，亦無可採。綜上所述，被上訴人衡酌上訴人違規情節重大，依漁業法第10條第1項規定，核處撤銷上訴人漁業執照之處分，核無不合。訴願決定不予受理，理由雖有未洽，但其維持原處分之結論與駁回訴願相同，仍應予維持等由，乃駁回上訴人在原審之訴。
五、本院查：㈠按「漁業人違反本法或依本法所發布之命令時，中央主管機關得限制或停止其漁業經營，或收回漁業證照1年以下之處分；情節重大者，得撤銷其漁業經營之核准或撤銷其漁業證照。」、「漁業人或漁業從業人於出海或作業時，不得有左列行為：一、違法從事非漁業行為。．．．」分別為漁業法第10條第1項及同法施行細則第33條第1款所規定。㈡本件上訴人將其所有系爭舢舨交付訴外人王中興，因訴外人王中興於92年8月26日利用系爭舢舨非法偷渡13名大陸女子來臺，在苗栗通霄火力發電廠近海為逃避海巡隊查緝，將6名大陸女子推落海死亡，案經行政院海岸巡防署海洋巡防總局第三海巡隊於當日在苗栗通霄火力發電廠海（岸）域處查獲，被上訴人乃以上訴人違反漁業法施行細則第33條第1款規定，依漁業法第10條第1項規定，以94年4月18日農授漁字第0941209854號處分書撤銷上訴人原領系爭舢舨之漁業執照。上訴人不服，循序提起行政訴訟。原判決關於上訴人所有系爭舢舨於出海作業時違法從事非漁業行為之事實，及被上訴人依漁業法第10條第1項及同法施行細則第33條第1款規定所為撤銷上訴人原領漁業執照之原處分合法性，暨上訴人在原審之主張如何不足採等事項，均已詳為論述，因而維持原處分及訴願決定，駁回上訴人在原審之訴，並無上訴人所指摘判決不備理由之違法情形。㈢上訴人主張其違規行為在先（92年8月26日），被上訴人變更裁罰標準在後（92年12月31日），被上訴人應依90年4月30日（90）農漁字第901320623號令修正發布之「漁船及船員涉案走私處分原則」及前揭原則附件「漁船及船員涉案走私處分標準」予以處分，惟被上訴人以行為後變更之行政慣例，處罰上訴人於變更前之違規行為，有違法律不溯既往原則，且被上訴人如無特別情形而為差別待遇，自屬裁量濫用，被上訴人對第1次違反之初犯者，率為撤銷漁業證照之處分，亦違平等原則、行政自我拘束原則、誠信原則及信賴保護原則云云。按「行政機關為行使法律所授與裁量權，在遵循法律授權目的及範圍內，必須實踐具體個案正義，惟顧及法律適用之一致性及符合平等原則，乃訂定行政裁量準則作為下級機關行使裁量權之基準，既能實踐具體個案正義，又能實踐行政之平等原則，非法律所不許。」本院93年判字第309號著有判例。是行政機關基於法律授權裁量之意旨及行使裁量權之需要，而訂定裁量基準時，其除作原則性或一般性裁量基準之決定外，仍應作例外情形時裁量基準之決定，始符合立法者授權裁量之意旨（司法院釋字第423號解釋意旨參照），以達具體個案之正義。再立法機關制定法律之目的，乃在於實現正義公平。立法機關立法授權行政機關行使裁量權的功能之一，係在避免因普遍的平等所造成具體個案的不正義；亦即追求具體個案的正義。裁量基準或裁罰標準，乃基於行政平等原則之實踐要求，但其僅是抽象的類型化標準，必須容許事務本質上無法適當歸入類型的個案特殊情形的存在，而予以不同的處理。查漁業人或漁業從業人於出海或作業時，違法從事非漁業行為者，依據漁業法第10條第1項定其法律之效果，為限制或停止其漁業經營、收回漁業證照1年以下之處分，而情節重大者，並得撤銷其漁業經營之核准或撤銷其漁業證照。被上訴人90年4月30日（90）農漁字第901320623號令修正發布之「漁船及船員涉案走私處分原則」及其附件「漁船及船員涉案走私處分標準」，就「人員偷渡」走私類別，船主未經判決有罪者，一律以違規行為次數作為裁量標準（亦即第1次收回漁業證照6個月；第2次收回漁業證照1年；第3次撤銷漁業證照），而未審酌漁業法第10條第1項關於「情節重大者」得撤銷其漁業經營之核准或撤銷其漁業證照之考量因素，造成行為人不論其違規情節是否重大，均一律以違規行為次數作為主管機關裁罰之唯一標準，則上開處分原則及處分標準，與法律授權裁量之意旨未盡相符；其後因發生上訴人將系爭舢舨交付訴外人王中興非法偷渡大陸女子來臺並將6名大陸女子推落海死亡之重大違法事件，行政院乃召集被上訴人與行政院大陸委員會等機關開會研商（見原審卷第125-128頁），並經被上訴人依該會議結論，補充上開處分原則及處分標準所未規範者（即漁業法第10條第1項關於「情節重大者」得撤銷其漁業經營之核准或撤銷其漁業證照之裁量因素）。從而被上訴人基於漁業法第10條第1項授權裁量之意旨及補充裁量因素，以上訴人所有系爭舢舨作為犯罪之工具而從事載運大陸地區人民非法偷渡之行為，影響國家安全福祉及社會治安甚鉅，並違反被上訴人當初核准上訴人漁業執照之目的，違規情節重大，因而撤銷上訴人原領漁業執照，符合漁業法第10條第1項規定之立法授權目的，未逾越法定裁量範圍，亦未違反比例原則、平等原則及行政自我拘束原則。況依兩岸人民關係條例第15條第1款、第79條第6項規定，使大陸地區人民非法進入臺灣地區之行為係以運送大陸地區人民非法進入臺灣地區為主要目的者，主管機關得沒入該船舶，則本件被上訴人依漁業法第10條第1項規定撤銷上訴人原領漁業執照，基於行政一體，亦符合上開兩岸人民關係條例規範意旨。又漁業法第10條第1項之處罰規定，於上訴人行為時或被上訴人裁罰處分時，均無變更，尚無上訴人所指原處分違反法律不溯既往原則之情形。至上揭處分原則及處分標準，亦僅機關內部業務管理之規定，並無涉及法規之廢止或修改，自無信賴保護原則之適用。另上訴人所引高雄高等行政法院90年度訴字第2148號及91年度訴字第62號判決，分別為印花稅及空氣污染防制法事件之個案判決，並非判例，其個案見解不能拘束本院之判斷。㈣綜上所述，原判決駁回上訴人在原審之訴，其所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無所謂原判決有違背法令之情形。上訴人主張原處分違反法律不溯既往原則、裁量濫用、平等原則、行政自我拘束原則、誠信原則及信賴保護原則等節，乃其法律上之歧異見解，要難謂為原判決有違背法令之情形。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國98年11月19日
最高行政法院第四庭
審判長法官劉鑫楨
法官楊惠欽法官陳金圍法官劉介中法官曹瑞卿以上正本證明與原本無異中華民國98年11月19日
書記官吳玫瑩