最高行政法院109年度年上字第323號判決

裁判字號：最高行政法院109年年上字第323號判決

裁判日期：民國110年12月09日

裁判案由：公立學校教職員退休資遣撫卹條例

最高行政法院判決109年度年上字第323號上訴人 吳德明 等980人（詳附表）共同訴訟代理人 朱敏賢 律師
陳昱成 律師 陳新傑 律師上訴人 徐源浩 （即 徐秀榮 之承受訴訟人）
徐源銘 （即徐秀榮之承受訴訟人）共同訴訟代理人朱敏賢律師上訴人 王聖文
（與附表編號980同為 洪淑姿 之承受訴訟人）被上訴人教育部代表人 潘文忠 訴訟代理人 黃慧婷 律師
陳柏元 律師 邱馨嫻 律師被上訴人新北市政府代表人 侯友宜 被上訴人桃園市政府代表人 鄭文燦 被上訴人臺北市政府代表人 柯文哲 上列當事人間公立學校教職員退休資遣撫卹條例事件，上訴人對於中華民國109年5月27日臺北高等行政法院107年度年訴字第298號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、上訴人 陳珍漢 於民國109年10月5日死亡，由其繼承人 陳顗光 、 陳姿蓉 、 陳姿螢 、 陳顗旭 、 陳嬿 而具狀聲明承受訴訟；上訴人 董德勝 於109年10月5日死亡，由其繼承人 蔡錦蘭 、 董家榮 、 董建志 、 董晏伶 具狀聲明承受訴訟；上訴人 楊明照 於109年6月1日死亡，由其繼承人 楊凡立 具狀聲明承受訴訟；上訴人 徐寧莉 於109年11月24日死亡，由其繼承人 林朝元 、 林妤宣 、 林珮瑛 、 林志融 具狀聲明承受訴訟；上訴人徐秀榮於109年2月23日死亡，由其繼承人徐源浩、徐源銘具狀聲明承受訴訟；上訴人 劉傅賢 於109年10月25日死亡，由其繼承人 劉德奎 、 劉令儀 、 劉宇涵 具狀聲明承受訴訟，均核無不合。
上訴人洪淑姿於109年5月18日死亡，繼承人為 王紀莊 、王聖文，其中王紀莊具狀聲明承受訴訟，核無不合，另本院於110年10月7日裁定命王聖文承受訴訟。
二、爭訟概要：㈠陳珍漢、董德勝、楊明照、徐寧莉、徐秀榮、劉傅賢、洪淑
姿及附表編號1至962、968、977、980之上訴人（下合稱陳珍漢等972人）均為公立學校退休教育人員，於107年6月30日前分別經被上訴人依學校教職員退休條例（下稱舊法）核定退休。嗣被上訴人依107年7月1日施行之公立學校教職員退休資遣撫卹條例（下稱新法）第34條、第36條、第37條及第39條等規定，分別重新審定陳珍漢等972人每月退休所得，並分別以如臺北高等行政法院（下稱原審）107年度年訴字第298號判決（下稱原判決）附表【其中編號5 鄭春玉 、編號962 周鳳華 上訴部分，本院另為裁定；編號62之「 陳麗妍 」有誤，應更正為「 陳麗姸 」、編號191之「 薛啟烈 」有誤，應更正為「 薛啓烈 」、編號198之「 張文啟 」有誤，應更正為「 張文啓 」、編號225之「 洪啟元 」有誤，應更正為「 洪啓元 」、編號367之「 楊安 俐」有誤，應更正為「楊安悧」、編號372之「 龐怡倩 」有誤，應更正為「 龎怡倩 」、編號457之「 孔祥真 」有誤，應更正為「 孔祥眞 」、編號484之「 林啟訓 」有誤，應更正為「 林啓訓 」、編號526之「 鍾啟文 」有誤，應更正為「 鍾啓文 」、編號552之「 陳玉羨 」有誤，應更正為「 陳玉羡 」、編號661之「 陳靚禕 」於上訴後改名為「 陳芮捷 」、編號727之「 林素鈴 」，於上訴後改名為「 林若喬 」；其餘均同原判決附表】所示之已退公立學校教職員退休所得重新審定通知書【下合稱原處分；除編號131之原處分文號誤植為「臺教授國字第10700060791C號（人員序號130）」，正確文號應更正為「臺教授國字第1070060791C號（人員序號130）」、編號139之原處分文號誤植為「臺教人(四)字第1070076519號（人員序號79）」，正確文號應更正為「臺教人(四)字第1070076159號（人員序號79）」、編號436之原處分文號誤植為「臺教授國字第10700601419號（人員序號67）」，正確文號應更正為「臺教授國字第1070061419號（人員序號67）」、編號464之原處分文號誤植為「臺教授國字第1070060303B號（人員序號29）」，正確文號應更正為「臺教授國字第1070059254A號（人員序號29）」、編號470之原處分文號誤植為「臺教授國字第1070060303B號（人員序號166）」，正確文號應更正為「臺教授國字第1070060303號（人員序號166）」、編號618之原處分文號誤植為「府教人字第1070114920號（人員序號19）」，正確文號應更正為「府教人字第1070114926號（人員序號19）」、編號780之原處分文號誤植為「府教人字第1070117043號（人員序號36）」，正確文號應更正為「府教人字第1070117403號（人員序號36）」、編號971之原處分文號誤植為「府教人字第1034719900號（人員序號15）」，正確文號應更正為「府教人字第10734719900號（人員序號15）」外，其餘均同原判決附表】通知陳珍漢等972人。
㈡其後，教育部發現上訴人 蘇碧麗 所受原處分有舊制月退休金
額未符之情形，乃以107年7月5日臺教授國字第1070076965號函送同字號已退公立學校教職員退休所得重新審定通知書（人員序號89）（下稱後處分），重新審定上訴人蘇碧麗之每月退休所得，並將其所受原處分予以收回作廢。
㈢陳珍漢等972人對原處分不服，提起訴願，分別經行政院或教
育部以如原判決附表所示之訴願決定（下合稱訴願決定）駁回後，向原審提起行政訴訟，並各就其訴願決定及原處分聲明撤銷。經原判決駁回，陳珍漢等972人仍不服，遂提起本件上訴。
三、陳珍漢等972人起訴主張、被上訴人於原審之答辯及聲明，均引用原判決所載。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，略以：㈠108年8月23日司法院釋字第783號解釋（下稱釋字第783號解
釋）認新法第8條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。新法第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障生存權及教育工作者生活之意旨尚無違背。新法第4條第4款、第5款、第19條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。揆諸司法院釋字第185號解釋（下稱釋字第185號解釋）意旨，原審審理案件適用法律時，應受釋字第783號解釋見解之拘束。
㈡政府就退撫新制實施前所定退撫給與之支付，以及退撫新制
實施後之財源中，關於政府提撥、政府補助部分，同屬全部源自政府預算之恩給制範疇，涉及國家財政資源分配之社會關聯性，就此財源產生之財產上請求權，立法者得有相對較高之調整形成空間；政府負最後支付保證責任意旨在於，於採行開源節流手段仍不足以維持退撫基金收支平衡時，政府應另以預算為撥款補助支應；退撫給與並非遞延工資之給付；最低保障金額之設定，保障退休公立學校教職員於退休後之基本生活，與憲法保障教育工作者生活之意旨尚無違背；退休教職員之退撫給與法律關係，跨越新、舊法施行時期，則新法適用於舊法施行期間內已發生，且於新法施行後繼續存在之退撫給與法律關係，並非新法之溯及適用，無涉法律不溯及既往原則；新法對原退撫給與作適度之調降，係為達成延續退撫基金之存續，維護退休公立學校教職員老年經濟安全等目的，整體而言，係為追求高於個人信賴利益之重要公共利益，且設有適度減緩受規範對象之生活與財務規劃所受衝擊之措施，所採手段未逾越必要之程度，故與信賴保護原則、比例原則尚無違背。
㈢舊法遭新法施行而廢止，被上訴人有義務為陳珍漢等972人月
退休所得的計算審定，此為達成新法所追求高於陳珍漢等972人個人信賴保護之重要公益所必要，則被上訴人所為之原處分，合於行政程序法第123條第4款規定得為廢止前退休審定處分之事由，前退休審定處分之存續效力，自因原處分就其變更原規制內容部分，依法廢止其存續效力而不存在。原處分之規制內容，係重新計算審定陳珍漢等972人自新法施行日起之月退休所得，亦即其內部效力是自107年7月1日始發生，原處分本應以內部效力發生時所施行之新法，作為其法律依據。至陳珍漢等972人雖部分具有私立學校年資者，惟退撫給與之所得替代率係依原審定退休年資計算，而陳珍漢等972人原審定之退休年資，依舊法規定，本即以公立學校年資為限，不含私立學校年資，亦即陳珍漢等972人之退休年資，並不因新法修正而有不同。另教育部訴願委員 李嵩茂 於他案同類事件曾擔任教育部之代理人，然此與本件屬獨立不同事件，不當然構成迴避事由，且李嵩茂亦非參與原處分作成之人員，並無陳珍漢等972人所指行政程序法第32條第3款規定之迴避事由。
㈣新北市政府固以107年7月3日新北府教人字第1071164941號公
告（下稱107年7月3日公告）將新北市市立學校教職員之退休、資遣及撫卹等退撫案件之權限劃分予教育局執行，惟該公告業經新北市政府以107年11月21日新北府教人字第1072183593號公告廢止，且本件並非市立學校教職員之退休案，而係已退休學校教職員退休所得重新審定，難謂屬107年7月3日公告權限劃分之範圍內；況新北市政府縱將已退休學校教職員退休所得重新審定事務之權限劃分予教育局執行，然其除依行政程序法第18條規定喪失管轄權外，不因其將權限之一部委任或委託教育局辦理，而發生喪失管轄權之效果。
新北市政府為公立學校教職員退休事務之主管機關，其重新審定附表編號483至583、962之上訴人及洪淑姿（即原判決附表編號489至590、974之原告）之退休所得，並無違誤等語，駁回上訴人於原審之訴。
五、本院查：㈠關於上訴人蘇碧麗（附表編號55）以外之其餘上訴人部分：
⒈憲法第78條規定：「司法院解釋憲法，並有統一解釋法律
及命令之權。」第173條規定：「憲法之解釋，由司法院為之。」第171條第2項規定：「法律與憲法有無牴觸發生疑義時，由司法院解釋之。」第79條第2項規定：「司法院設大法官若干人，掌理本憲法第78條規定事項……」是解釋法律牴觸憲法而宣告其為無效，乃專屬司法院大法官之職掌。司法院依上開規定所為之解釋，有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之，違背解釋之判例，當然失其效力，亦經釋字第185號解釋宣示在案。上開解釋所稱之全國各機關，當然包含法院在內。次按法官依據法律獨立審判，憲法第80條定有明文，故依法公布施行之法律，法官應以其為審判之依據，不得認定法律為違憲而逕行拒絕適用；又該法律如經司法院作成解釋宣告未違憲，依前段之說明，法院亦自應受其拘束，於審理個案時，依解釋意旨為之；且於該解釋作成後，如無因憲法或相關法律有所修正，或相關社會情事已有重大變更，而有重行認定與判斷之必要，並聲請經司法院再作成變更或補充之解釋，應不許法院或其他任何人民或機關持歧異之見解不予遵守。
⒉經查，陳珍漢等971人（亦即陳珍漢等972人，扣除上訴人
蘇碧麗部分）均為公立學校退休教育人員，其等退休案前分別經被上訴人審定退休生效。嗣因新法於106年8月9日公布，除第8條第4項、第69條規定自公布日施行外，其餘條文自107年7月1日施行，被上訴人爰以原處分重新審定其等每月退休所得，為原判決依法確定之事實。而依陳珍漢等971人於原審起訴時，所爭執者係據以作成原處分之新法是否違反比例原則、信賴保護原則、法律不溯及既往原則、社會國原則而有違憲問題之指摘，惟原審業已論明：司法院於108年8月23日作成釋字第783號解釋，認「退撫給與因財源不同有不同保障」「調降非屬一次性之退撫給與，無涉法律不溯及既往原則」「調降原退撫給與，無違信賴保護原則、比例原則」，則「新法第8條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背」「新法第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障生存權及教育工作者生活之意旨尚無違背」「新法第4條第4款、第5款、第19條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背」，而作成合憲解釋，依釋字第185號解釋意旨，全國各機關及人民均應受司法院解釋效力之拘束，原審亦應受其拘束等語。從而，原審以陳珍漢等971人所提撤銷訴訟為無理由，予以駁回，於法並無不合。上訴理由主張：釋字第783號解釋有諸多解釋脫漏、論證不周及理由矛盾等違誤，原判決逕予援用，而未就上訴人所主張原處分違反公立學校教職員（上訴理由誤植為公務員）制度性保障、法律不溯及既往原則、信賴保護原則及比例原則等爭點實質審理，亦未敘明不可採之理由，有判決理由不備之違誤等語，核不足採。
⒊上訴意旨復主張：被上訴人於新法施行前即作成原處分，
乃依尚未生效之法律作成行政處分，自屬欠缺法律依據而違反法律保留原則等語。惟查，原處分已載明其規制內容是依107年7月1日施行之新法，重新計算審定陳珍漢等971人自107年7月1日至117年12月31日及118年1月1日後每月退休所得，核其效力是自107年7月1日新法（除第8條第4項及第69條外）施行起同時發生之事實，顯未有上訴人所主張原處分係根據未生效之新法所作成而屬違法應予撤銷之情形。再者，觀諸釋字第783號解釋理由書意旨，可知退休人員經審定後之月退休金，係建構於繼續性法律關係，調降退休所得係政府為確保退撫制度永續發展，保障退休人員老年經濟生活安全，經檢討原有退休制度不合宜之處，並參酌當前世界先進國家公部門退休改革方案，分階段改革，新制度係短程改革之作為，旨在檢討現行制度，期以達成退撫基金用盡年限由原118年延後至138年之現階段改革效益，解決急迫財務危機。且新法第37條第5項明定：「本條例施行前退休生效者，應按本條例施行時之待遇標準，依前4項規定重新計算每月退休所得；……。」故被上訴人依新法之規定作成原處分，就陳珍漢等971人自107年7月1日以後之每月退休所得重新計算，並非廢止原核准退休之審定，亦非撤銷所計算於舊法時期之每月退休所得審定，顯無行政程序法關於廢止或撤銷行政處分等規定之適用。則上訴意旨主張：陳珍漢等971人所受之前退休審定處分既未經撤銷或廢止，自具存續力，被上訴人並無作成與該處分內容不一的原處分之權限，是原處分牴觸該處分之實質存續力而屬違法等語，顯非可採。原判決認陳珍漢等971人之前退休審定處分的存續效力，因原處分就其變更原規制內容部分，依法廢止其存續效力而不存在，其理由雖有未洽，但仍不影響原審為陳珍漢等971人敗訴之判決結果，仍應予維持。
⒋原判決業已敘明：依新法第37條第2項規定，所得替代率係
依原審定之退休年資計算，亦即陳珍漢等971人之退休年資，不因新法修正而有不同等語。上訴意旨仍執前詞，指摘原處分將審定年資限於公立學校年資係增加法律所無之限制，悖於司法院釋字第658號解釋意旨，更有違行政程序法第4條、平等原則、論理法則而屬當然違法乙節，即屬誤解，難以憑採。至原判決關於公私立學校教師年資採計之論述，已屬贅述，不影響原判決駁回之結果。
⒌對照新法第2條規定：「本條例之主管機關：在中央為教育部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」而舊法施行細則第26條規定：「國（省）立學校教職員之退休案，由教育部審定，直轄市立學校由直轄市政府教育局審定，縣（市）立學校由縣（市）政府審定。」足見新法已明定其主管機關在直轄市為直轄市政府，與舊法施行細則第26條之規定有別。再者，新法第65條第2項復特別規定：「本條例施行前退休生效者之每月退休所得，依第36條、第37條及第39條規定重新計算時，應由主管機關以書面行政處分為之。」則被上訴人新北市政府本於新法之直轄市主管機關地位，依據新法第65條第2項規定，對附表編號483至583、962之上訴人及洪淑姿（即原判決附表編號489至590、974之原告）分別作成原處分，重新計算其自107年7月1日起之每月退休所得，自無欠缺管轄權限可言。上訴人執被上訴人新北市政府頒訂之分層負責授權一般規定，據以主張其欠缺管轄權限乙節，不能採取。
㈡關於上訴人蘇碧麗（附表編號55）部分：
上訴人蘇碧麗所受原處分，業經教育部以後處分變更其處分內容，惟上訴人蘇碧麗仍對原處分（非對後處分）提起撤銷訴訟，乃欠缺權利保護必要，其訴訟並無實益。原判決雖係以上訴人蘇碧麗主張原處分適用之新法第34條、第36條、第37條、第39條等規定牴觸憲法，而新法相關規定業經釋字第783號解釋肯認合憲，原處分依新法作成並無違誤等由為據，爰駁回其所提撤銷訴訟，理由雖有未洽，惟駁回結論並無二致。
㈢綜上所述，原判決駁回上訴人在原審之訴，雖部分理由未盡
妥洽，惟駁回結果並無二致，仍應予維持。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中華民國110年12月9日
最高行政法院第四庭
審判長法官胡方新
法官陳國成法官蕭惠芳法官林惠瑜法官曹瑞卿以上正本證明與原本無異中華民國110年12月10日
書記官莊子誼