裁判字號：臺灣高等法院100年重上國字第6號民事判決
裁判日期：民國100年11月15日
裁判案由：國家賠償
臺灣高等法院民事判決100年度重上國字第6號
上訴人 陳威 即景美醫院訴訟代理人 張睿文 律師複代理人 鄭任斌 律師被上訴人行政院衛生署中央健康保險局法定代理人 戴桂英 訴訟代理人 洪瑞燦 律師上列當事人間國家賠償事件，上訴人對於中華民國99年12月31日臺灣臺北地方法院98年度重國字第6號第一審判決提起上訴，經本院於中華民國100年11月1日言詞辯論終結，判決如下：
主文上訴駁回。
第二審訴訟費用由上訴人負擔。
事實及理由
壹、程序方面：
一、按依國家賠償法請求國家機關為損害賠償時，應先以書面向賠償義務機關請求之，且須賠償義務機關拒絕賠償，或自提出請求之日起逾30日不開始協議，或自開始協議之日起逾60日協議不成立時，請求權人始得提起損害賠償之訴，國家賠償法第10條第1項、第11條第1項前段分別定有明文。查上訴人曾於民國（下同）97年10月2日以臺北29支局第499號存證信函（原審卷㈠第9頁至12頁）向被上訴人（於原審因中央健康保險局組織條例已修正為行政院衛生署中央健康保險局組織法而承受中央健康保險局臺北分局（下稱健保局臺北分局）之業務，見原審卷㈡第83頁）請求賠償，被上訴人迄上訴人於97年12月2日起訴時仍未與上訴人進行協議，依上開規定，上訴人提起本件國家賠償訴訟應屬合法，合先敘明。
貳、實體方面：
一、上訴人起訴主張：訴外人前景美醫院負責醫師 郭耀聰 因向被上訴人虛報醫療費用，經被上訴人於94年9月13日裁處自94年11月1日起停止特約外科醫療業務1年，訴外人即違規醫師 潘堯盛 於停止特約期間，對保險對象提供之醫療保健服務，不予支付，前景美醫院於95年4月10日向台北市政府衛生局（下稱北市衛生局）申請歇業。上訴人於95年4月16日受讓前景美醫院，以相同之醫事機構名稱、設備暨醫事人員，在原址向北市衛生局申請設立，北市衛生局函准自95年4月16日設立。上訴人嗣於95年4月27日向被上訴人申請成為健保特約醫院，被上訴人於95年6月19日以前景美醫院之相關醫事人員，郭耀聰、潘堯盛仍為上訴人之執業醫師、相關設備等均與上訴人相同，醫事人員具有同一性之情形，依全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法（下稱系爭管理辦法）第4條第2款、第7款規定，核定不予特約。 嗣潘堯盛 於95年6月1日離職，被上訴人乃於95年10月4日號函覆同意與上訴人簽訂全民健康保險特約醫事服務機構合約（下稱本件健保特約），惟自00年0月0日生效，而非溯及自上訴人開業執照核發之日即95年4月16日起生效，致上訴人無法向被上訴人請求自95年4月16日起至95年6月1日期間之健保醫事費用共計新臺幣（下同）2,154萬0,289元。被上訴人拒絕將本件健保特約生效日溯及自95年4月16日起生效，違反系爭管理辦法第7條所定之公法上義務，違反特約醫事服務機構基本資料異動作業要點第2點規定，係怠於執行職務之行為，且縱非怠於行使公法上職務，亦屬裁量不當，致上訴人之權利因而受有2,154萬0,289元之損害。又被上訴人未依全民健康保險醫事服務機構醫療服務審查辦法，於95年4月16日起至95年6月1日期間禁止上訴人以合格之健保特約醫院身分對外營業，明確告知上訴人上揭期間，對保險對象提供之醫療保健服務，不予支付健保醫事費用，並命上訴人除去所交付供黏貼在醫院門口之健保特約醫療院所標章，或要求上訴人將住院中之健保身分病患轉為自費病患或轉診至其他健保特約醫院。被上訴人怠於為上開行為，亦屬違反保護他人法律致侵害上訴人之權利。爰依國家賠償法第2條第2項後段規定，求為命：被上訴人應給付上訴人2,154萬0,289元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息5%計算之利息。（原審為上訴人敗訴之判決，上訴人聲明不服，提起上訴）並上訴聲明：㈠原判決廢棄。㈡被上訴人應給付上訴人2,154萬0,289元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息5%計算之利息。
被上訴人則以：上訴人於95年4月28日向被上訴人提出締結健保特約申請時，前景美醫院負責人郭耀聰及潘堯盛仍任職於上訴人，分別迄至95年5月31日及6月2日始離職，被上訴人依系爭管理辦法第4條第7款規定，同意溯及至95年6月2日後為特約生效日，並無不法，自無怠於執行職務或有裁量不當之情事。上訴人業已以同一事實提起行政訴訟，並經行政法院判決駁回確定，本件自應受前案確定判決之拘束，不得更為不同之判斷。兩造於無合約關係期間，上訴人依系爭管理辦法第10條第2項規定，自不應使用全民健康保險之標誌，無待被上訴人命令除去。被上訴人並無令上訴人不得收治病患之權利，上訴人明知95年4月16日起至95年6月1日期間，與被上訴人並無特約，仍收治保險對象，如因而受有損失，亦應自行負擔。況縱認上訴人得向被上訴人請求損害賠償，惟其損害賠償請求權亦已罹於2年之時效而消滅，被上訴人亦得拒絕給付等語，資為抗辯。並答辯聲明：上訴駁回。
二、上訴人主張：前景美醫院因負責醫師郭耀聰向被上訴人虛報健保費用，經被上訴人於94年9月13日裁處自94年11月1日起停止特約外科醫療業務1年，違規之潘堯盛於停止特約期間，對保險對象提供之醫療保健服務，不予支付。前景美醫院嗣於95年4月間向北市衛生局申請歇業，上訴人並即以相同之醫事機構名稱、設備暨醫事人員，在原址向北市衛生局申請設立，經該局函准自95年4月16日設立。上訴人於設立後之95年4月27日向被上訴人申請為健保特約醫院，被上訴人於95年6月19日函覆表示：「申請特約時，前景美醫院之相關醫事人員，原負責醫師郭耀聰，原違約外科醫師潘堯盛仍為上訴人之執業醫師、相關設備等均與前景美醫院相同。本特約申請案，於醫事人員具有同一性，依全民健保特約及管理辦法第4條第2款、第7款規定，不同意本特約案之申請。
」。嗣郭耀聰、潘堯盛分別於95年5月31日及同年6月2日離職，上訴人再次向被上訴人申請締結健保特約，經被上訴人核准，兩造遂於95年9月6日簽訂本件健保特約，該特約第30條約定：「本合約有效期間自95年6月2日起至97年6月1日止」。被上訴人於95年10月4日再以健保北醫字第0952004225號函覆上訴人表示健保合約溯自95年6月2日起生效，而不溯及至95年4月16日等情，有上訴人提出之北市衛生局95年4月28日北市衛醫護字第09532745100號函（原審卷㈠第13頁至14頁）、健保局臺北分局95年6月19日健保北醫字第0950057330號函（原審㈠卷第26頁至27頁）、健保局臺北分局95年10月4日以健保北醫字第0952004225號函（原審卷㈠第37頁至38頁）及被上訴人提出之本件健保特約（原審卷㈠第127頁至138頁）在卷足稽，且為被上訴人所不爭執（原審卷㈠第229頁至230頁背頁、第237頁），自堪信為真實。上訴人又主張：被上訴人將本件健保特約生效日僅溯及自95年6月2日起生效，未禁止上訴人繼續以健保特約醫院身分收治病患、未命上訴人去除健保特約標誌等行為，構成公務員怠於執行職務或裁量不當云云，惟為被上訴人所否認，並以前揭情詞置辯。是以兩造爭執之點為：㈠被上訴人未將本件健保特約生效日期溯及自上訴人開業執照核發日即95年4月16日起生效，是否怠於執行依系爭管理辦法第7條、系爭異動作業要點第2點規定之職務？或有無裁量權不當之情事？㈡被上訴人未禁止上訴人以健保特約醫院身分收治病患及未命上訴人除去健保特約標誌等行為，是否構成怠於執行職務之行為？㈢上訴人之損害賠償請求權是否已罹於時效而消滅？㈣如認上訴人得請求損害賠償，其得請求之數額若干？玆述如下。
三、被上訴人未將本件健保特約生效日期溯及自上訴人開業執照核發日即95年4月16日起生效，是否怠於執行依系爭管理辦法第7條、系爭異動作業要點第2點規定之職務？或有無裁量權不當之情事？㈠按95年2月8日修正公布之系爭管理辦法第7條第1、2、3項分
別規定：「保險人對於醫事服務機構特約之申請，經審查合格者，應依其審查結果核定其特約類別，據以特約。」、「經審查合格之醫事服務機構應與保險人辦理簽約手續。」、「醫事服務機構未涉第63條至第67條各款違規情事且申請特約日期距離其開業執照核發日期未超過15個工作日者，其特約生效日得追溯自開業執照核發日。」，故上訴人主張本件特約生效日應追溯自開業執照核發日，自應以其未涉同法第63條至第67條各款違規情事，始有適用餘地。
㈡次按法院於確定判決理由中，對訴訟標的以外當事人所主張
或抗辯之重要爭點，本於兩造辯論之結果所為之判斷結果，除有顯然違背法令，或當事人提出新訴訟資料足以推翻原判斷之情形外，於同一當事人間，就與該重要爭點有關之他訴訟，不得再為相反之主張，法院亦不得作相異之判斷，此源於訴訟上之誠信原則及當事人公平之訴訟法理，避免紛爭反覆發生，以達「一次解決紛爭」所生之一種判決效力（拘束力），即所謂「爭點效」，亦當為程序法所容許，最高法院著有96年度台上字第2569號判決可參。
㈢經查，上訴人前主張被上訴人違反系爭管理辦法第7條、18
條及20條規定，拒絕將本件健保特約生效日期溯及自95年4月16日起生效，否准給付95年4月16日起至95年6月1日止之健保醫事費用，而受有公法上之不當得利、無因管理，致上訴人受有損害，遂向臺北高等行政法院提起行政訴訟，訴請被上訴人給付自95年4月16日起至95年6月1日之健保醫事費用2,319萬3,008元，及自95年10月4日起算之法定遲延利息，經臺北高等行政法院判決上訴人敗訴後，上訴人就該事件提起第三審上訴，業經最高行政法院駁回確定，有臺北高等行政法院97年度訴字第531號判決（原審卷㈡第136頁至153頁背頁，下稱系爭行政法院判決）、最高行政法院99年度裁字第1769號裁定（原審卷㈡第154頁至157頁）在卷足稽，並經原審依職權調閱該案卷宗查核無誤。
㈣再查，系爭行政法院判決理由㈠載明「經查前景美醫院於
95年4月10日向北市衛生局辦理歇業，經該局於95年4月15日核准，並自核准日起註銷原領醫療機構開業執照、原領負責醫師執業執照、其餘醫事人員執業執照等項，此觀北市衛生局95年4月18日北市衛醫護字第09532745000號函…等情，是被告（即本件被上訴人）所稱依管理辦法第15條規定，前景美醫院經北市衛生局於95年4月15日核准其歇業之申請，並從核准日起註銷原開業執照，其與健保局前所簽訂之健保合約即自註銷之日（即95年4月15日）起終止，即非無據。…前景美醫院與被告所簽訂之健保合約業於95年4月15日終止。故前景美醫院與健保局間之健保合約既已於95年4月15日終止，本無系爭管理辦法第8條續約之問題，原告（即本件上訴人）復非系爭管理辦法第8條第2項『前項得續約之保險醫事服務機構，未於期滿前以書面向保險人為不續約之意思表示者，視為繼續特約。』規定之『得續約之保險醫療服務機構』，自無繼續續約之權利。」；系爭行政法院判決理由㈡復載明「…惟查原告經核准之醫療機構開業執照為『景美醫院』95年4月16日北市衛醫字第0000000000號，負責醫師外、骨科執業執照：『陳威醫師』95年4月16日北市衛醫執字第Z000000000號…，與上述前景美醫院原領之醫療機構開業執照『景美醫院』87年5月20日北市衛醫字第1929號、原領負責醫師執業執照『郭耀聰醫師』78年3月13日北市衛醫師執字第Z000000000號截然不同，渠等經北市衛生局編列之醫事機構代號互殊，前景美醫院之醫事機構代號為0000000000，原告申請設立之醫事機構代號則為0000000000，為原告所不爭之事實，是原告與前景美醫院係屬各自獨立之醫事機構，為不同之權利義務主體，至堪確定。原告以其係在前景美醫院原址，以相同之醫事機構名稱、設備及醫事人員設立，逕謂其僅係變更負責人而已云云，顯係誤解。…被告派員於95年5月12日訪查後，於95年5月25日及95年6月19日以書面通知原告本件有不符地區醫院醫療機構設置標準規定之情事，於醫事人員具有同一性情事未除去前不予特約，原告不服，…經被告於95年7月13日派員實地訪查結果，發現潘堯盛及郭耀聰醫師已於95年6月1日離職，即不予特約原因業已去除，遂於95年10月4日函核定健保合約（即本件健保特約）溯自00年0月0日生效，有上開函、業務訪查紀錄及健保合約等影本在卷可佐。經查，自以『醫事機構代號：0000000000』、『負責醫師姓名：陳威』之原告與健保局於95年9月6日訂立全民健康保險特約醫事服務機構之合約觀之，該合約於第30條明載『本合約有效期間自95年6月2日起至97年6月1日止』條文，此外遍查無任何概括承受『前景美醫院』全民健康保險醫療業務之約定，且別無訂立任何特約或同意書等，亦未載有「新合約將追溯…」等字樣，是原告與健保局間於95年9月6日訂立之健保合約僅溯自95年6月2日起生效，即堪認定。原告所稱本件健保合約生效日應追溯自95年4月16日，即核准特約自95年4月16日起生效云云，實無足取。」；系爭行政法院判決理由㈢更載明「又管理辦法第4條第7款明定…。本件原告係依管理辦法第8條、第20條之規定，以醫師陳威為負責醫師請領開業執照，經北市衛生局按醫療機構設置標準予以准許，並核給新設立之醫事機構代號（0000000000），…，是被告於接獲原告特約之申請後，派員實地訪查及核閱相關資料乃基於職掌所為之必要程序，於法自無不合。經查本件經被告派員訪查及審查後，於95年5月25日及95年6月19日兩度以書面通知原告，略以因前景美醫院（醫事機構代號：0000000000）受停約處分尚未執行及有受違約處分之前景美醫院負責醫師郭耀聰、原違約外科醫師潘堯盛仍為原告之執業醫師，且相關設備等均與受違約處分之前景美醫院相同，於醫事人員具有同一性，而依管理辦法第7條規定，以原告違反同辦法第67條之規定，於該等情事未除去前不予特約，揆之前揭法條規定及說明，即非無憑。原告所稱…云云，顯係將「醫事機構之獨立主體」與「醫事人員具有同一性」混為一談，自無足採。故被告…以95年10月4日函核定系爭健保合約溯自95年6月2日起生效，自屬有據。從而原告起訴請求被告應與其簽訂自95年4月16日起至95年6月1日止之健保合約，並給付自95年4月16日起至95年6月1日止之健保醫事費用即23,193,008元，及自95年10月4日起至清償日止按週年利率5%計算之利息，洵屬無理由，…。」㈤觀之系爭行政法院判決理由中，對被上訴人未將本件健保特
約生效日溯及自95年4月16日起生效是否適法？被上訴人有無違反系爭管理辦法第7條規定？上訴人有無違反系爭管理辦法第67條規定？列為重要爭點，並於兩造辯論之結果後所為之判斷結果，已詳細論述兩造各項攻防，並說明法院心證形成過程，且該確定判決判斷結果，亦無顯然違背法令，上訴人復未提出新訴訟資料推翻是項判斷，則本件自應受上開確定判決理由爭點效之拘束，上訴人已不得於本件再為相反之主張，本院亦不得作與前案相互矛盾之判斷，以符訴訟上之誠信原則及當事人公平之訴訟法理。從而，系爭行政法院判決認定「前景美醫院與被上訴人所簽訂之健保合約業於95年4月15日終止。」、「上訴人與前景美醫院係屬各自獨立之醫事機構，為不同之權利義務主體。」、「上訴人並未概括承受前景美醫院全民健康保險醫療業務之約定。」、「上訴人確已違反系爭管理辦法第67條規定，被上訴於上訴人未除去前不予特約，應非無憑。」、「被上訴人未依系爭管理辦法第7條規定將本件健保特約生效日溯及自上訴人開業執照核發日即95年4月16日起生效，於法有據。被上訴人並未違反系爭管理辦法第4條、第7條、第18條規定。」等判斷結果，自得拘束兩造。從而，上訴人主張「本件健保特約生效日應溯及自95年4月16日起生效」、「被上訴人未將本件健保特約生效日溯及自95年4月16日起生效，違反系爭管理辦法第7條規定」「被上訴人怠於執行職務行為或裁量權不當之情事」云云，既與系爭行政法院確定判決認定相異，自無可採。從而，上訴人主張被上訴人未將本件健保特約生效日期溯及自95年4月16日起生效，違反系爭辦法第7條規定之職務，被上訴人怠於執行職務或裁量權不當之情事云云，即無可採。
㈥再按，中央健康保險局公佈之系爭異動作業要點第2點規定
：「其他醫事服務機構負責醫師（醫事人員）變更應終止合約，再向各地分局另重行申請新特約，惟其特約起始日，得追溯自當地衛生主管機關重新發給其開業執照之發照日。」，經查上訴人申請訂立本件健保特約，非申請變更負責醫師，故上訴人依系爭異動作業要點第2點規定，主張本件健保特約生效日期應溯及自上訴人開業執照核發日即95年4月16日起生效，亦屬無據。
四、被上訴人未禁止上訴人以健保特約醫院身分收治病患及未命上訴人除去健保特約標誌等行為，是否構成怠於執行職務之行為？㈠按國家賠償法第2條第2項後段所謂公務員怠於執行職務，係
指公務員對於被害人有應執行之職務而怠於執行者而言。換言之，被害人對於公務員為特定職務行為，有公法上請求權存在，經請求其執行而怠於執行，致自由或權利遭受損害者，始得依上開規定，請求國家負損害賠償責任，最高法院著有72年台上字第704號判例可參。故上訴人主張被上訴人怠於執行職務，應以上訴人對於被上訴人為特定職務行為，有公法上請求權存在前題。
㈡上訴人又主張：被上訴人未禁止上訴人繼續以健保特約醫院
身分收治病患，或命上訴人除去健保特約標誌等行為，亦屬怠於執行其職務之行為云云，惟被上訴人因前景美醫院於95年4月間申請歇業，前景美醫院已停辦全民健康保險醫療業務，遂於95年4月26日發函要求前景美醫院卸下全民健康保險特約標誌及廣告招牌，有健保局臺北分局95年4月26日健保北醫字第0950035146號函（本院卷第28頁）在卷足稽，而上訴人與前景美醫院係屬各自獨立之醫事機構，為不同之權利義務主體，上訴人並未概括承受前景美醫院全民健康保險醫療業務之約定，已如前述，則被上訴人亦無再命上訴人卸除之必要。又按系爭管理辦法第10條第2項雖規定：「保險醫事服務機構於停止或終止特約期間，應將全民健康保險醫事服務機構標誌卸下」，惟其規範意旨乃禁止不具健保特約身分之醫療院於停止或終止特約期間，繼續以該身分對外收治健保病患，致一般求診民眾誤認導致權益受損之情形發生，而非課予被上訴人應負之公法義務。故上訴人於尚未確定取得特約醫院身分前，依系爭管理辦法第10條第2項規定意旨，自不得懸掛健保特約標誌，並應主動告知病患診療費用無從獲得健保給付等情，上訴人違反上揭規定，猶主張被上訴人應禁止上訴人以合格之健保特約醫院身分對外營業及命被上訴人除去所交付供黏貼在醫院門口之健保特約醫療院所標章云云，顯乏所據，而無足採。
㈢綜上，被上訴人已於95年4月26日已通知前景美醫院應卸下
全民健康保險特約標誌及廣告招牌，上訴人於本件特約生效前，依系爭管理辦法第10條第2項規定不得先行張貼該特約標誌，被上訴人並無公法上之義務，再命上訴人卸除之必要。又被上訴人既無怠於執行職務之行為，則被上訴人對上訴人自不負損害賠償請求權。從而，上訴人之損害賠償請求權是否已罹於時效而消滅？上訴人得請求損害賠償之數額若干？即無庸審究。
五、綜上所述，上訴人主張：被上訴人未依系爭管理辦法第7、系爭異動作業要點第2點等規定，將本件健保特約生效日期溯及自上訴人開業執照核發日即95年4月16日起生效及未禁止上訴人繼續以健保特約醫院身分收治病患、未命上訴人除去健保特約標誌等行為，係被上訴人怠於執行職務之行為或有裁量權不當之情事云云，為不足採，被上訴人抗辯：上訴人違反系爭管理辦法第67條規定，被上訴人始未依同法第7條規定將本件特約生效日溯及自上訴人開業執照核發日即95年4月16日，應為適法。被上訴人已於95年4月26日發函要求前景美醫院卸下全民健康保險特約標誌及廣告招牌，上訴人於本件健保特約生效前，依系爭管理辦法第10條第2項規定不得先行張貼該特約標誌，被上訴人亦無再命上訴人卸除之必要，亦無禁止上訴人繼續以健保特約醫院身分收治病患之義務。被上訴人並無怠於執行職務之行為等語，尚屬可信。是則上訴人主張依國家賠償法第2條第2項後段規定，請求被上訴人應給付上訴人2,154萬0,289元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息5%計算之利息，為無理由，不應准許。原審為上訴人敗訴之判決，並無不合。上訴意旨指摘原判決不當，求予廢棄改判，為無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及所提證據，核與本件判決結果不生影響，爰不另一一論述，併予敘明。
七、據上論結，本件上訴為無理由，爰判決如主文。中華民國100年11月15日
民事第十三庭
審判長法官蕭艿菁
法官林麗玲法官賴劍毅正本係照原本作成。
如不服本判決，應於收受送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書狀（均須按他造當事人之人數附繕本）上訴時應提出委任律師或具有律師資格之人之委任狀；委任有律師資格者，另應附具律師資格證書及釋明委任人與受任人有民事訴訟法第466條之1第1項但書或第2項（詳附註）所定關係之釋明文書影本。如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
中華民國100年11月15日
書記官黃千鶴附註：
民事訴訟法第466條之1（第1項、第2項）：
對於第二審判決上訴，上訴人應委任律師為訴訟代理人。但上訴人或其他法定代理人具有律師資格者，不在此限。
上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親，或上訴人為法人、中央或地方機關時，其所屬專任人員具有律師資格並經法院認為適當者，亦得為第三審訴訟代理人。