裁判字號：最高行政法院91年判字第2098號判決
裁判日期：民國91年11月21日
裁判案由：都市計畫
最高行政法院判決九十一年度判字第二○九八號
原告甲○○
乙○○被告彰化縣政府代表人翁金珠右當事人間因都市計畫事件，原告不服內政部中華民國八十八年十二月三日台（八八）內訴字第八八○七七一三號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實緣原告二人所共有坐落彰化縣○○鄉○○段○○號土地，依都市計畫土地使用分區原編定為「加油站預定區」，嗣因被告辦理埔心都市計畫第二次通盤檢討，將上開上地劃為「道路預定區」，並經被告以八十七年二月三日八七彰府工都字第○一三四三一號公告實施在案。原告不服，循序提起訴願及再訴願，分別經臺灣省政府以八十八年八月二十日八八府訴字第一五八八○三號及內政部八十八年十二月三日台（八八）內訴字第八八○七七一三號決定駁回在案，原告仍未甘服，爰於法定期間依法向法院提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨如次：
原告起訴意旨略謂：一、原告首須澄清者係初提起訴願之真意，尚非請求撤銷被告八十八年一月十五日彰府工都字第二三九五九二號函，乃係請求被告將彰化縣○○鄉○○段第二地號土地其使用分區之編定，由「道路預定區」回復為「加油站預定區」，亦即請求撤銷上開土地使用分區之變更編定，此觀諸原告八十八年一月十五日訴願書「訴願請求」攔下所載：「敬請撤銷彰化縣○○鄉○○段地號二、四兩地為『道路預定區』之編定，回復為原先之『加油站預定區』之編定」等語甚明。準此，訴願、再訴願決定均略以：彰心縣政府八十八年一月十五日彰府工都字第二三九五九二號函復，乃屬事實理由之說明，非對原告之行政處分，自不得對之提起訴願、再訴願為由，而均以程序駁回，不予受理，實不無誤會，先予陳明。二、本件應審究者，厥為被告以八十七年二月三日彰府工都字第○一三四三一號公告發布實施「變更埔心都市計畫（第二次通盤檢討）案」，案內將原告所有坐落彰化縣○○鄉○○段○○號加油站預定地變更為道路預定地（以下簡稱系爭土地使用分區之變更），此是否為行政處分？倘為行政處分，則有無違法或不當，致損害原告之權利或利益？茲分別論述如后：（一）按行政處分，謂中央或地方機關基於職權，就特定之具體事件所為發生公法上效果之單方行政行為而言，訴願法第二條第一項定有明文；又主管機關變更都市計畫，係公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，司法院釋字第一五六號解釋解釋文前段亦有明文。經查，前述被告所為系爭土地使用分區之變更，乃地方機關基於職權為辦理變更都市計畫，就特定之具體事件（即變更埔心都市計畫案），所為發生公法上效果（土地使用分區加油站預定地變更為道路預定地）之單方行政行為，應屬行政處分無疑。本件被告辦理「變更埔心都市計畫案」，案內將系爭土地使用分區由加油站預定地變更為道路預定地，當屬直接限制原告之權利及利益，揆諸上揭司法院釋字一五六號解釋文，當屬具有行政處分之性質。至訴願、再訴願決定固援引上述同號解釋理由，謂都市計畫之擬定、發布及擬定計畫機關依都市計畫法第二十六條規定五年期通盤檢討之必要變更，並非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔，不具行政處分之性質，自不得提起訴願、再訴願等語，然查，該解釋文開宗明義即謂「主管機關變更都市計畫」，顯係就「主管機關變更都市計畫」而為解釋，再觀之解釋理由第三段首句之文字亦同，解釋文並未說明係就「都市計畫之個別變更」情形而為。惟該解釋理由書第三段第三行末，突就「此項都市計畫之個別變更」而為解釋，則解釋理由書與解釋文之意旨。前後已不相符，即有可議之處；再者，該解釋理由所謂「此項都市計畫之個別變更，與．．．依規定五年定期通盤檢討所作必要之變更（都市計畫法第二十六條參照），並非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔者，有所不同」云云，然依都市計畫法第二十六條所為之變更與都市計畫之個別變更，均屬解釋文所稱之「主管機關變更都市計畫」，究有何不同，釋理由書則未見說明，況依都市計畫法第二十六條所為之變更都市計畫，是否「並非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔」，尚不宜一概而論，仍應就具體事件加以審酌。本件系爭土地坐落於彰化縣三十米員鹿路與十五米中正路路口（即俗稱三角地段），往來員林、鹿港兩鎮途徑埔心鄉必經之地，堪稱理想之加油站設置場所，有詳后附圖可稽，鉅被告所為變更埔心都市計畫案竟將之由原先之加油站預定地變更為道路預定地，既非拓寬道路亦非截彎取直，其變更顯不合理更無必要，核與都市計畫法第二十六條規定之「作必要之變更」有違，且原告私有之加油站預定地將之變更為道路預定地，當使原告無法開發設置加油站，更使土地價值貶降，顯直接限制及侵害原告之權益甚鉅！準此觀之，系爭土地使用分區之變更縱為依都市計畫法第二十六條所為通盤檢討之變更，仍屬主管機關變更都市計畫，係公法上之單方行政行為，且直接限制原告之權益，當具有行政處分之性質無疑。（二）按人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得提起訴願、再訴願，訴願法第一條定有明文；又「官署依行政權之作用，就具體事件所為之單方行政行為，發生公法上具體效果者，不問其對象為特定之個人或某一部份有關係之人民，要不能謂非行政處分，人民如因該行政處分致權利或利益受有損害，自得提起訴願以求救濟；此與官署對於一般人民所為之一般性之措施或雖係就具體事件，而係為抽象之規定，不發生公法上具體之效果，影響其權利或利益者不同。本件被告官署變更已公布之都市計畫，．．．原告以此項變更計劃。將使其所有土地降低其價值，損害其權益，對被告官署此項變更都市計劃之行為，提起訴願，自非法不許」，亦有行政法院五十九年判字第一九二號判例可參。經查，系爭土地使用分區之變更應屬行政處分，俱見前述。又都市計畫法第二十六條規定擬定計畫之機關每五年至少應通盤檢討一次，依據發展情況，並參考人民建議作必要之變更。易言之，依該法條所為之都市計畫變更，應依據發展情況，並參考人民建議後，始得作必要之變更。查，系爭土地位於員林、鹿港兩鎮間必經之交通樞紐，於今生活水準提高，國人大多以車代步下，車輛成長率更逐年高攀，是加油站之設置即應隨之增加，以符需求，故就「依據發展情況」而言，實無捨棄加油站而將之變更為道路之理！另據臺灣省政府七十六年四月三日七六府住都字第一四七八四一號函定「臺灣省辦理都市計畫徵求民眾意見實施要點」可知，溝通民意以舉辦座談會方式為之，其參與之對象應包括計畫區內土地權利關係人在內，且彰化縣埔心鄉公所（以下稱埔心鄉公所）亦稱辦理本件都市計畫變更期間曾辦公開說明會，有卷附八十七年十月十四日心鄉建字第九八○八號函可稽，然原告等既為系爭土地之所有權人，更為本件都市計畫變更之重要關係人，而原告之住址均記載於系爭土地登記簿謄本，未有更異，則何以被告及埔心鄉公所辦理本件都市計畫變更期間竟從未通知原告？致原告根本無從表示意見或提出異議，是就「參考人民建議」言之，被告辦理本件變更之程序上即有可議，難謂無瑕疵！再者，與系爭土地毗鄰之第一地號及第五地號土地分別係原告及被告所有，該兩筆土地為配合接鄰員鹿路之沿線拓寬而由原先之加油站預定地變更為道路預定地，以舒解當地交通流量，乃有其必要性，原告樂觀其成，然系爭原告所有第二地號土地與被告所有第四地號土地均非位於員鹿路沿線拓寬之範圍，且三十米之員鹿路與十五米之中正路匯集處已有寬廣之路口，實無再將該二、四地號土地變更為道路預定地之必要，是就「都市計畫變更之必要性」言之，本件變更顯違常情且無必要。據悉乃當地某知名人士於距系爭土地數公里外經營加油站、唯恐原告所有之系爭土地日後經營同樣加油業務對其造成競爭影響，始千方百計利用都市計畫通盤檢討之機會而遂行其消滅競爭對手之目的，並順此一提。本件被告將原告所有之加油站預定地變更為道路預定地，除限制原告就土地權利之行使外，更貶降其土地之價值，對原告所造成之損害甚鉅，當屬侵害原告之權利或利益，更無庸贅言。綜上，被告以八十七年二月三日彰府工都市第○一三四三一號公告發布實施「變更埔心都市計畫（第二次通盤檢討）案」，案內將原告所有坐落彰化縣○○鄉○○段○○號加油站預定地變更為道路預定地，係主管機關變更都市計畫，為公法上之單方行政行為，且直接限制原告之權利或利益。具有行政分之性質，並因而致原告之權益遭受不當或違法之損害。又本件被告辦理「變更埔心都市計畫案」，將系爭土地使用分區由加油站預定地變更為道路預定地，是否為行政處分？涉及司法院大法官會議釋字第一五六號解釋意旨及都市計劃法第二十六條所涉法律見解；另就系爭土地周圍交通現況而言，系爭土地變更為道路預定地，是否有其必要性？有無與經驗法則相違？且系爭土地使用分區之變更，顯然貶降土地之價值，對原告造成之損害接鉅，自屬影響當事人權利義務重大之情。上述諸點均與行政訴訟法第二百五十三條第一項但書規定情形相符，爰依法請求為言詞辯論，並求為判決將原處分及所為訴願及再訴願決定均予以撤銷，以回復系爭土地「加油站預定地」之使用區分編訂等語。
被告答辯意旨略謂：一、按提起訴願，以有行政機關之行政處分存在，為其前提要件。而行政處分則以行政機關對人民所為單方行政行為，而發生具體的法律效果而言。查本案係經前臺灣省都市計畫委員會八十七年十月二十七日八七台省都字第五二○五號函轉來原告陳情書經被告以八十七年十一月四日八七彰府工都字第二○二四○五號轉請埔心鄉公所依業務權責逕復原告，埔心鄉公所依被告函以八十七年十二月二十二日心鄉建字第一二六三五號函逕復被告在案，原告復向被告陳情，被告乃以八十八年一月十五日八七彰府工都字第二三九五九二號函略以「本案原擬定機關埔心鄉公所八十七年十二月二十二日心鄉建字第一二六三五號函已答復在案，事屬埔心鄉公所業務權責，請逕洽該所辦理。」既非對其陳情所為之行政處分，更不因而對其陳情發生具體法律之效果，自不能認為行政處分，亦即不能提起訴願。故臺灣省政府及內政部依法駁回其訴願及再訴願。二、埔心鄉公所為因埔心都市計畫發布實施第一次系爭土地通盤檢討已屆滿五年，所為辦理都市計畫（第二次通盤檢討）案，埔心鄉公所及本府分別以八十年六月十日至八十年七月九日期間辦理公告徵求意見及八十二年三月二十五日至八十二年四月二十四日辦理「公開展覽」。案經完成作業程序及經被告八十七年二月三日八七彰府工都字第○一三四三一號公告實施，依法並無不合。原告未依都市計畫法程序於「公開展覽」期間提出陳情意見，供各級都市計畫委員審議之參考，卻於事後提起訴願，與法自有不合。三、按「都市計畫之擬定、發布及擬定機關依規定五年定期通盤檢討所作必要之變更（都市計畫法第二十六條有規定）．．．不在司法院大法官會議釋字第一五六解釋文所稱『自應許其提起願之列。』」內政部六十九年十二月八日台（六九）訴字第一四一四三號函示有案。原告對依法辦理之都市計畫通盤檢討公告案提起訴願，依法不合。綜上所述，原告所訴標的，自非屬行政處分，且涉及有關都市計畫通盤檢討案，系依都市計畫法程序辦理，且不在司法院大法官會議解釋文所稱「自應許其提起訴願之列」，本件訴訟應無理由，謹請駁回其訴訟，以維法紀等語。
理由
一、主管機關變更都市計畫，係公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分性質，其因而致特定人或可得確定之多數人之權益，遭受不當或違法之損害者，自應許其提起訴願或行政訴訟以資救濟。司法院大法官會議釋字第一五六號著有解釋。至於主管機關固得依都市計畫法第二十六條但書規定，對於擬定之計劃作通盤檢討，並為必要之變更，在未經公告實施前，固屬機關內部之作業程序，不得為行政爭訟之標的，但一經公告實施，暨有直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加負擔，即難謂非公法上單方行為之行政處分。本件原告所有系爭土地由加油站預定地變更為道路預定，應認為行政處分，自應准許原告提起行政爭訟。
二、埔心鄉公所因埔心都市計畫發布實施第一次通盤檢討已屆滿五年，所為辦理都市計畫（第二次通盤檢討）案，埔心鄉公所及被告分別以八十年六月十日至八十年七月九日期間辦理公告徵求意見及八十二年三月二十五日至八十二年四月二十四日辦理「公開展覽」，案經完成作業程序及經被告八十七年二月三日八七彰府工都字第○一三四三一號公告實施，案內將原告所有坐落彰化縣○○鄉○○段二地號及被告所有同段四地號加油站預定地變更為道路用地，原告並未依都市計畫法程序於「公開展覽」期間提出異議供各級都市計畫委員審議之參考，又未於八十七年二月三日公告實施屆滿之日起三十日內提起訴願，直至八十七年九月三日始提出陳情要求將其所有彰化縣○○鄉○○段第二地號土地使用分區之編定，由「道路預定區」回復為「加油站預定地」，其後又於八十七年十月二十日及八十七年十二月二十七日分別提出陳情書，為相同之陳情，有陳情書影本三份附於臺灣省政府訴願卷內可資佐證，其訴願已逾三十日法定不變期間，為不合法甚明。
三、原告於八十七年九月三日向臺灣省政府都市計畫委員會陳情後，經該會八十七年十月二十七日八七台省都字第五二○五號函轉來原告陳情書經被告以八十七年十一月四日八七彰府工都字第二○二四○五號轉請彰化縣埔心鄉公所依業務權責逕復原告，埔心鄉公所依被告函以八十七年十二月二十二日心鄉建字第一二六三五號函逕復被告在案，原告復向被告陳情，被告乃以八十八年一月十五日八七彰府工都字第二三九五九二號函略以「本案原擬定機關埔心鄉公所八十七年十二月二十二日心鄉建字第一二六三五號函已答復在案，事屬埔心鄉公所業務權責，請逕洽該所辦理。」既非對其陳情所為之行政處分，更不因而對其陳情發生具體法律之效果，該函自不能認為行政處分，亦即不能提起訴願。
四、原告於起訴狀稱其真意並非請求撤銷被告八十八年一月十五日彰府工都字第二三九五九二號函，而係請求被告將系爭土地○○○區○○○○○道路預定區」回復為「加油站預定區」。因依前開說明系爭土地使用分區之變更編定，已於八十七年二月三日公告實施在案，原告對之提起訴願已逾期，訴願決定及再訴願決定認變更都市計畫公告實施非行政處分，不得對之提起行政爭訟，理由雖有未洽，但結果相同，而且被告八十八年一月十五日彰府工都字第二三九五九二號函並非行政處分，原告不得對之提起訴願、再訴願，一再訴願決定從程序上駁回，並無不當，原告起訴請求撤銷系爭土地使用分區之變更編定，回復為「加油站預定區」經核並無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十一年十一月二十一日
最高行政法院第二庭
審判長法官陳石獅
法官劉鑫楨法官彭鳳至法官高啟燦法官黃合文右正本證明與原本無異
法院書記官蘇金全中華民國九十一年十一月二十五日