裁判字號：臺北高等行政法院106年訴字第610號判決
裁判日期：民國106年09月19日
裁判案由：水利法
臺北高等行政法院判決
106年度訴字第610號106年8月29日辯論終結原告磊高營造股份有限公司代表人 陳珏伶 （董事長）訴訟代理人 林亮宇 律師
王雲玉 律師被告經濟部代表人 沈榮津 （部長）訴訟代理人 曲天強
張啟康 陳奕集 上列當事人間水利法事件，原告不服行政院中華民國106年3月16日院臺訴字第1060166668號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序部分：本件被告代表人原為 李世光 ，訴訟中變更為沈榮津，業據新任代表人提出承受訴訟狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
貳、實體部分：
一、事實概要：被告以原告僱用他人未經許可在臺中市○○區○○段新興小段旱溪左岸○○橋下游旱溪河川區域內（下稱違規地點）採取土石，經臺中市政府警察局豐原分局（下稱豐原警分局）於民國104年3月13日查獲，原告違反水利法第78條之1第3款規定，依同法第92條之2第7款規定，以105年11月18日經授水字第1052026822號處分書（下稱原處分），處原告罰鍰新臺幣(下同)100萬元。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）原告並未違反水利法第78條之1第3款規定：
1.訴外人臺中市政府觀光旅遊局（下稱臺中市觀光局）於103年11月辦理「臺中市○○區○○0號橋至○○區○○橋旱溪自行車道東岸建置工程」（下稱系爭工程）之政府採購案，由原告得標，原告並與臺中市觀光局於103年11月5日就系爭工程簽立工程採購契約書（下稱系爭契約），依系爭契約之施工說明書「伍、土石方工程施工說明書」中所載第3條規定「挖出多餘之土石除利用於臨路堤外，廠商應依圖說規定倒置於本府指定場所或自覓適當地點，不得任意棄置」;復依同一施工說明書中所載「陸、基礎工程施工說明書」第2條「基礎坑內挖出之土石，除另有指定棄置地點外，均由廠商覓妥適當地點棄置，若因此發生任何糾紛，均由廠商商負責。」
2.原告承攬系爭工程，施作「基礎開挖及環境復原（既有結構物打除即周邊復原）」之工項，即取得被告所屬水利署核發之使用許可書，並依契約圖說須將既有結構物打除，打除既有結構物所挖出之土石，因施工地點一側為防汛道路單行道，一側為河床，前後又係需整地之工地，是以原告即依系爭契約之施工說明書，暫將挖出之土石放置於適當地點。
3.系爭工程之業主及臺中市觀光局業已向被告所屬水利署申請取得河川區域公（私）地使用許可書，其上第2條規定「本許可書所指之河川區域公（私）地使用標的為臺中市○○區○○0號橋至○○區○○橋旱溪自行車道東岸段建置工程使用，其他非經核准不得變更使用目的。」、第3條前段規定「許可使用人應切實依照核定圖說及位置施工，開（竣）工時應將開（竣）工日期報核。」
4.綜上，原告係依臺中市觀光局向被告所屬水利署申請取得之河川區域公（私）地使用許可書，及臺中市觀光局之指示，切實依據系爭契約之施工說明書進行施作、放置土石，是原告當無違反水利法第78條之1第3款規定之情事。
（二）原告施作系爭工程，將臺中市○○區○○橋旁之既有花台打除時，將挖出之土石置於曳引車上，並將曳引車暫時停放於高架橋下空地，皆依據系爭工程施工計畫及工程圖說施工，符合被告所屬水利署所許可之使用範圍：
原告施作「基礎開挖及環境復原（既有結構物打除及周邊復原）」之工項時，依據工程圖說圖號LA-09、LC-03、LS-03既有花台配合打除時，因現場進行工程整地，故原告將挖出之土石暫置於曳引車上，又因施工地點一側為防汛道路單行道，一側為河床，前後又係需整地之工地，是以原告即將曳引車駛離暫時停放於500公尺外之快速公路台74線高架橋下空地，又該高架橋下空地係位於系爭工程工地旁，是以原告所為者乃盡皆依據工程圖說施作，何來「於河川區域內未經許可採取土石」之有？又觀諸被告所提出之測量成果圖，其上標示之「測量位置」即與系爭工程契約圖說圖號LA-09、LC-03、LS-03之「既有花台配合打除」之施工地點相符，則原告施作確實依據系爭工程契約圖說當屬無疑，且系爭工程既已由被告所屬水利署許可於河川區域內「施設休閒遊憩使用」，則原告所為者並無逾越使用許可書許可之範圍。
（三）縱認原告有未經許可於河川區域採取土石之行為，然原告亦係依臺中市觀光局之指示，而無故意過失可言，依行政罰法第7條第1項規定，應不予處罰：
1.本件原告與臺中市觀光局依政府採購法簽立系爭契約，臺中市觀光局並以施工說明書明確指示由原告「自覓適當地點」倒置土石，原告按圖施作之契約圖說更係由設計及監造廠商即原莊建築師事務所提出並為臺中市觀光局所核備；倘若本件有未經許可於河川區域採取土石之事實，被告應處以罰鍰之對象亦係臺中市觀光局，而非原告。
2.況系爭工程之主辦單位係臺中市觀光局，且對施工地點須經其他機關許可而需申請程序之主體乃委託辦理該事務之公部門，於系爭工程即係臺中市觀光局方為向被告所屬水利署申請河川區域公（私）地使用許可書之主體，原告係基於信賴臺中市觀光局申請河川區域公（私）地使用許可書之合法性，辦理施工，實難認有何過失。
（四）綜上所述，聲明求為判決：
1.訴願決定及原處分均撤銷。
2.訴訟費用由被告負擔。
三、本件被告抗辯：
（一）系爭工程雖經臺中市觀光局依法向被告所屬水利署申請許可使用旱溪河川公地，並經被告所屬水利署以103年11月20日水授三字第10383015340號函許可在案，惟依該許可函說明二及說明四之記載、本件103年11月19日「第三河川局受理中央管河川內一般使用申請案會勘紀錄」之「會勘結論」第3點之記載，被告所屬水利署就系爭工程使用旱溪河川公地之許可範圍內，均不得有土石外運情事，除非事先報經主管機關另許可同意，是原告未事先申請許可即將土石外運至河川區域外之違反水利法上義務行為，甚為明確。
（二）依被告所屬水利署第三河川局（下稱第三河川局）105年7月19日行政調查紀錄，原告就系爭工程之土方處理，應先向臺中市觀光局提送土石方計畫，倘工程結束後有剩餘土石方者，應向第三河川局申請外運，第三河川局許可後始得進行後續動作，惟原告未向工程主辦機關臺中市觀光局提送土石方計畫且未經許可前，即逕為土石外運行為，其行為違反水利法第78條之1第3款規定，至臻明確，本件原處分，核無違誤。
（三）本件實際上確由原告以其員工 陳添澄 指示 洪山益 及 邱欽洲 等2人，未經許可即採取土石並將土石外運至河川區域外，而該行為顯已違反水利法第78條之1第3款規定之行政法義務，從而本件實際違反行政法上義務之行為人當為原告無疑；再者，姑不論原告與臺中市觀光局於系爭工程契約中，約定由何方向被告所屬水利署提出許可申請，不影響實際上從事違反上揭行政法上義務之行為人確為原告之事實；況且，系爭工程契約更有約定土石外運前須經許可，且首揭被告所屬水利署許可函，業載明變更許可使用內容時應重新提出申請，並嚴禁盜採砂石等行為，職此，系爭工程土石外運至河川區域外應經事先許可乙事，乃身為專業廠商之原告應知悉並遵守之義務，今原告為施工便利性將土石外運至河川區域外，縱無故意，亦有注意義務違反而有過失。
（四）綜上所述，聲明求為判決：
1.原告之訴駁回。
2.訴訟費用由原告負擔。
四、本院之判斷：
（一）按「河川區域內之下列行為應經許可：……三、採取或堆置土石。……」及「有下列情形之一者，處新臺幣100萬元以上500萬元以下罰鍰：……七、違反第78條之1第3款、第78條之3第2項第3款規定，未經許可採取或堆置土石者。」水利法第78條之1第3款及第92條之2第7款定有明文。
（二）次按河川為洪水所及之天然流路，依上開水利法第78條之1第3款規定，於河川區域內為採取土石之行為，應經許可，乃係考量於河川區域內未經許可挖取土石，不僅影響河床穩定，甚或變更洪水流向影響河防建造物之安全問題，進而造成洪水淹沒兩岸等重大災害，爰為維護河川正常機能及河防安全，河川區域內無論是公有或私有土地，其使用限制均依水利法規之規定，於河川區域內如有未經許可採取土石之行為，即屬違反水利法第78條之1第3款規定。
蓋河川區域原有土石僅有配合河川治理需要辦理疏濬工程後，不必留存於該區域內者，或經水利主管機關依水利法相關規定許可採取者，始容許外運，其餘河川區域內土石，包括因施工而挖取，除非事先報經水利主管機關同意，原則亦不許外運，因事關河川及沿岸安全，自有管制必要。
（三）又按「經濟部辦理違反水利法案件裁罰要點」（裁罰要點）附表一「經濟部水利署違反水利法案件罰鍰金額裁罰基準表」（下簡稱裁罰基準）第7款第1目前段規定：「採取土石在1000立方公尺以下者，罰100萬元，每增加100立方公尺（不足100立方公尺，以100立方公尺計之）加罰5萬元」，同款第7目規定：「第1目至第6目之罰鍰金額，不得高於500萬元」，同款次第2目規定：「行為發生於汛期中者，依前目計算之金額低於100萬元者免加罰，超過100萬元低於300萬元者依前目金額加罰四分之一，超過300萬元者依前目金額加罰二分之一。」上開裁罰要點及裁罰基準，乃水利法中央主管機關即被告，為明定其所屬機關辦理違反水利法案件有關責任認定、裁處之裁量與其程序及管轄等其他事項之處理，以建立執法之公平性，減少爭議及提升行政效率與公信力，所訂定，核與水利法之立法意旨無違，並未逾越法律授權，亦未違反法律保留原則，被告據為本件原處分之依據，本院自予尊重。
（四）本院經核原處分並無違誤，玆分述如下：
1.經查：原告承攬臺中市觀光局所發包之系爭工程，於工程施工期間，原告以其員工陳添澄雇用洪山益及邱欽洲等2人，由洪山益駕駛挖土機於第三河川局管轄之違規地點，未經許可採取土石，裝載於邱欽洲駕駛車牌號碼000-00之曳引車，外運至河川區域外堆置，經豐原警分局員警於104年3月13日查獲，並經第三河川局於104年3月13及同年月16日製作取締紀錄。又原告未經許可將系爭工程挖掘出之土方自第三河川局管轄旱溪河川區域外運，其數量經第三河川局委託華興測量有限公司測量之結果約為15.12立方公尺，此有臺中市觀光局關於系爭工程之施工計畫、第三河川局執行違反水利法現場取締紀錄、第三河川局行政調查紀錄、挖掘土方測量成果圖、挖掘土方計算資料、臺灣臺中地方法院檢署檢察官104年度偵字第9209號不起訴處分書等影本分別附於原處分卷可稽（見原處分卷1第5頁至第8頁、第11頁至第13頁、第17頁至第21頁、第23頁至第24頁、第47頁、第49頁至第52頁、第57頁至第62頁、第64頁至第66頁），故本件原告未經許可在河川區域內採取士石之行為，違反水利法第78條之1第3款規定，甚為明確。
2.次查：系爭工程雖經臺中市政府觀光局依法向被告所屬水利署申請許可使用旱溪河川公地，並經被告所屬水利署以103年11月20日水授三字第10383015340號函許可在案，惟上開許可函說明二已敘明：「請確實依照本署核定申請書內容位置施設，……如有變更許可使用內容時應重新提出申請許可。」說明四並敘明：「……並嚴禁盜採砂石或運輸廢棄物(土)……等違反水利法相關行為。」等語（見原處分卷1第9頁）；且本案103年11月19日「第三河川局受理中央管河川內一般使用申請案會勘紀錄」之「會勘結論」第3點亦載明：「本案倘奉核准，申設單位應於施工範圍四周設置圍籬或旗幟及工程告示牌，確實負責督導依申請書內容執行施工，不得逾越申請範圍、傾倒垃圾、廢土及盜採砂石（土石外運）之情事；如有上述情形經查屬實，本局將廢止許可，並依規核處並求償。」等語（見原處分卷1第62頁）。據此可知，被告所屬水利署就系爭工程使用旱溪河川公地之許可範圍內，除非事先報經主管機關另許可同意，均不得有採取土石之情事。是以，本件原告未經許可在河川區域內採取土石之行為，已違反水利法第78條之1第3款規定，課予任何人均負有未經許可不得在河川區域採取土石之義務，甚為明確。
3.從而，被告認原告已違反水利法第78條之1第3款規定，爰依同法第92條之2第7款、被告辦理違反水利法案件裁罰要點第12點及其附表一第7款第1目(採取土石在1,000立方公尺以下者，罰100萬)等規定，以原處分處原告罰鍰100萬元，揆諸前揭規定及說明，並無違誤。
（五）原告雖主張：原告係依臺中市政府觀光旅遊局向被告所屬水利署申請取得之河川區域公（私）地使用許可書，及臺中市政府觀光旅遊局之指示，切實依據系爭契約之施工說明書進行施作、放置土石，是原告當無違反水利法第78條之1第3款規定之情事云云。惟查：
1.經查：臺中巿觀光局代表人 林政勳 於105年7月19日接受第三河川局訪談時曾稱：「……（五、問：有關貴局承包商磊高營造股份有限公司於臺中市○○區○○○○段未經許可違規土石外運案你是否同意並知情？）答：否，倘若於工程結束後有剩餘土石方再向河川局申請外運，河川局同意後再進行後續動作。……（六、問：有關本案是否有所補充？）答：有，針對本局與承包廠商核備之施工計畫內容第五點規定略以〔……提報土石方處理計畫(含棄、需土)送主管機關核備，然貴公司未提送土石方處理計畫，已開始處理土石方，且未告知如何處理土石方造成本次事件，係屬貴公司之責〕。」等語，此有第三河川局行政調查紀錄附於原處分卷可參（見原處分卷1第23頁）。
2.由上可知，原告就系爭工程之土方處理，應先向臺中市觀光局提送土石方計畫，倘工程結束後有剩餘土石方者，應向第三河川局申請外運，第三河川局許可後始得進行後續動作，惟原告未向工程主辦機關臺中市觀光局提送土石方計畫，且未經第三河川局許可前，即在河川區域採取土石之行為，已違反水利法第78條之1第3款規定，堪予認定。
3.綜上，足見原告此部分之主張，不足採信。
（六）原告又主張：縱認原告有未經許可於河川區域內採取土石之行為，且該採取土石又包含「外運至河川區域外」，則原告亦無過失云云。惟查：
1.按行政罰法第7條第2項規定：「法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織違反行政法上義務者，其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該等組織之故意、過失。」
2.經查：被告所屬水利署就系爭工程使用旱溪河川公地之許可範圍內，除非事先報經主管機關另許可同意，均不得有採取土石之情事，業如前述〔詳見本判決事實及理由四、
（四）、2.之記載〕。次查：原告承攬臺中市觀光局所發包系爭工程，於工程施工期間，原告以其員工陳添澄雇用洪山益及邱欽洲等2人，由洪山益駕駛挖土機於第三河川局管轄之違規地點未經許可採取土石，裝載於邱欽洲駕駛車牌號碼000-00之曳引車，外運至河川區域外堆置，經豐原警分局員警於104年3月13日查獲，業如前述〔詳見本判決事實及理由欄四、（四）、1.之記載〕。而原告之代理人 劉岳 於105年7月19日接受第三河川局訪談時答稱：「（問：案發當時所載運之土方在何處？）在砂石車上，並停在旱溪與台00線橋下……」等語，此有第三河川局行政調查紀錄附於原處分卷可參（見原處分卷2第3頁）；且原告於本件行政訴訟中亦自認：「……故原告將挖出之土石暫置於曳引車上，又因施工地點一側為防汛道路單行道，一側為河床，前後又係需整地之工地，即如原告104年3月14日拍攝之施工地點現場照片所示……，是以原告即將曳引車駛離暫時停放於500公尺外之快速公路台00線高架橋下空地……」等語，此有原告行政訴訟準備(一)狀附於本院卷可參（見本院卷第252頁）等語，足認原告確有未經許可在河川區域採取土石，且將土石外運至許可施工河川區域外之台00線高架橋下空地之行為。
3.次查：原告係屬土木營造相關行業，且專業營造公司，此有公司及分公司基本資料查詢（明細）附於本院卷可參（見本院卷第7頁），本應更明瞭本件有河川公地申請使用與一般工程相異處，更應較一般人注意相關公共工程之行政程序與法令規定，並應確實遵守其與臺中市政府觀光局之約定，即應先經第三河川局許可後，始得於河川區域內採取土石。而原告之受僱人陳添澄、洪山益及邱欽洲，殊無不知之理，竟仍違規為之，縱無違法之故意（上開3人，業經臺灣臺中地方法院檢察署檢察官以104年度偵字第9209號不起訴處分處分書為不起訴處分確定在案，見原處分卷1第64頁至第66頁），亦難辭過失之責。是本件原告之受僱人陳添澄、洪山益及邱欽洲上開未經許可於河川區域內採取土石之違規行為，係屬過失行為，業如前述，依上開行政罰法第7條第2項規定，推定為原告之過失，則原告就本件之違章行為具有過失，堪予認定。
4.至原告與臺中市觀光局於系爭工程契約中，約定由何者向被告所屬水利署提出許可申請，此乃屬原告與臺中巿觀光局間私法契約關係，臺中巿觀光局是否未依契約約定，核屬其原告與臺中巿觀光局之私權紛爭，無礙於實際上從事違反水利法第78條之1第3款所定行政法上義務之行為人確為原告之認定。
5.綜上，足見原告此部分之主張，小非可採。
五、綜上所述，原告主張各節，均無可採，本件被告所為原處分，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國106年9月19日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法官許瑞助
法官林玫君法官許麗華
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││者，得不委任律師│格或為教育部審定合格之大學或獨││為訴訟代理人│立學院公法學教授、副教授者。│││2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││形之一，經最高行│二親等內之姻親具備律師資格者。││政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││，亦得為上訴審訴│。││訟代理人│3.專利行政事件，具備專利師資格或│││依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國106年9月19日
書記官陳可欣