最高行政法院103年度裁字第1474號裁定

裁判字號：最高行政法院103年裁字第1474號裁定

裁判日期：民國103年10月23日

裁判案由：祭祀公業

最高行政法院裁定
103年度裁字第1474號抗告人 林瑞瑤 上列抗告人因與相對人臺中市龍井區公所間祭祀公業事件，對於中華民國103年6月19日臺中高等行政法院103年度訴字第30號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主文原裁定關於駁回抗告人請求命相對人准予備查為管理人之訴暨該訴訟費用部分均廢棄，應由臺中高等行政法院更為裁判。
其餘抗告駁回。
駁回部分抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理由
一、緣抗告人於民國102年7月25日經推選為祭祀公業 林開榮 暨 林炳 、 林四義 管理人，嗣於102年8月23日檢附會議紀錄等資料向相對人申請備查，案經相對人分別以102年9月4日龍區民字第1020017559號函略以：「主旨：有關台端申請備查『祭祀公業林四義』管理人一案，請依規約規定選任後再送本所備查，．．．。說明：．．．經審查所附規約影本，第4條管理人之選任：依派下員過半數之同意選任，且規約並無管理委員及監事選任之訂定，合先敘明。附件同意書影本權利主體與所申請不同，且係委員及監事之同意書；另會議紀錄第一案選舉公業主任委員係依『公業章程第10條』規定辦理，顯與備查之規約(共6條)及內容不符。茲檢還原件暨相關附件各一式4份，並檢附內政部102年2月16日內授中民字第1015035257號函釋1份供參。」龍區民字第1020017560號函略以：「主旨：有關台端申請備查『祭祀公業林開榮暨林炳』管理人一案，請依章程規定程序選任後再送本所備查。說明：．．．依所附管理章程影本，第9、10條主任委員及常務監事之選任，係先由各房推出委員及監事後交由派下員大會通過後組織管理委員及監事會，主任委員由委員互選之，常務監事由監事互選之。附件同意書影本權利主體與所申請不同，且委員及監事之同意書，並未依章程規定交由派下員大會通過組織管理委員會及監事會。茲檢還原件暨相關附件各一式4份，並檢附內政部101年12月28日內授中民字第1015037586號函釋1份供參。」（以下合稱系爭函文）抗告人不服，提起訴願，經臺中市政府分別以102年11月15日府授法訴字第1020189174、0000000000號號訴願決定不受理在案。抗告人仍不服，乃提起行政訴訟，經原審法院裁定駁回後，提起抗告。
二、原裁定以：抗告人於102年8月23日向相對人申請備查「祭祀公業林四義」及「祭祀公業林開榮暨林炳」管理人，因其未依祭祀公業所訂定之規約及管理章程規定選任管理人，相對人於102年9月4日以龍區民字第1020017559號函及龍區民字第1020017560號函請抗告人依前開祭祀公業之規約及管理章程規定選任管理人後再送相對人備查，抗告人不服，提起訴願，經臺中市政府於102年11月15日以府授法訴字第1020189174號及府授法訴字第1020189169號訴願決定不受理等情，此有抗告人所提102年8月23日申請備查「祭祀公業林四義」、「祭祀公業林開榮暨林炳」管理人之相關資料、相對人102年9月4日以龍區民字第1020017559號函、相對人102年9月4日龍區民字第1020017560號函、臺中市政府102年11月15日府授法訴字第1020189174號及102年11月15日府授法訴字第1020189169號訴願決定書等資料在卷可稽，依行政訴訟法第4條、第5條規定，並參以地方制度法第2條第5款對於「備查」之定義，該否准備查之函文，自非屬行政處分，訴願決定對於上開2函認非屬行政處分，不予受理，即無不合，抗告人請求撤銷該等行政處分及訴願決定，並准予抗告人備查為「祭祀公業林開榮暨林炳」及「祭祀公業林四義」之管理人，顯非合法，應予駁回。又本件抗告人之訴既不合法，自無庸對於抗告人所為實體之主張予以審究等語。
三、抗告意旨略謂：抗告人無法備查為祭祀公業管理人，使祭祀公業名下之數千萬銀行存款無法提領運用於公業祭祀祖先及公業財產維護。除祭祀公業委員會無法正常運作外，祭祀公業不動產賦稅亦已逾期1年未繳納，而有遭強制執行之虞。
且祭祀公業對外無一合法代表人，與行政機關之往來，窒礙難行。原裁定認行政機關所為之備查，其性質非屬行政處分，實屬對本公業造成莫大之負面影響等語。
四、本院查：
（一）按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」「（第1項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。（第2項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第4條第1項、第5條定有明文。前開所謂行政處分，依訴願法第3條第1項規定係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。又「於人民向行政機關陳報之事項，如僅供行政機關事後監督之用，不以之為該事項之效力要件者，為『備查』，並未對受監督事項之效力產生影響，其性質應非行政處分。」本院103年9月份第1次庭長法官聯席會議決議在案。
（二）次按，祭祀公業條例（96年12月12日制定公布、97年7月1日施行，下稱本條例）設有如下相關規定：
１、第一章「總則」第1條、第2條：「為祭祀祖先發揚孝道，延續宗族傳統及健全祭祀公業土地地籍管理，促進土地利用，增進公共利益，特制定本條例。」「（第1項）本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府；在鄉（鎮、市）為鄉（鎮、市）公所。（第2項）主管機關之權責劃分如下：中央主管機關：㈠祭祀公業制度之規劃與相關法令之研擬及解釋。㈡對地方主管機關祭祀公業業務之監督及輔導。直轄市、縣（市）主管機關：㈠祭祀公業法人登記事項之審查。㈡祭祀公業法人業務之監督及輔導。鄉（鎮、市）主管機關：本條例施行前已存在之祭祀公業，其申報事項之處理、派下全員證明書之核發及變動事項之處理。（第3項）前項第三款之權責於直轄市或市，由直轄市或市主管機關主管。（第4項）本條例規定由鄉（鎮、市）公所辦理之業務，於直轄市或市，由直轄市或市之區公所辦理。（第5項）第二項未列舉之權責遇有爭議時，除本條例或其他法律另有規定者外，由中央主管機關會商直轄市、縣（市）主管機關決定之。」第3條：「本條例用詞定義如下：祭祀公業：由設立人捐助財產，以祭祀祖先或其他享祀人為目的之團體。設立人：捐助財產設立祭祀公業之自然人或團體。享祀人：受祭祀公業所奉祀之人。派下員：祭祀公業之設立人及繼承其派下權之人；其分類如下：㈠派下全員：祭祀公業或祭祀公業法人自設立起至目前止之全體派下員。㈡派下現員：祭祀公業或祭祀公業法人目前仍存在之派下員。派下權：祭祀公業或祭祀公業法人所屬派下員之權利。派下員大會：由祭祀公業或祭祀公業法人派下現員組成，以議決規約、業務計畫、預算、決算、財產處分、設定負擔及選任管理人、監察人。」
２、第二章「祭祀公業之申報」第6條、第16條：「（第1項）本條例施行前已存在，而未依祭祀公業土地清理要點或臺灣省祭祀公業土地清理辦法之規定申報並核發派下全員證明書之祭祀公業，其管理人應向該祭祀公業不動產所在地之鄉（鎮、市）公所（以下簡稱公所）辦理申報。（第2項）前項祭祀公業無管理人、管理人行方不明或管理人拒不申報者，得由派下現員過半數推舉派下現員一人辦理申報。」「（第1項）祭祀公業申報時無管理人者，應自派下全員證明書核發之日起一年內選任管理人，並報公所備查。（第2項）祭祀公業設有監察人者，應自派下全員證明書核發之日起一年內選任監察人，並報公所備查。（第3項）祭祀公業管理人、監察人之選任及備查事項，有異議者，應逕向法院提起確認之訴。（第4項）祭祀公業管理人、監察人之選任及解任，除規約另有規定或經派下員大會議決通過者外，應經派下現員過半數之同意。」
３、第三章「祭祀公業法人之登記」第21條、第22條、第23條：「（第1項）本條例施行前已存在之祭祀公業，其依本條例申報，並向直轄市、縣（市）主管機關登記後，為祭祀公業法人。（第2項）本條例施行前已核發派下全員證明書之祭祀公業，視為已依本條例申報之祭祀公業，得逕依第二十五條第一項規定申請登記為祭祀公業法人。（第3項）祭祀公業法人有享受權利及負擔義務之能力。（第4項）祭祀公業申請登記為祭祀公業法人後，應於祭祀公業名稱之上冠以法人名義。」「祭祀公業法人應設管理人，執行祭祀公業法人事務，管理祭祀公業法人財產，並對外代表祭祀公業法人。管理人有數人者，其人數應為單數，並由管理人互選一人為代表人；管理事務之執行，取決於全體管理人過半數之同意。」「祭祀公業法人得設監察人，由派下現員中選任，監察祭祀公業法人事務之執行。」
４、第四章「祭祀公業法人之監督」第30條：「（第1項）祭祀公業法人派下員大會每年至少定期召開一次，議決下列事項：章程之訂定及變更。選任管理人、監察人。管理人、監察人之工作報告。管理人所擬訂之年度預算書、決算書、業務計畫書及業務執行書。財產處分及設定負擔。其他與派下員權利義務有關之事項。（第2項）祭祀公業法人應將派下員大會會議紀錄於會議後三十日內，報請公所轉報直轄市、縣（市）主管機關備查。」第31條：「（第1項）祭祀公業法人派下員大會，由代表法人之管理人召集，並應有派下現員過半數之出席；派下現員有變動時，應於召開前辦理派下員變更登記。（第2項）管理人認為必要或經派下現員五分之一以上書面請求，得召集臨時派下員大會。（第3項）依前二項召集之派下員大會，由代表法人之管理人擔任主席。（第4項）管理人未依章程或第一項及第三項規定召集會議，得由第二項請求之派下現員推舉代表召集之，並互推一人擔任主席。」第38條：「（第1項）祭祀公業法人管理人或監察人變動者，應檢具選任管理人或監察人證明文件，報請公所轉報直轄市、縣（市）主管機關辦理管理人或監察人變更登記。（第2項）祭祀公業法人之管理人、監察人之選任及變更登記，有異議者，應逕向法院提起民事確認之訴。」
５、第六章「附則」第57條：「管理人、派下員或利害關係人對祭祀公業申報、祭祀公業法人登記、變更及備查之事項或土地登記事項，有異議者，除依本條例規定之程序辦理外，得逕向法院起訴。」本條立法理由記稱：「祭祀公業向主管關機申報登記或經主管機關備查之事項已經公告周知，為保障利害關係人之權益，爰規定管理人、派下員或利害關係人對祭祀公業申報、祭祀公業法人登記、變更及備查之事項或土地登記事項，有異議者除依本條例規定之程序辦理外，得逕向法院起訴。」
６、依據上開本條例規定可知：
（１）「祭祀公業」（含「祭祀公業法人」與未申請登記為祭祀公業法人而於祭祀公業條例施行前已存在之「祭祀公業」）係由設立人「捐助財產」，以祭祀祖先或其他享祀人為目的之團體。「祭祀公業」名下財產為其全體派下員公同共有；「祭祀公業法人」名下財產為祭祀公業法人所有，均屬人民私權。
（２）祭祀公業管理人、監察人之選任，應報請主管機關（公所）「備查」；祭祀公業法人派下員大會會議紀錄應報請公所轉報直轄市、縣（市）主管機關備查；祭祀公業法人管理人或監察人變動者，應檢具選任管理人或監察人證明文件，報請公所轉報直轄市、縣（市）主管機關辦理管理人或監察人變更登記。管理人、派下員或利害關係人對祭祀公業申報、祭祀公業法人登記、變更及備查之事項或土地登記事項，有異議者，除依本條例規定之程序辦理外，得逕向法院起訴。
（３）祭祀公業既係由設立人「捐助財產」，以祭祀祖先或其他享祀人為目的之團體，祭祀公業名下財產均屬人民私權，則若有爭執，應由當事人循民事訴訟程序取得確定判決後，主管機關再據以辦理。準此，本條例第16條、第38條所稱「確認之訴」或第57條所指「訴訟」，皆指向普通法院民事法庭提起之民事訴訟而言甚明；又依本條例第57條條文立法意旨係指祭祀公業向主管機關申報登記或「經主管機關『備查之事項』已經公告周知」，為保障利害關係人之權益，規定就該事項有異議者，得採取之補救程序（內政部102年3月15日內授中民字第1025035386號函參照）。
是知，「業經」主管機關「（准予）備查並公告周知之事項」，管理人、派下員或利害關係人對之有異議者，仍應向普通法院民事庭提起民事訴訟取得確定判決後，主管機關再據以辦理，顯見主管機關就依本條例所為「備查」之行政行為，並不具確認或構成該請求備查事項之效力要件。本條例規定祭祀公業相關事項應報請主管機關「備查」，而為事後監督，乃在落實本條例制定之立法目的-即「祭祀祖先發揚孝道，延續宗族傳統及健全祭祀公業土地地籍管理，促進土地利用，增進公共利益」，其所為「准予備查」、或「不予備查」，均未對受監督事項之效力產生影響，其性質皆非行政處分亦明。
（三）再按，行政訴訟法第2條、第8條規定：「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」「（第1項）人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。（第2項）前項給付訴訟之裁判，以行政處分應否撤銷為據者，應於依第四條第一項或第三項提起撤銷訴訟時，併為請求。原告未為請求者，審判長應告以得為請求。」第105條規定：「（第1項）起訴，應以訴狀表明下列各款事項，提出於行政法院為之：當事人。起訴之聲明。訴訟標的及其原因事實。（第2項）訴狀內宜記載適用程序上有關事項、證據方法及其他準備言詞辯論之事項；其經訴願程序者，並附具決定書。」本條立法理由載明：「起訴，應表明訴之要素及其有關之原因事實，藉以確定訴訟羈束暨判決確定之效力範圍。爰．．．規定應以訴狀表明當事人、起訴之聲明、訴訟標的及其原因事實，俾資遵循。」第125條規定：「（第1項）行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束。（第2項）審判長應注意使當事人得為事實上及法律上適當完全之辯論。（第3項）審判長應向當事人發問或告知，令其陳述事實、聲明證據，或為其他必要之聲明及陳述；其所聲明或陳述有不明瞭或不完足者，應令其敘明或補充之。（第4項）陪席法官告明審判長後，得向當事人發問或告知。」其立法理由記載：「行政訴訟因涉及公益，如行政法院就事實關係，須受當事人主張之拘束不能依職權調查，將有害於公益，爰．．．規定行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束。闡明權為審判長之職權，亦為其義務。為期發見真實，並使當事人在言詞辯論時有充分攻擊或防禦之機會，審判長自應行使闡明權，使當事人得為事實上及法律上適當完全之辯論，俾訴訟關係臻於明瞭．．．。審判長行使闡明權之方法，應向當事人發問、告知，令其陳述事實、聲明證據，或為其他必要之聲明及陳述；如當事人所聲明或陳述有不明瞭或不完足者，應令其敘明或補充之。」又「除別有規定外，法院不得就當事人未聲明之事項為判決。」為行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第388條所規定，本條（民事訴訟法第388條）立法理由載稱：「查民訴律第465條理由謂本案採用不干涉審理主義，故審判衙門不得於當事人所未經聲明之事項為判決。然如訴訟費用之裁判，則作為例外，得由審判衙門因職權為判決」等語。故知：
１、所謂「聲明」，乃當事人請求法院為一定行為-亦即要求法院為如何裁判之意思表示，其內容必須具體、明確。而行政法院之判決，應本於當事人之聲明為之；申言之，行政法院之判決僅得於當事人聲明之範圍為限，不得反於其意思，就當事人未經聲明之事項為判決，否則即屬違法之訴外裁判。
２、前開所指「行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束」，係指為判決基礎所須事實而言。如當事人之聲明有不明瞭或不完足者，審判長應行使闡明權，令當事人敘明或補充完足，使其內容具體、明確後，再予裁判；此與上述「為判決基礎所須事實」應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束係為期發見真實，審判長應行使闡明權，使當事人得為事實上及法律上適當完全之辯論，俾訴訟關係臻於明瞭者，尚屬有間。
３、人民之訴訟權為憲法所保障；公法上之爭議，除行政訴訟法別有規定外，人民均得選擇得正確保障其權利之訴訟類型，提起行政訴訟。從而行政法院應依職權，經由解釋探求原告之真意，確定原告起訴之事件，應屬何種正確的訴訟類型，按該訴訟類型所應具備之訴訟要件為審判。如依據「起訴之聲明」與「訴訟標的及其原因事實」，足以認定原告對於該事件所採行之訴訟類型不正確或不完足時，審判長應基於前開闡明義務，協助原告為正確及完足之起訴聲明，以免其因採行錯誤或有欠缺之訴訟類型而受不利益；如原告堅持其起訴聲明，不願採用正確之訴訟類型或補充（追加）完備其訴訟類型時，始應分別情形以其訴不合法、欠缺權利保護必要或無理由，予以駁回。
４、主管機關就有關祭祀公業事項「不予備查」之行政行為，雖非行政處分，當事人不得對該「不予備查」提起撤銷訴訟或課予義務訴訟。惟祭祀公業相關事項，本法既明定應送請主管機關「備查」而為事後監督，以落實本條例之立法目的，故若主管機關就該申請事項不予備查，核屬公法上之爭議，當事人（或利害關係人）對之不服，自得依據上舉行政訴訟法第8條第1項規定，提起「一般給付訴訟」，請求判決命主管機關應為「准予備查」之事實行為（本院103年度裁字第1409號裁定參照）。
（四）本件抗告人申請備查「祭祀公業林四義」及「祭祀公業林開榮暨林炳」管理人事件，經相對人以系爭函文未准備查；抗告人不服，循序提起行政訴訟，聲明求為判決：「訴願決定（102年11月15日府授法訴字第1020189169號及第0000000000號）及原處分（102年9月4日龍區民字第1020017559號及第0000000000號函）均撤銷，並准予原告（即抗告人）備查為『祭祀公業林開榮暨林炳』及『祭祀公業林四義』之管理人」等語（原審卷第114頁）。由抗告人前揭聲明及陳述觀之，本件抗告人所提起者究為行政訴訟法第4條第1項「撤銷訴訟」暨同法第8條第1項之「給付訴訟（請求判決命相對人應准予原告（即抗告人）備查為『祭祀公業林開榮暨林炳』及『祭祀公業林四義』之管理人」的行政行為（事實行為）」，抑為同法第5條之「課予義務訴訟」，尚待釐清。原審未行使闡明權，探求抗告人起訴之真意，逕認抗告人係提起「課予義務訴訟」，將抗告人之訴悉予駁回。揆諸上開規定及說明，原審認相對人系爭函文非屬行政處分，就抗告人請求「撤銷訴願決定及原處分」部分，予以駁回，固無不合，而應予維持，此部分抗告並無理由，應予駁回；惟原審駁回抗告人所提請求判決命相對人應「准予原告（即抗告人）備查為『祭祀公業林開榮暨林炳』及『祭祀公業林四義』之管理人」部分，則有未洽，抗告意旨指摘原裁定此部分違誤，求予廢棄，應認為有理由。爰將原裁定關於駁回抗告人請求命相對人應「准予抗告人備查為『祭祀公業林開榮暨林炳』及『祭祀公業林四義』之管理人」部分廢棄，由原審法院更為適法之裁判。
五、據上論結，本件抗告為一部有理由、一部無理由；依行政訴訟法第104條、第272條、民事訴訟法第95條、第78條、第492條，裁定如主文。
中華民國103年10月23日
最高行政法院第三庭
審判長法官藍獻林
法官鄭小康法官廖宏明法官林文舟法官胡國棟以上正本證明與原本無異中華民國103年10月23日
書記官莊俊亨