裁判字號：臺北高等行政法院90年訴字第2958號判決
裁判日期：民國91年06月06日
裁判案由：公平交易法
臺北高等行政法院判決九十年度訴字第二九五八號
原告和威傳播股份有限公司代表人甲○○董事長訴訟代理人 黃欣欣 律師
李家慶 律師右一人複代理人丙○○律師被告行政院公平交易委員會代表人 黃宗樂 （主任委員）訴訟代理人戊○○
丁○○乙○○右當事人間因公平交易法事件，原告不服行政院中華民國九十年二月九日台九十訴字第○○六二四七號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文原處分及訴願決定均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實
一、事實概要：本件被告機關以原告未依據對系統業者揭露之頻道銷售辦法交易，隱匿重要交易資訊，為足以影響交易秩序之欺罔行為，違反行為時公平交易法第二十四條之規定，於民國（下同）八十九年六月二十七日以（八九）公處字第一一○號處分書處原告罰鍰新台幣（下同）四百萬元，並命自處分書送達之次日起應立即停止足以影響交易秩序之欺罔行為。原告不服，以其頻道銷售辦法有關銷售價格及折扣，係考量成本後對個別頻道節目所定之授權價格，八十八及八十九年度分別有八家及六家業者依該銷售辦法達成交易，確為其實際意願成交價格，至部分實際交易價格略低於該銷售辦法所列價格，係因系統業者共同議價所致，具公平交易法施行細則第二十四條所稱之正當理由，且其優惠僅較原價降低一、二折，此乃一般市場交易常情，不得以未符該銷售辦法之交易係占多數，率認該銷售辦法所訂價格非其實際意願成交價格；又大信有線播送系統股份有限公司（以下簡稱大信公司）等系統業者選擇五家業者一次授權之交易方式，係為節省逐一授權之交易成本而能提供較佳之折扣優惠，並無因所謂實際意願成交價格而被剝奪單獨購買頻道節目之意願，且有關系統業者購片成本之資訊，依法係由系統業者提供予各主管機關，被告機關認各地方政府依其虛偽報價以評估系統業者購片成本，與法律規定及事實均有不符，被告機關並無具體事證足以證明其有欺罔行為造成不公平競爭而有影響交易秩序之情形，僅憑臆測予以處罰，難令甘服云云，提起訴願，經遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：原處分及訴願決定均撤銷。訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：駁回原告之訴。訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：㈠原告是否有隱匿重要交易資訊，為足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平行為？㈡被告機關所為原處分有無違反強制說明理由原則及禁止恣意原則？㈢被告機關所為原處分與（八九）公處字第一○六號處分是否違反一事不兩罰原則
？
甲、原告主張：㈠原訴願決定違反新訴願法有關「強制言詞辯論」之規定，具有程序上之違法，應
予撤銷，查本件原告於提起訴願時，業已一併申請言詞辯論，乃訴願決定機關竟略以「本案事證已臻明確，所請言詞辯論，核無必要」寥寥數語，即率予否准原告所請，剝奪原告之言詞辯論程序保障，此顯已違法侵害原告之訴願權和正當法律程序之要求，具有程序上之違法。故本件自有將原決定廢棄並命其重行適法程序之必要。
㈡原處分及原訴願決定均有實體上之違法：
⒈原告並無影響交易秩序之隱匿交易資訊行為，原處分及原訴願決定顯有認定事實不依證據之違法：
⑴原告業已將交易資訊充分揭露予系統業者，並無任何隱匿之情：
原告提供之頻道銷售辦法，已向系統業者充分揭露頻道授權費用之相關資訊，且原告與大信公司等系統業者間原即有銷售交易之往來，且雙方除了協商八十九年度頻道授權事宜之外，雙方並曾於八十七年底就八十八年度之授權費用事宜進行協商。是基於雙方過去之交易經驗，大信公司等系統業者對原告可能在考量各種不同之交易因素後，給予略優之優惠辦法及折扣數乙節均已充分知悉，自無所謂原告隱匿未對交易相對人充分揭露優惠計算方式調整之情。
⑵原告提供之頻道銷售辦法確係原告與系統業者交易之依據：
查被告機關事實上亦自承原告於八十八年、八十九年間所為之頻道授權交易，分別有八家及六家業者之授權價格完全符合該頻道銷售辦法之規定，足證該辦法所訂之價格確係市場上可以成交、銷售之合理巿場價格。否則倘如被告機關所言，該頻道銷售辦法所訂價格並非原告之實際意願成交價格，則依一般經驗法則，原告之實際意願成交價格如係低於該辦法所訂價格，則前開十四家系統業者豈有可能以原告所報之較高價格向原告購買授權頻道之理？而原處分又何以得認定原告無以較高價格銷售之意願？蓋在商言商，原告如有可能銷售較高之價格自無以低價銷售之理。而事實上，有前開十四家系統業者係以該辦法向原告購買頻道，亦可知被告機關認定該辦法所訂之價格非屬原告之實際意願成交價格，顯然有背經驗法則。至被告機關雖又認八十八年及八十九年間，原告不符「頻道銷售辦法」所訂優惠率折扣之交易佔大多數，具有全國普遍性云云，惟不符合之交易係佔多數或少數，根本與原告是否另有所謂「實際意願成交價格」無關。蓋只要有業者以原告所提供之「頻道銷售辦法」所訂價格與原告達成交易，即可證明該價格係可以成交、銷售之合理巿場價格。至於以此辦法成交之家數多寡，則須視交易雙方之地位而定。實務上，對於將原價與特價併列以烘托特價優惠性格之促銷廣告是否為不實廣告之爭議，亦以該事業在散布該價格之比較廣告前是否「真正」曾以該廣告中所載之「原價」銷售該商品為斷，自足供參卓。故被告機關所謂「被處分人關於系爭銷售辦法形同具文」之說法，顯然誇大不實。且原告與系統業者之成交條件，倘有較頻道銷售辦法優惠之情形，係原告與系統業者協商之結果，非可倒果為因，謂原告「意圖隱匿實際意願成交價格」。
⑶八十八年度銷售辦法所列價格與八十七年度價格相同亦不足推論原告隱匿重要交易事實：
被告機關指稱「原告與各系統業者之交易既與其銷售辦法有異……而次年度形式上之銷售辦法卻仍未調整，是對信賴該辦法之系統業者為欺罔隱匿重要資訊行為」云云，惟上開指稱並非事實。蓋：原告所提供予系統業者之系爭「頻道銷售辦法」，係原告於評估各項成本後所決定之頻道授權價格，亦即實際意願成交價格。至八十八年度原告與各系統業者洽談授權費用時，雖因部分系統業者採取共同議價之方式，致原告無法完全依照該頻道銷售辦法交易，惟此最後成交價格究非合理價格或原告滿意之價格，因此原告為求獲得合理利潤，於次一年度仍提供系統業者相同之頻道銷售辦法，而非八十八年之最後成交價格，事屬當然，被告機關不應執此即認定原告係隱匿重要交易事實。
⑷收視戶數乃系統業者掌握之交易資訊，被告機關竟以「節目授權契約書」中
未明訂收視戶數，即認原告隱匿銷售辦法與實際交易不符之事實，顯有誤會：
原告與系統業者所簽訂之「節目授權契約書」內所以未明訂系統業者之收視戶數，係因收視戶數僅能預估，本即無法百分之百確認無誤，是而，只需頻道業者與系統業者就大約之收視戶數達成合意，並進而決定折扣數即可，並無將收視戶數明訂於契約內之必要。況上開節目授權契約書第三條亦規定：
「甲方（即原告）於契約有效授權期間得依需要有權要求乙方或丙方（即系統業者）提供當時正確及完整之收視戶總戶數相關資料，乙方或丙方（即系統業者）不得拒絕。」，此不僅證明原告當初與系統業者議訂之價格，確係依據系統業者之收視戶數而訂，更說明收視戶數是系統業者掌握之交易資料，否則原告與系統業者又何須於契約中約定原告有確認系統業者在合約存續中之收視戶數之權利。
⑸原告給予系統業者之戶數折扣，雖可能因數家系統台共同議價或考慮其交易
信用風險及巿場情況等各項因素，而給予較所訂頻道銷售辦法略優之折扣優惠，惟此乃公平合理之考量，且最後之實際交易價格與頻道銷售辦法及其所訂優惠計價方式僅略有差距，且大體上仍就收視戶數較多之頻道，給予較收視戶數較少之頻道較多之折扣，並無違反「普及率優惠」之原則，是原處分所謂「戶數折扣之辦法形同虛設」云云，顯然誇大。
⒉被告機關指稱原告前開隱匿交易資訊之行為，將使系統業者無法據以評估，以
合理分配其購片預算，增加交易成本；且極易隱藏差別待遇，不當搭售或其他反競爭之行為；倘各地方政府依原告之虛偽報價評估系統業者之購片成本，則將基於錯誤之資訊決定系統業者之收視費率，其不利益將轉嫁由消費者承擔云云，惟被告機關上開指稱全係似是而非之說。蓋：
⑴原告既已提供頻道銷售辦法，且曾與大信公司等三家系統業者進行交易，故
自無所謂系統業者沒有辦法預估交易成本、購片預算，或交易意願受到影響之情形。
⑵對與原告為交易之其他系統業者而言，亦無差別待遇或反競爭之情事；事實
上，各系統業者與原告間之交易價格，雖有不同，惟此亦因交易之數量、成本，乃至交易風險不同，因而有所差異，故該當差異乃係有正當之理由。
⑶對消費者而言，亦未對其造成增加收費之不利益。
⒊原處分與原訴願決定不探求原告之主觀意圖，即以公平交易法第二十四條及第四十一條前段處罰原告，顯然有背該法之規定以及平等原則：
⑴原處分與原訴願決定違反依法行政原則：
按公平交易法第二十四條規定，「除本法另有規定者外，事業亦不得為其他足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為」，並未明確指出歸責條件為何，惟有學者謂「欺罔」二字，即已寓含歸責條件。按「欺罔」二字，在文義解釋上，當要求表示者主觀上有（故）意陷他人於錯誤，蓋非出於「故意」之表示不成其為「欺」。是故，關於欺罔之構成要件理應包括故意在內，即公平交易法第二十四條應以故意為歸責條件。乃原處分與原訴願決定竟認定「行為是否構成欺罔，應以一般人之標準衡量，且無須以發生實際交易行為為要件，只須行為於客觀上構成欺罔即屬該當」，並謂「無需探求事業於主觀上有無陷人於錯誤之故意」，此顯然違反公平交易法第二十四條要求被處分人須具備故意之歸責條件之規定，且與司法院大法官解釋第二七五號之意旨有悖。況退萬步言，本件客觀上是否已構成欺罔，亦有極大之疑問。
⑵原處分違反平等原則：
查被告機關援引公平交易法第二十四條及第四十一條規定對被處分人所為之行政罰，被告機關於其（八七）公處字第○四八號處分書中，屢屢使用「故意疏漏其應盡之告知義務」、「故意營造簡單易學之假象」、「以欺騙或隱匿重要交易資訊等引人錯誤之方法」之用語；惟同樣是以「欺罔行為」處罰被處分人，何以原處分竟未對原告之主觀意圖加以探求，即對原告加以處罰，原處分顯然違背禁止為差別待遇原則。
⒋原處分及原訴願決定未考量原告是否有正當理由，即認定原告有公平交易法第
二十四條所禁止之行為，其認定顯係恣意濫權；查依據「有線廣播電視頻道節目供應業者聯賣頻道節目案件審理」原則第三㈣３點之規定：「頻道節目供應業者在與系統業者進行頻道節目交易時，仍得就實際交易數額、支付方式、信用風險、成本差異、附屬交易條件（如完整或定頻播出頻道節目之約定）及其他合理事由等因素，給予系統業者適度折扣優惠」，可知判斷事業是否有公平交易法第二十四條所指「足以影響交易秩序之欺罔行為」時，自得依據「合理原則」綜合判斷。本件原告縱有若干實際交易價格較對外揭露之授權價格或優惠計算方式略低之情形，亦係基於交易成本、數量等公平合理之考量，被告機關強令原告必須依所擬定之頻道銷售辦法交易，全不考慮其他成本、數量、交易信用風險乃至巿場之情況，顯係齊頭式之公平，完全不符合公平交易法之精神。
⒌查原告並無隱匿交易資訊之欺罔行為，業如前述，又縱被告機關認定原告與系
統業者協議後之授權價格較頻道授權辦法為低即有違法，原處分所為之罰鍰處分亦違反禁止恣意原則；即行政機關之任何措施與該措施所處理之事實狀態間，必須保持「適度」之關係，亦即應視系爭事務之本質而進行衡量。準此，前開罰鍰處分並未依據前揭公平法施行細則第三十三條之規定，詳予衡酌原告違法之情狀，而驟予原告四百萬元之重罰者，此顯有違禁止恣意原則。
㈢就原告八十八年度與八十九年度與系統業者達成交易之折扣數，與提供與系統業者之頻道銷售辦法未完全相符乙情，說明如后：
⒈查系統業者在與原告協商授權價格之過程中，常恃其隸屬於同一企業集團，或
其所在之區域特性等優越之談判條件，共同與原告進行議價，且有此協商談判能力之系統業者不在少數，導致原告為達成與系統業者之交易，不得不讓步，將共同議價之各系統業者提供之收視戶數相加後，再依照頻道銷售辦法之普及率優惠折扣給予優惠，從而，系統業者所獲得之普及率優惠折扣，即因共同議價或單獨協商之不同情形而有所出入。由原告八十九年頻道銷售資料統計表可知，系統業者多以共同議價模式，取得最優惠折扣，是原告與部分系統業者協議之頻道授權價格雖有些微差異，然此乃因不同交易條件所為之調整，原告絕無「隱匿重要交易資訊」之舉。被告以原告八十八年度及八十九年度與系統業者之戶數折扣幾乎均與頻道銷售辦法不符，具有全國普遍性，以及該二年度交易價格未符頻道優惠辦法之授權契約佔多數，而認頻道銷售辦法所定之交易價格並非原告實際意願成交價格，而有故意隱匿交易資訊未予充分揭露云云，顯然未察上情，實屬率斷。
⒉至被告另稱，原告未將可能之優惠辦法或折扣方式，完全充分揭露於頻道銷售
辦法及節目授權契約內，屬未揭露相關交易資訊云云，更屬無稽。蓋於契約自由原則下，原告與系統業者洽談授權契約時，本即得就契約之內容互相磋商，被告苛求原告僅得固守頻道銷售辦法與系統業者締約，強行剝奪原告自由訂約之權利，殊有可議。四.此外，收視戶數之資訊係由系統業者所掌控，此由節目授權契約書第三條中約定：「甲方（即原告）於契約有效授權期間內得依需要有權要求乙方或丙方（即各系統業者）提供當時正確及完整之收視戶數總戶數相關資料」得以明證。事實上，原告為與系統業者完成交易，僅得自行預估收視戶數，作為其與系統業者洽談頻道授權價格之計算基礎；至實際收視戶數，仍繫於系統業者提供，否則原告與系統業者何需於契約中約定原告有確認系統業者在合約存續中收視戶數之權利？是被告機關以系統業者未於訂約時提供實際收視戶數之資訊之行為，反指原告有隱匿交易資訊之舉，顯有邏輯上之謬誤。
㈣原告並無隱匿交易資訊之欺罔行為，關於實際交易折扣數略優於頻道授權辦法之折扣數之結果，並未對交易秩序有任何妨礙：
⒈按「公平交易法所維護之『競爭秩序』，可以分為二大類，第一類涉及『競爭
環境之維持』，公平交易法乃對『限制競爭』之營利活動制定規範來加以管制，其所維護者乃為『市場競爭之自由』。第二類則屬『競爭手段之維持』，其管制之對象為『不當之競爭行為』（即所謂不公平競爭），管制目的則在建立『市場競爭之秩序』，二者之規範目的及斟酌重點並不相同，前者經常強調自由市場對效能競爭之功用，而直接以整體的經濟大環境來考慮（例如聯合、寡占等問題），後者則重視『自由的競爭手段有無被濫用』，而且比較會以個案的角度出發，再探究個案對社會整體競爭秩序之危害性，因此容許個案性之判斷。而公平交易法第二十四條所規範者應屬上述第二類，即為建立『市場競爭之秩序』，而對一些『足以影響交易秩序』之『欺罔行為』或『顯失公平行為』加以管制，因此強調個案交易中，交易之一方是否使用了『欺騙』或『隱瞞重要事實』等引人錯誤之方法，致使交易相對人與其交易，或使競爭者喪失交易機會。」鈞院八十九年訴字第一八一九號判決可資參照。
⒉第查，本件原告係以頻道授權辦法為依據，於契約自由原則下與系統業者間協
意調整授權價格，已如前述。至系統業者之交易價格雖部分與頻道授權辦法之優惠折扣數不符，惟皆低於頻道授權辦法之價格，並未對其造成成本增加之不利益，是其並無僅憑頻道授權辦法致陷於錯誤之情事，亦即，系統業者並不會因事前原告將所有可能之優惠折扣數一一揭露，而影響與原告締約之意願，則依前開判決之意旨，原告並無「欺罔」或「隱匿重要事實」之行為，更無「影響交易秩序」可言。
⒊又所謂足以影響交易秩序，應以客觀上之事實為判斷，而本件被告認原告倘對
系統業者進行頻道授權之高報低買；倘對與其關係密切之系統業者所在地區之其他系統業者，以高價進行交易，提高渠等經營成本；或系統業者有依頻道業者之報價計算費用標準，抑或檢送當年度頻道業者提供之銷售辦法予各地方政府參酌之可能時，將造成所謂搭售、聯賣、統購，或是差別待遇，甚至由消費者身上取得超額利潤等不公平競爭等情云云之語，均係屬主觀上之臆測，而無任何客觀之事證足資證明，是此自不足以作為客觀上有無發生不公平競爭之危險之論據。
㈤原處分關於原告違反公平交易法第二十四條之認定，顯然有諸多違法不當之處：
查被告辯稱，公平交易法第二十四條所謂「欺罔行為」之判斷，乃係以一般人客觀上認定該事業行為業已構成欺罔為已足，尚無須探求事業於主觀上是否有陷於錯誤之故意，自不如其他法律對行為人主觀犯意要求嚴謹云云；被告作成本件處分並未審認原告行為之主觀意圖即逕予處罰，與被告過去關於欺罔行為所作成之處分，皆探求行為人之主觀不法意圖顯有差別待遇，亦有違反平等原則之違法，當予撤銷。揆諸公平交易法第二十四條之立法意旨：「不公平競爭行為態樣繁多，無法一一列舉，除本法已規定者外，其他足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平行為，亦應一併予以規範，以免因立法之缺漏而予不法者可乘之機。」可知，公平交易法第二十四條具有補充之規範功能，為公平交易法之概括條款。
㈥退步言之，縱認原告違反公平交易法之規定，惟被告作成系爭行政處分亦有違反
「一事不二罰」原則而顯有不當；查被告基於原告八十九年度與各系統業者達成合意之頻道授權價格，與原告訂定之頻道銷售辦法所規定之價格未完全相符之同一事實行為，進而認定原告與他家頻道業者構成聯合行為及隱匿重要資訊之欺罔行為而對原告做出雙重處罰之處分，已如前述。惟縱認原告有違反公平交易法第十四條及第二十四條之規定，則揆諸前開說明，頻道授權價格之磋商與達成締約之結果間，因有方法與結果之相牽連關係，則二者應從一重處罰而非得併合處罰。是被告責以原告雙重處罰，顯係對原告過度科罰，有違一事不二罰之正義原則，應予撤銷。
㈦綜據前述，本件原處分及原訴願決定顯有諸多程序上及實體上違法之情事，而有撤銷之必要，爰狀請判決如訴之聲明。
乙、被告主張：㈠原告未依據對系統業者揭露之緯來電視網頻道銷售辦法從事交易，隱匿重要交易
資訊，為足以影響交易秩序之欺罔行為，違反公平交易法第二十四條規定，被告就此予以處分並無違誤：
按公平交易法（以下簡稱公平法）第二十四條規定：「除本法另有規定外，事業亦不得為其他足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為。」次按頻道節目受著作權法保護，系統業者非經頻道銷售業者正式授權，否則無法合法播出頻道節目，故倘頻道銷售業者無公開透明之交易條件，或公開之交易條件形同具文，不僅使立於買方之系統業者無法據以評估，以合理分配其購片預算，增加交易成本，並易使交易糾紛層出不窮，且極易隱藏差別待遇、不當搭售或其他反競爭之行為，是事業倘為前開行為，核屬足以影響交易秩序之欺罔行為，違反公平法第二十四條規定。查原告係代理銷售「緯來體育台」、「緯來日本台」‧‧‧等頻道節目之頻道銷售業者，原告依「緯來電視網頻道銷售辦法」（以下簡稱頻道銷售辦法）對交易之系統業者公開揭露個別頻道節目之授權價格及優惠計算方式，以作為其與系統業者交易之依據，依前開頻道銷售辦法中之「普及率優惠辦法」規定，對系統業者之優惠條件分別為「三萬戶以上打九折」、「五萬戶以上打八五折」、「七萬戶以上打八折」，惟原告並未依據前開頻道銷售辦法之規定與系統業者交易，使系爭頻道銷售辦法之普及率回饋折扣形同虛設，並隱匿渠等間之實際交易價格，除使系統業者無法真實評估其合理購片預算，極易導致差別待遇、不當搭售或其他反競爭行為之情事外，並易使收費標準因基於錯誤不實之經營成本，將不利益轉嫁由消費者承擔，此顯已違反商業倫理，為足以影響交易秩序之欺罔行為，違反公平法第二十四條規定，被告就此予以處分並無違誤，合先敘明。㈡原告於系爭頻道銷售辦法外，確實另以其他略優於優惠辦法之折扣數與系統業者從事交易，且原告推論顯然前後矛盾，所訴核無足採：
就原告訴稱其業已將交易資訊充分揭露予系統業者，並無任何隱匿之情乙節。按據原告所提供之頻道銷售辦法，其「普及率優惠辦法」規定對系統業者之優惠條件分別為「三萬戶以上打九折」、「五萬戶以上打八五折」、「七萬戶以上打八折」，另據原告所提供之八十八年度、八十九年度頻道銷售資料顯示，八十八年度與原告交易之系統業者數總計有七十二家，其中原告僅有與大新店民主、信和、群健、大平、寶國、第一民主等八家業者之交易符合「普及率優惠辦法」，而其餘系統業者，依原告「普及率優惠辦法」應無折扣優惠，原告卻仍給予九折、八五折、八折不等之優惠，應給予九折優惠者，則給予八五折、八折不等之優惠。再者，八十九年度與原告交易之系統業者數總計有六十八家，其中原告亦僅有與大新店民主、北一、群健、南國等六家業者之交易符合「普及率優惠辦法」之規定，其餘系統業者依前開普及率優惠辦法應無折扣優惠者，原告仍給予九折、八五折、八折不等之優惠，而應給予九折優惠者，則給予八五折、八折不等之優惠，前開資料均附原處分卷可稽，是原告八十八年度及八十九年度予系統業者之戶數折扣幾乎均與所定頻道銷售辦法不符，具有全國之普遍性，是原告於系爭頻道銷售辦法外，確實另以其他略優於優惠辦法之折扣數與系統業者從事交易；原告雖辯稱其已將交易資訊充分揭露予系統業者，並無任何隱匿之情，惟又稱基於過去原告與系統業者之交易經驗，大信公司等系統業者，對於原告可能在考量各種不同之交易因素後，給予略優於優惠辦法之折扣數應均已充分知悉，原告前開論述顯然前後矛盾，且與原告交易之系統業者，是否均得知悉原告於考量相關交易因素後之實際優惠條件，不無疑問，是綜上所述，原告所稱核無足採。
㈢原告系爭頻道銷售辦法所訂之價格，難謂為原告實際意願成交價格，被告所認並無不當，原告指反為正，要無足採：
原告復指稱其於八十八年、八十九年間所為之頻道授權交易，分別有八家及六家業者之授權價格完全符合系爭頻道銷售辦法之規定，足證系爭頻道銷售辦法確係原告與系統業者交易之依據。按承前所述，八十八年度與原告交易之系統業者數計有七十二家，其中僅有八家業者之交易與系爭頻道銷售辦法相符，約占百分之十一；而八十九年度與原告交易之系統業者數計有六十八家，其中僅有六家業者之交易與系爭頻道銷售辦法一致，約占百分之九；是八十八年、八十九年間，雖有十四家系統業者係以該系爭頻道銷售辦法向原告購買頻道，然亦僅占百分之十強，若該系爭頻道銷售辦法確係原告與系統業者之交易依據，為何有百分之九十之系統業者，係以比系爭頻道銷售辦法所訂之普及率優惠辦法較優惠之折扣與原告訂立契約？此顯非市場常態，系爭頻道銷售辦法難認為確屬原告與系統業者從事交易之依據，且依經驗法則推論，原告系爭頻道銷售辦法所訂之價格，亦難謂係屬原告實際意願成交價格，被告所認並無不當，故原告訴稱其與系統業者間倘有較頻道銷售辦法優惠之成交條件，乃原告與系統業者協商之結果，並無被告所稱「意圖隱匿實際意願成交價格」乙節，原告指反為正，所訴要無足採。另原告所引對於將原價與特價併列以烘托特價優惠性格之促銷廣告是否為不實廣告之爭議乙節，尚與本案原處分無涉，併予敘明。
㈣原告未將可能之優惠辦法或折扣方式，完全充分揭露於系爭頻道銷售辦法，於與
系統業者所簽訂之節目授權契約內，確實未揭露相關交易資訊，所訴顯無足採：原告指稱，被告以其八十八年度頻道銷售辦法所列價格與八十九年度價格相同、及於「節目授權契約書」中未明訂收視戶數，即認原告隱匿頻道銷售辦法與實際交易不符之事實，顯有誤會云云。按被告為促進有線廣播電視頻道節目之交易資訊透明化，降低頻道節目不當搭售或差別待遇之風險，以維護交易秩序，確保公共利益，特於民國八十七年一月二十一日訂定「事業涉及銷有線廣播電視頻道節目交易資訊透明化案件審理原則」，依前開處理原則，原告八十九年度之頻道銷售辦法，即應將可能之優惠辦法或折扣方式，完全充分揭露於系爭頻道銷售辦法，並不得以其過去之交易經驗即逕認與之交易之系統業者亦均有所知悉，原告訴稱因其八十八年度與系統業者之議價究非合理價格或非原告所滿意之價格，故於八十九年度仍提供系統業者相同之頻道銷售辦法，並無足採；另原告與系統業者所簽訂之節目授權契約內，確實未揭露簽約收視戶數、各頻道授權費用、及折算簽約收視戶數後之各頻道單價等交易資訊，原告雖辯稱因收視戶數僅能預估，本即無法百分之百確認無誤，是而，只需頻道業者與系統業者就大約之收視戶數達成合意，並進而決定折扣數即可，並無將收視戶數明訂於契約內之必要，惟查頻道授權契約訂定時，系統業者所擁有之確實收視戶數並非不可得知，收視戶數縱因時間不同而有所更動，然並不礙於訂約時收視戶數之確定，且系統業者依系爭銷售辦法所享有普及率優惠折扣數亦係以收視戶數為決定基礎，是原告難謂無隱匿系爭頻道銷售辦法與交易事實不符之情事，所訴顯無足採。
㈤原告雖為頻道銷售業者，惟倘各地方政府於訂定收視費用時需參酌原告所提供之
頻道價格、或系統業者以原告之報價為其購片成本，則將有高估系統業者經營成本之情事，對消費者顯為不利：
至原告主張被告指稱係似是而非之說乙節。按頻道業者與系統業者間之實際交易折扣，縱較頻道銷售辦法所訂折扣更為優惠，外觀上似更有利於系統業者，惟頻道業者未依銷售辦法所定之折扣從事交易，除使銷售辦法形同具文外，頻道業者操控重要交易資訊，倘進行高報低賣之實，以報價進行銷售，壓迫系統業者購買全部頻道，或對於與其關係密切之系統業者所在地區之其他系統業者，以高價進行交易提高渠等經營成本，均將造成不公平競爭之情事，故頻道業者前開行為之可非難性，並非在於給予系統業者之折扣優惠優於頻道銷售辦法本身，而係該行為將導致銷售辦法形同虛設，並使其得以進行不公平競爭行為，是原處分就原告行為予以處分之因即在於此。查原告與各系統業者八十八年度之交易既與其頻道銷售辦法有異，即表示其戶數折扣方式與其形式報價不符，惟原告八十九年度形式上之頻道銷售辦法卻仍未調整，不僅對信賴該頻道銷售辦法之系統業者為欺罔隱匿重要交易資訊之行為，甚且易形成搭售、聯賣之情事，且系統業者共同購買頻道節目，本即有相當之反競爭效果，被告亦訂有「事業涉及共同購買有線廣播電視頻道節目案件審理原則」以為規範，該審理原則雖以系統業者為規範對象，但頻道業者若未能充分揭露其交易條件，則顯已蘊育系統業者統購頻道節目之空間，對信賴該辦法、或較無一資力之系統業者，難謂無造成不公平競爭情事之虞，是原告所為指謫，並無足採。另原處分所稱「‧‧‧倘各地方政府機關依被處分人之虛偽報價以評估系統業者之購片成本，則將基於錯誤之資訊為判斷，其不利益將轉嫁由消費者承擔。‧‧‧」係指若各地方政府為訂定收費標準而參酌原告等頻道供應商之頻道價格時，原告並未依其頻道銷售辦法之優惠折扣與系統業者交易乙事，將使實際交易價格隱沒，造成高估系統業者之經營成本，而使核定系統業者之收視費率時，將由消費者身上取得超額利潤；各地方政府於核定系統業者之收視費時，除參酌行政院新聞局有線廣播電視審議委員會所定收費標準外，系統業者之營運成本等亦為考量之重要依據，按有線廣播電視法第五十一條規定，系統經營者應於每年八月一日起一個月內向直轄市、縣(市)政府申報收視費用，則申報時採歷年制為會計年度之系統業者年度尚未結束， 是渠 等系統業者仍有依頻道業者之報價計算費用標準，抑或檢送當年度頻道業者提供之銷售辦法予各地方政府參酌之可能，故原告所訴核無足採。
㈥原告對於公平法第二十四條規定之適用與解釋，顯有誤解：
原告訴稱原處分與原訴願決定不探求原告之主觀犯意，即以公平法第二十四條及第四十一條前段處罰原告，顯然有背該法之規定以及平等原則云云。按公平法第二十四條所謂對交易相對人為「欺罔行為」，係指以欺騙或隱瞞重要事實等引人錯誤之方法，致使交易相對人與其交易，或使競爭者喪失交易機會之行為；而判斷行為是否構成「欺罔」，應以一般人之標準衡量，無須以發生實際交易行為為要件，只須行為於客觀上構成「欺罔」即可，是以，本條文所稱之「欺罔」，其判斷係以一般人客觀上認定該事業行為業已構成欺罔為已足，尚無需進一步探求事業於主觀上是否有限人於錯誤之故意，此係徵諸公平法為一規範市場經濟活動之法律，因市場經濟活動龐雜、所造成之結果往往影響甚鉅，基於維護交易秩序與消費者利益，確保公平競爭促進經濟之安定與繁榮之立法目的，對於「欺罔」之認定，自不若其他法律對於行為人之主觀犯意要求嚴謹，準此，倘事業主觀上有限人於錯誤之故意，而其行為以一般人客觀上認定業已構成欺罔並足以影響交易秩序者，自當構成公平法第二十四條規定之違反，要無疑問，是原告訴稱，原處分顯然違反公平法第二十四條對於行為人須具備故意始得歸責之規定，及與司法院會議第二七五號解釋意旨，認行為人應有可歸責之原因始得加以制裁之意旨相違背乙節，實有誤解。另憲法第七條雖揭諸平等原則，要求在法律上對相同者為相同之處理，對不同者為不同之處理，惟平等原則之適用並非毫無限制，基本上，不法行為並不得主張平等原則，是原告此項主張是否合理，即屬有疑；且原告系爭違法行為，誠與其所舉被告（八七）公處字第０四八號處分書及（八八）公處字第０三六號處分書，被處分人因非法家庭式代工行為經被告認定違反公平法第二十四條規定之情形有間；況據前所述，公平法第二十四條「欺罔」之解釋，僅須一般人客觀上認定該事業行為業以構成欺罔為已足，且個案中，事業違法態樣不一，被告於處分書中就事業行為違反公平法第二十四條規定所為論析，自當依個案情形為符合案情之論述，是原告僅憑前開處分書，而劇以認定被告對於公平法第二十四條所謂之「欺罔」，不僅須審酌被處分人是否具有歸責條件，甚至要求被處分人須主觀上具有故意始可歸責之論點，難謂有理。又公平法第二十四條為不公平競爭行為之概括規定，而事業行為是否構成本條文之違反，首應從交易相對人間之交易行為觀察，視事業行為是否對交易相對人構成欺罔或顯失公平，若無法或很難自交易相對人間之交易行為觀察，則再從市場上之效能競爭是否受到侵害加以判斷；而公平法施行細則第二十四條業已明文規定「本法第十九條第二款所稱正當理由，應審酌下列情形認定之：‧‧‧」明示僅於事業行為涉嫌違反公平法第十九條第二款規定時，對於有無「正當理由」所應審酌之情形，此並非判斷事業行為是否構成公平法第二十四條之違反時所得考量之因素，原告顯對公平法第二十四條之適用有所誤認。另原告引據「有線廣播電視頻道節目供應業者聯賣頻道節目案件審理原則」第三（四）３點之規定，按此點規定係用以判斷頻道節目供應業者「搭售」頻道節是否構成公平法第十九條第六款規定之違反，此尚與原告系爭違反公平法第二十四條規定行為無涉，原告所訴，洵無可採。
㈦原處分所為之罰鍰處分，並無違反強制說明理由原則及禁止恣意原則：
末原告指謫原處分所為之罰鍰處分亦違反強制說明理由原則、禁止恣意原則乙節。按據行政程序法第四十三條規定，行政機關為處分應將其決定及理由告知當事人，查本案系爭（八八）公處字第一一０號處分書，除已將本案調查經過及處分原告之理由詳予載明外，並於該處分書第六頁敘明「經衡酌被處分人違法行為之動機、目的、預期之不當利益、危害交易秩序之持續期間、經營狀況、市場地位、配合本會調查等事項」始為原告四百萬元罰鍰之處分，是原處分確已就為何處原告系爭罰鍰金額之審酌情形予以說明，且該記載方式，與行為人因違反刑事法律經法院判決科處罰金，於判決書上就其審酌罰金之表達方式並無不同，故原處分並無所謂違反強制說明理由原則；又行政機關就其所管事務本有裁量權限，而該裁量權之行使，於符合法律一般規範之要求即難謂構成瑕疵，按公平法第四十一條前段規定，被告對於違反公平法之事業得於新臺幣五萬元以上、二千五百萬元以下之罰鍰額度內，審酌公平法施行細則第三十三條規定量處罰鍰所應審酌之事項後，就違法事業為金額不等之罰鍰處分，查據前所述，原告行為業已違反公平法第二十四規定無誤，被告依公平法施行細則第三十三條規定，審酌原告違法行為之動機、目的、預期之不當利益、危害交易秩序之持續期間、經營狀況、市場地位、配合本會調查等事項後，於新臺幣五萬元以上、二千五百萬元以下之罰鍰額度內，為原告四百萬元罰鍰之處分，並無不當，原告所稱原處分違反禁止恣意原則乙節，要無足採。
㈧就原告陳稱被告機關就其一行為責以雙重處罰，顯有違一事不二罰原則乙節，查
本件事涉原告等頻道業者有隱匿重要交易資訊之行為，而違反公平法第二十四條；而其所受另一（八九）公處字第一○六號處分，事涉高雄地區頻道業者聯賣行為，而違反同法第十四條，此二部分，係屬兩個行為，是被告機關分別處分並不違一事不兩罰原則。
㈨綜上所述，原告主張為無理由，請判決如被告之聲明。
理由
壹、程序方面：
一、原告之代表人原為 鍾芳程 ，自九十一年三月四日起改由甲○○擔任，此有原告提出台北市政府營利事業登記證一紙在卷足憑；是其聲請承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、按訴願法第六十三條第一項規定，訴願就書面審查決定之。是以訴願程序係以書面審理為原則。至同法第六十五條規定，是否於訴願程序行言詞辯論，訴願機關有其裁量權，尚不因訴願人聲請行言詞辯論即應准許之；是原告和威公司主張訴願決定違反新訴願法有關「強制言詞辯論」之規定，尚有誤會；合先敘明。
貳、實體方面：
一、按公平交易法第二十四條規定，「除本法另有規定者外，事業亦不得為其他足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為。」為行為時公平交易法第二十四條所規定。揆諸該條之立法意旨：「不公平競爭行為態樣繁多，無法一一列舉，除本法已規定者外，其他足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平行為，亦應一併予以規範，以免因立法之缺漏而予不法者可乘之機。」可知該條具有補充之規範功能，為公平交易法之概括條款。又由被告八十二年十二月二十九日第一一七次委員會議所通過之「公平交易法第二十四條適用原則」明確揭示：「公平交易法第二十四條係不公平競爭行為之概括規定，但是公平交易法第二章所規範之限制競爭行為，亦有可能涉及不公平競爭，因此公平法第二十四條之規範範圍非限制於必不包括分類上應屬第二章所規範之行為（即獨佔、結合及聯合行為）。」，可知被告亦認為該條之規定除為該法第三章「不公平競爭行為」之補充規定外，亦包括第二章「限制競爭」（即獨佔、結合、聯合等行為）而為整部公平交易法之概括規定。簡言之，必須是公平交易法上所未規定處罰之其他影響交易秩序或欺罔之不公平行為，始得以該條規定處罰之。是以，被告為違反該條規定之認定時，其前提即應認並未構成本法之「限制競爭」（即獨佔、結合及聯合行為）及「不公平競爭」，以符合該條立法理由。另該條條文中規定「欺罔」二字，在文義解釋上，當要求表示者主觀上有故意陷他人於錯誤。是故，關於欺罔之構成要件理應包括故意在內，即該條應以故意為歸責條件。乃原處分與原訴願決定認為「行為是否構成欺罔，應以一般人之標準衡量，且無須以發生實際交易行為為要件，只須行為於客觀上構成欺罔即屬該當」，並謂「無需探求事業於主觀上有無陷人於錯誤之故意」云云，容有誤解。
三、次查大信有線播送系統股份有限公司之總經理 周偉誠 於八十九年一月十三日於被告南部辦公室陳稱：「本公司在八十七年底收到各頻道商之書面報價，爰通知各頻道商表達欲洽談授權事宜之意願，‧‧」，「本公司於八十八年底即與東森、木喬、和威、八大等頻道商積極洽談續約事宜，‧‧」；另傳信行系統股份有限公司之協理 林妗 於八十九年一月十三日於被告南部辦公室亦如上之陳稱；且揆諸代表系統業者之 任惠光 與代表頻道業者之 練台生 多次洽談，終達成每戶每月價碼二百二十元之情事，足信原告提供之頻道銷售辦法，已向系統業者揭露頻道授權費用之相關資訊，且原告與大信公司等系統業者間原即有銷售交易之往來，且雙方除了協商八十九年度頻道授權事宜之外，雙方並曾於八十七年底就八十八年度之授權費用事宜進行協商。是基於雙方過去之交易經驗，大信公司等系統業者對原告可能在考量各種不同之交易因素後，給予略優之優惠辦法及折扣數乙節均已充分知悉，尚難謂原告隱匿未對交易相對人充分揭露優惠計算方式調整之情。至被告機關認八十八年及八十九年間，原告不符「頻道銷售辦法」所訂優惠率折扣之交易佔大多數，具有全國普遍性云云。惟在商言商，原告如有可能銷售較高之價格自無以低價銷售之理，只要有業者以原告所提供之「頻道銷售辦法」所訂價格與原告達成交易，即可證明該價格係可以成交、銷售之合理巿場價格。況現實中，對於將原價與特價併列以烘托特價優惠性格之促銷廣告是否為不實廣告之爭議，亦以該事業在散布該價格之比較廣告前是否「真正」曾以該廣告中所載之「原價」銷售該商品為斷。且大體上，業者就收視戶數較多之頻道，給予較收視戶數較少之頻道較多之折扣，亦為目前一般業者促銷之作法。此觀以原告公司八十八年度頻道銷售資料，系統業者簽約戶數超過三萬戶打九折，超過五萬戶打八五折，超過七萬戶打八折等等，足徵原告乃依系統業者簽約戶數之多寡給予不同之折扣，另依原告八十九年頻道銷售辦法，其中購買緯來體育台、緯來日本台、緯來ON--TV及全日通Z頻道，原價每戶六十元，特惠價九折；購買聯登電影台、Discovery、AXN、中天頻道及大地頻道，原價每戶六十三元，特惠價九折；如全部選購，每戶九十八‧四元，特惠價八折；惟此係商場上眾所皆知之慣例；是原告給予系統業者之戶數折扣縱與所定之頻道銷售辦法有些許不符，亦難遽論有影響交易秩序之行為；從而被告以原告八十八年度予各系統業者之普及率優惠已與其形式報價不符，而八十九年度形式上之銷售辦法卻仍未調整；且所提供之節目授權契約書，並未載明簽約之客戶數，即認為原告有隱藏其銷售辦法與交易事實不符之意圖，並不足採。
四、綜上所述，原告據以指摘如上所述，於法尚非無據。則原處分既有違誤之處，訴願決定未予糾正，亦非妥適；原告訴請撤銷，即屬有理，爰由本院予以撤銷。
五、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊或防禦方法；亦與本院認定之結論無涉，爰毋庸一一予以論列，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中華民國九十一年六月六日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法官鄭小康
法官林金本法官黃秋鴻右為正本係照原本做成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國九十一年六月十日
書記官黃瑞芬