裁判字號：臺灣雲林地方法院105年簡字第16號判決
裁判日期：民國105年08月18日
裁判案由：動物傳染病防治條例
臺灣雲林地方法院行政訴訟判決105年度簡字第16號原告 吳莉玲 輔佐人 陳錫彬 被告雲林縣政府代表人 李進勇 訴訟代理人 洪麗瓊 上列當事人間動物傳染病防治條例事件，原告不服行政院農業委員會中華民國105年6月8日農訴字第1050703205號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。‧‧‧有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。」行政訴訟法第111條第1項及第3項第2款分別定有明文。而變更或追加他訴是否適當，則應就訴訟資料利用之可能、當事人利益、訴訟經濟等具體情事加以衡量。本件係原告申請經被告否准後不服提起之行政訴訟案件，原告之起訴狀原聲明「被告應給付原告新臺幣（下同）258,156元。」，嗣於民國105年8月
2日具狀變更聲明：「⒈撤銷原處分及訴願決定。⒉被告應給付原告258,156元及起訴狀繕本送達翌日起至清償日止按週年利率5%計算之利息。」（見本院卷279頁），經核原告之上開訴之變更，依請求之基礎均不變，皆與原已起訴部分可共用相同訴訟程序及資料，且有利於當事人之利益，應予准許，合先敘明。
二、事實概要：緣被告所屬動植物防疫所（下稱雲林防疫所）接獲原告通報，於104年1月27日派員至坐落雲林縣○○鄉○○○段○○○○○○○○○○號土地之未登記畜牧場（下稱系爭畜牧場）採樣，並開立禽類移動管制通知書，經送請行政院農業委員會（下稱農委會）家畜衛生試驗所檢驗結果，確認系爭畜牧場罹患高病原性家禽流行性感冒，雲林防疫所乃於104年1月30日派員至系爭畜牧場撲殺大肉鵝187隻。嗣原告檢送相關資料向被告申請撲殺補償費，被告認原告提供之「104年1月29日委託清除化製之原料來源單（三聯式）」（下稱化製單）係在系爭畜牧場未簽訂化製原料委託化製處理合約書（下稱化製合約書）情形下開立，所申報852隻鵝不予採計（下稱系爭鵝隻），爰以104年12月24日府動防二字第1043400671號函附編號293撲殺補償費明細表核定補償隻數為187隻，撲殺補償費為56,732元，並追繳溢付之撲殺補償費128,874元（下稱原處分）。原告不服原處分，提起訴願，經訴願機關以105年6月8日農訴字第1050703205號訴願決定予以駁回，原告不服，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：
㈠、原告於系爭畜牧場飼養鵝隻因疑似發生高病原性禽流感症狀，依動物傳染病防治條例規定通報被告，被告於104年1月27日派防疫人員至系爭畜牧場清點數量及開立移動管制書，通報當日計移動管制該畜牧場9週齡肉鵝隻共1,200隻，被告遲至104年1月30日才派人至系爭畜牧場撲殺鵝隻，期間畜牧場鵝隻死亡共852隻（即系爭鵝隻），於104年1月29日始以化製車輛清運出場，然被告以系爭鵝隻部分未與化製場簽化製合約為由拒絕補償，僅補償104年1月30日撲殺鵝隻187隻，依前揭系爭畜牧場移動管制書所載可以證明系爭畜牧場確實於移動管制期間至少有1,200隻在場內，而化製單亦可證明系爭畜牧場系爭鵝隻於104年1月29日經化製車運出場，但被告未依實際情形補償，也未查證系爭鵝隻是否存在，僅補償前述187隻部分，致使原告權益受損。
㈡、按動物傳染病防治條例第40條規定，原告並無違反該規定，被告卻另訂定以原告未與化製場簽約而拒絕補償，根本違反法律保留原則，其對人民不利益處分毫無根據，恣意妄為。且104年初國內爆發禽流感後，中央政府即多次宣布禽流感主動通報者將全額補償，此所謂全額補償者即應代表在數量上及單價上完全補償，故只要養鵝戶依規定主動通報後所有被移動管制鵝隻均應予補償，若再發布此命令後再以各種行政手段不予補償顯然有違誠實信用原則。
㈢、本件系爭鵝隻確實存在，除有被告開立之移動管制書外，且有化製單可證，被告若有疑慮應依行政程序法對系爭鵝隻進行調查，並對當事人有利不利情形一律注意，然本件被告未依行政程序法進行調查，亦未注意對原告有利之事實，已違反行政程序法規定。本件肉鵝價格經被告計算認定每隻為30
3元，被告未依法補償系爭鵝隻計258,156元，自屬無理由等情，並聲明：⒈撤銷訴願決定及原處分。⒉被告應給付原告258,156元及起訴狀繕本送達翌日起至清償日止按週年利率5%計算之利息。⒊訴訟費用由被告負擔。
四、被告則以：
㈠、被告按103年12月24日公告之動物傳染病防治條例第40條第
1項第4款規定，僅針對因罹患動物傳染病所撲殺動物給予補償。然此期間農委會動植物防疫檢疫局依據前揭條文訂定行政規則，即「104年家禽流行性感冒撲殺補償申領作業補充注意事項」（下稱系爭注意事項），作為104年度發生禽流感疫情撲殺補償之通則，同時針對審理補償費有疑慮之案件，由動植物防疫檢疫局召開「高病原性禽流感撲殺補償協助評價審理小組會議」提出決議，基此，被告自應依系爭注意事項辦理撲殺動物補償事宜。又本次高病原性家禽流行性感冒撲殺補償費計核發425件行政處分明細表，爰依行政程序法第97條第1項第3款規定，得不附記理由，另其他應記載事項，則依同法第96條載明於本明細表上。
㈡、原告稱未與化製場簽約即不予補償乙節，依「化製場及化製原料運輸車消毒及管理辦法」第9條，原告應與化製場簽訂化製合約書後，動物屍體始得為化製來源，並依被告所屬化製業務主管單位表示：「化製單之領用程序為畜牧場於與化製場簽定合約書後，始得向牧場所在地動物防疫機關領用」。綜合上述，原告既未與化製場完成簽約程序，應無化製單可供開立使用，故依法針對原告所提之化製單，視為無效單據，原告主張依化製單標準補償，即無理由；原告復主張系爭鵝隻未予補償，104年1月30日撲殺鵝隻卻有補償，兩者何以不同處理，顯有矛盾，於法尚有不合等語，惟查，撲殺日被告依據動傳條例第20條第1項第1款撲殺清除該場之病禽，其撲殺後動物屍體處理上，因原告所屬畜牧場並無與化製場簽定合約，故被告化製承辦單位於撲殺當日依前法指定所派之動物屍體清除車輛將該批屍體送至本縣台塑六輕廠所屬焚化爐，進行燒毀作業；撲殺日撲殺之動物並依據動傳條例第40條第2項及動物傳染病防治條例補償評價委員會之組成人員及評價標準第四條附件三家禽評價基準給予補償之。而1月29日死亡之動物屍體則應依據動傳條例第23條及管制書注意事項第1點處理動物屍體，其上揭2日針對動物屍體之處置及清運方式皆不同，且皆有相關規定之法源依據，故並非如原告所言，被告處分有自相矛盾等語資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本院之判斷：
㈠、本件如事實概要欄所載之事實，除後列之爭點事項外，並有禽類移動管制通知書、委託清除化製之原料來源單、原處分暨所附之高病原性家禽流行性感冒撲殺補償費明細表、家禽流行性感冒檢測通報單、農委會動植物防疫檢疫局104年5月20日防檢一字第1041472433號函、化製合約書、訴願決定書等件附卷可稽，此部分之事實堪予認定。經核本件爭點為：⒈被告所憑之系爭注意事項，得否作為核准是否補償原告之依據？⒉原處分核定補償原告鵝隻之數量，有無違誤？即系爭鵝隻經被告核定不予補償，有無理由？經查：
㈡、按依本條例規定，由動物防疫人員施行生體檢查、預防注射、投與疫苗、藥浴或投藥而致死或流產，或撲殺之動物及銷燬之物品，除其所有人或管理人違反第12條第1項之規定或未依動物防疫人員之指導者不予補償外，該管直轄市、縣（市）主管機關應組織評價委員會，評定其價格，並依下列基準發給補償費：四、罹患動物傳染病所撲殺之動物，依評價額5分之3以內補償之。但所罹患之動物傳染病屬新發現，或國內已持續2年以上未有發生，首例主動通報者，撲殺之動物依評價額以內補償之；前項評價委員會之組成人員及評價標準，由中央主管機關定之；第一項各款補償費，由直轄市或縣（市）主管機關負擔。但中央主管機關得予補助。動物傳染病防治條例第40條第1項第4款、第2項、第4項定有明文。次按化製場應與委託化製處理之業者訂定委託化製動物屍體或廢棄屠體契約書；化製場代處理之化製原料來源，應以訂有委託化製契約書之業者或主管機關指定化製者為限；未訂定契約書之化製原料，化製場應予拒收。化製場及化製原料運輸車消毒及管理辦法第7條第1項、第9條均有明定。又「申請需檢附相關資料：㈠肉禽：評價紀錄表、檢測通報單、屍體重量單、化製三聯單（或其他最終處理證明）、雛禽價格收據（或中央畜產會提供）、飼料價格收據（或中央畜產會提供）。」、「有關化製單據所載地址與實際撲殺地點不符者一律不得採計。」系爭注意事項第5點第1款、第8點決議事項（十三）分訂有明文。
㈢、再按動物傳染病防治條例第40條第2項規定：「前項評價委員會之組成人員及評價標準，由中央主管機關定之。」，而上開系爭注意事項第1點之規定：「本注意事項依據動物傳染病防治條例第40條規定辦理。」，因此，上開系爭注意事項係動物傳染病防治條例主管機關之主管機關即行政院農業委員會動植物防疫檢疫局，於法定權限範圍內，就家禽因流行性感冒死亡所受損失之補償要件、範圍及評價標準，本於職權所為細節性、技術性及解釋性之統一行政規則，以為各直轄市及縣（市）主管機關行使職權之準據，為法律所必要之補充，並未逾越動物傳染病防治條例第40條之規範意旨，亦未增加法律所無之限制或負擔，核無違反法律保留原則，被告自得援為辦理本件之依據，本院予以尊重，原告主張：其飼養遭撲殺之鵝隻，依動物傳染病防治條例第40條規定，均得受補償，且104年初國內爆發禽流感後，中央政府即多次宣布禽流感主動通報者將全額補償，此所謂全額補償者即應代表在數量上及單價上完全補償，故只要養鵝戶依規定主動通報後所有被移動管制鵝隻均應予補償，若再發布此命令後再以各種行政手段不予補償顯然有違誠實信用原則等語，自不足採。
㈣、原處分核定補償原告鵝隻之數量，有無違誤？即系爭鵝隻經被告核定不予補償，有無理由？
１、原告主張：化製單可證明系爭畜牧場系爭鵝隻於104年1月29日經化製車運出場，系爭鵝隻經化製場集運業者清運出場，但被告未依實際情形補償，也未查證系爭鵝隻是否存在，僅補償187隻部分，致使原告權益受損等語。經查：
⑴、查系爭注意事項可為本件辦理之依據，業如前述，則本件自
可循該規定，認定本件系爭鵝隻是否核定予以補償之事實，而依卷附禽類移動管制通知書所載系爭畜牧場地址「林厝寮段4623、4624地號」（見本院卷第15頁），核與原告提出填單日期104年1月29日之化製單，即本件原告主張系爭鵝隻撲殺該日所填具者，化製單「畜牧場或事業場址」欄位記載之地址為「雲林縣○○鄉○○村○○路○○○○號」（見本院卷第17頁）不符，則被告自得依首揭系爭注意事項第8點決議事項（十三）規定，而將系爭鵝隻不予採計甚明。至於原告於言詞辯論後具狀表示主張：上開雲林縣○○鄉○○村○○路○○○○號係誤載等語，然化製單已明確載明「畜牧場或事業場址」欄位，且依禽類移動管制通知書所載已分別有戶籍地址○○○鄉○○村○○路66之5號」及養禽場地址「林厝寮段4623、4624地號」2個欄位，應已知悉該2個欄位之不同，則原告上開主張，顯不足信。
⑵、按動物因罹患第六條第一項甲類或乙類動物傳染病致死後之
屍體，其所有人或管理人應依動物防疫人員之指示，迅速施行燒燬、掩埋、化製或其他必要之處置。但為供鑑定病因或學術研究，而經主管機關認可者，應依其指示辦理。動物傳染病防治條例第23條定有明文。另依卷附禽類移動管制通知書注意事項欄第1項記載：「管制期間貴場若發現動物死亡時，應即通報所在地動物防疫機關，經該機關派員確認後，由化製場集運業者簽收化製三聯單，並由畜主將收執聯繳交所在地動物防疫機關（公所）後送本所備查。」（見本院卷第15頁），故於管制期間若發現動物死亡時，經機關派員確認，須由化製場集運業者簽收化製單以為證明。依原告所出之化製單內之「化製原料運輸車駕駛人簽章」欄位空白，亦與上開動物傳染病防治條例第23條、禽類移動管制通知書注意事項欄第1項所要求之應由化製場集運業者簽收程序不合，化製單之有效性，尚有疑義。參以卷附原告簽訂之化製合約書，略以：「乙方；化製原料來源場名稱： 定宏 （二場）畜牧場；負責人姓名：吳莉玲；化製原料來源場場址○○○鄉○○○段4623、4624地號；主要管理人：吳莉玲；動物種類：鵝；飼養規模：500隻；中華民國104年2月2日」（見本院卷第102頁），而按化製場及化製原料運輸車消毒及管理辦法第9條「未訂定契約書之化製原料，化製場應予拒收。」之規定，因此，如依原告主張，系爭鵝隻係於104年
1月29日即由化製集運業者清運完畢，而前揭化製合約書係於該年2月2日始簽訂，依上開規定，於清運系爭鵝隻當日，因尚未簽訂化製合約書，化製場理應拒收系爭鵝隻，原告當無從取得化製單，且化製單係記載852隻，亦核與上開化製合約書所載系爭畜牧場飼養規模，僅有鵝500隻不符，則原告所提出之化製單不能對原告為有利之認定，從而，原告於上開之主張，難認可採，原告請求撤銷原處分及訴願決定為無理由，應予駁回。
２、至於原告於言詞辯論後具狀表示主張被告為本件處分前，未給予當事人陳述意見，且未依法進行調查乙節，按「有下列各款情形之一者行政機關得不給予陳述意見之機會︰…五、行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者。」行政程序法第103條第5款定有明文。查本件原告向被告申請補償費所提供之化製單等相關文件，經被告審認原告申請不符合要件因而不予核定，是本件處分所根據之事實，於被告作成處分時客觀上應已得確認，依上開規定，被告作成本件處分之前，縱未予原告陳述意見之機會，亦難認有程序上之違法，附此敘明。
㈤、至原告主張本件訴之聲明第2項：「被告應給付原告258,156元及起訴狀繕本送達翌日起至清償日止按週年利率5%計算之利息。」部分：
１、按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟；人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同；前項給付訴訟之裁判，以行政處分應否撤銷為據者，應於依第4條第
1項或第3項提起撤銷訴訟時，併為請求。原告未為請求者，審判長應告以得為請求。」行政訴訟法第5條、第8條定有明文。而行政訴訟法第8條第1項固規定人民對於因公法上原因發生之財產上之給付，得提起給付訴訟，請求行政機關給付。然此一般給付訴訟，乃在於實現公法上給付請求權而設，同法第5條所規定人民得訴請行政機關為一定之行政處分之課予義務訴訟亦同。惟一般給付訴訟，相對於其他訴訟類型，特別係以「行政處分」為中心之撤銷訴訟及課予義務訴訟，具有「備位」性質，從而若其他訴訟類型得以提供人民權利救濟時，即無許其提起一般給付訴訟之餘地。因此，欲提起一般給付訴訟，須以該訴訟得「直接」行使給付請求權者為限，如按其所依據實體法上之規定，尚須先經行政機關核定其給付請求權者，則於提起一般給付訴訟之前，應先提起課予義務訴訟，請求行政機關作成該特定內容之行政處分。又依行政訴訟法第8條第2項「前項給付訴訟之裁判，以行政處分應否撤銷為據者，應於依第4條第1項或第3項提起撤銷訴訟時，併為請求。」規定，是有關人民申請金錢給付，須由行政機關先作成核准處分者，於行政機關拒絕申請時，申請人須先循序提起課予義務訴願及課予義務訴訟，請求判令行政機關作成核准處分，而不得直接提起給付訴訟。準此，得提起一般給付訴訟者，應限於請求金額已獲准許可或已保證確定之金錢支付或返還。
２、本件原告向被告申請補償費，依動物傳染病防治條例第40條第1項之規定，應由該管直轄市、縣（市）主管機關應組織評價委員會，評定其價格，因此，是依此規定，須先經行政機關即被告核定其給付請求權，故於其提起一般給付訴訟之前，應先提起課予義務訴訟，請求行政機關作成該特定內容之行政處分始正確，本件原告之請求，自應提起課予義務訴訟，始足以達其訴訟目的，非屬得直接行使給付請求權，自不符合行政訴訟法第8條得直接提起給付訴訟之要件，其遽提起本件給付訴訟，請求被告給付如聲明第2項所示，並無所據，應予駁回。另本院於訴訟中業向原告闡明在案，原告仍堅持為給付訴訟，不再變更（見本院卷第302頁），是原告訴訟類型之選擇並非正確，然本件被告核定補償費結果，並無錯誤，有如上述，縱使原告依本院闡明提起課予義務訴訟，亦為無理由，併予敘明。
六、綜上所述，原告之主張均不足採。被告核定之補償費並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告起訴請求撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。又原告應提起課予義務訴訟，卻提起給付訴訟，經本院審理時闡明，原告拒絕變更訴訟類型，其不具提起給付訴訟之要件，並無所據，爰予駁回
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及所提出之證據，核與判決之結果不生影響，爰不逐一論列，併予敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1項前段，判決如主文。中華民國105年8月18日
行政訴訟庭法官温文昌上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中華民國105年8月18日
書記官蕭惠婷